工程施工招標(biāo)投標(biāo)保證金法律屬性之探討
http://lureaesthetics.com
發(fā)布日期：2011年12月05日
在工程項(xiàng)目施工招標(biāo)過程中，招標(biāo)人一般都會規(guī)定投標(biāo)人在提交投標(biāo)文件的同時(shí)應(yīng)遞交投標(biāo)保證金，其金額上限一般為投標(biāo)總價(jià)的2%和80萬元，未遞交投標(biāo)保證金的投標(biāo)文件將作廢標(biāo)處理，當(dāng)投標(biāo)人在中標(biāo)后存在無正當(dāng)理由拒絕簽訂合同、圍標(biāo)串標(biāo)、虛假投標(biāo)等損害招標(biāo)人利益行為時(shí)，招標(biāo)人有權(quán)沒收其投標(biāo)保證金，工程投標(biāo)保證金作為投標(biāo)人提交的保證金，在防止投標(biāo)人投標(biāo)后隨意撤回投標(biāo)文件、中標(biāo)后不簽約、保證招標(biāo)投標(biāo)市場的正常秩序等方面起到積極作用，但其法律屬性往往又是一個(gè)有爭議的問題，由此產(chǎn)生的問題是對投標(biāo)保證金收受的非議，“投標(biāo)保證金”到底是屬于定金擔(dān)保，還是屬于違約金，或是屬于“誠意金”，學(xué)界還沒有一個(gè)定論。投標(biāo)人在違反相關(guān)規(guī)定時(shí)投標(biāo)保證金將“被沒收”的規(guī)定，在學(xué)界也有一些非議，因此值得探討。
筆者自2001年起從事工程投標(biāo)工作，2010年起從事招標(biāo)工作，結(jié)合工程和法律專業(yè)的學(xué)習(xí)背景，試圖從民法通則及其相關(guān)法律中去找尋工程招標(biāo)投標(biāo)保證金法律屬性的答案，希望能引起相關(guān)單位的共鳴和立法者的重視。
一、現(xiàn)有的工程施工招投標(biāo)法律法規(guī)對投標(biāo)保證金的相關(guān)規(guī)定
1、現(xiàn)有的工程施工招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)
現(xiàn)行的工程施工招標(biāo)投標(biāo)的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《鐵路建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》、《通信建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》、《民航專業(yè)工程及貨物招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《公路工程施工監(jiān)理招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《公路工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等。
2、對投標(biāo)保證金的相關(guān)規(guī)定
作為工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)的最高法律文件即2000年1月1月實(shí)施的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中沒有任何關(guān)于投標(biāo)保證金的法律規(guī)定。
上述筆者列舉的行政規(guī)章中除《通信建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》和《民航專業(yè)工程及貨物招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中未涉及投標(biāo)保證金外內(nèi)容，其他均對投標(biāo)保證金作出了相應(yīng)的規(guī)定，鑒于篇幅有限和《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》本身是由原國家計(jì)委、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、中國民用航空總局共同審議（業(yè)內(nèi)一般稱為“七部委令”）發(fā)布的部門規(guī)章，且七部委令對投標(biāo)金的規(guī)定最為系統(tǒng)和全面，筆者在本章只對該令進(jìn)行列舉，具體如下：
第二十九條規(guī)定：招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)適當(dāng)?shù)耐稑?biāo)有效期，以保證招標(biāo)人有足夠的時(shí)間完成評標(biāo)和與中標(biāo)人簽訂合同。投標(biāo)有效期從投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日起計(jì)算。
在原投標(biāo)有效期結(jié)束前，出現(xiàn)特殊情況的，招標(biāo)人可以書面形式要求所有投標(biāo)人延長投標(biāo)有效期。投標(biāo)人同意延長的，不得要求或被允許修改其投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但應(yīng)當(dāng)相應(yīng)延長其投標(biāo)保證金的有效期；投標(biāo)人拒絕延長的，其投標(biāo)失效，但投標(biāo)人有權(quán)收回其投標(biāo)保證金。因延長投標(biāo)有效期造成投標(biāo)人損失的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，但因不可抗力需要延長投標(biāo)有效期的除外。
第三十七條規(guī)定：招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金。投標(biāo)保證金除現(xiàn)金外，可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票。
投標(biāo)保證金一般不得超過投標(biāo)總價(jià)的百分之二，但最高不得超過八十萬元人民幣。投標(biāo)保證金的有效期應(yīng)當(dāng)超出投標(biāo)有效期三十天。
投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件要求的方式和金額，將投標(biāo)保證金隨投標(biāo)文件提交給招標(biāo)人。
投標(biāo)人不按招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)保證金的，該投標(biāo)文件將被拒絕，作廢標(biāo)處理。
第四十條規(guī)定：在提交投標(biāo)文件截止時(shí)間后到招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)有效期終止之前，投標(biāo)人不得補(bǔ)充、修改、替代或者撤回其投標(biāo)文件。投標(biāo)人補(bǔ)充、修改、替代投標(biāo)文件的，招標(biāo)人不予接受；投標(biāo)人撤回投標(biāo)文件的，其投標(biāo)保證金將被沒收。
第四十五條規(guī)定：聯(lián)合體投標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)以聯(lián)合體各方或者聯(lián)合體中牽頭人的名義提交投標(biāo)保證金。以聯(lián)合體中牽頭人名義提交的投標(biāo)保證金，對聯(lián)合體各成員具有約束力。
第五十條規(guī)定：投標(biāo)文件有下列情形之一的，由評標(biāo)委員會初審后按廢標(biāo)處理：
……
（5）未按招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)保證金的；
……
第六十三條規(guī)定：招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同后五個(gè)工作日內(nèi),應(yīng)當(dāng)向未中標(biāo)的投標(biāo)人退還投標(biāo)保證金。
第八十一條規(guī)定：招標(biāo)人不按規(guī)定期限確定中標(biāo)人的，或者中標(biāo)通知書發(fā)出后，改變中標(biāo)結(jié)果的，無正當(dāng)理由不與中標(biāo)人簽訂合同的，或者在簽訂合同時(shí)向中標(biāo)人提出附加條件或者更改合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的，有關(guān)行政監(jiān)督部門給予警告，責(zé)令改正，根據(jù)情節(jié)可處三萬元以下的罰款；造成中標(biāo)人損失的，并應(yīng)當(dāng)賠償損失。
中標(biāo)通知書發(fā)出后，中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人簽訂合同的，在簽訂合同時(shí)向招標(biāo)人提出附加條件或者更改合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的，或者拒不提交所要求的履約保證金的，招標(biāo)人可取消其中標(biāo)資格，并沒收其投標(biāo)保證金；給招標(biāo)人的損失超過投標(biāo)保證金數(shù)額的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)對超過部分予以賠償；沒有提交投標(biāo)保證金的，應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)人的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。
3、施工招投標(biāo)保證金的特點(diǎn)
從上述規(guī)定我們可以看出，施工招標(biāo)投標(biāo)保證金具有以下特點(diǎn)：
（1）投標(biāo)保證金是需要與投標(biāo)文件一同遞交或先于投標(biāo)文件遞交，否則投標(biāo)文件無效；
（2）投標(biāo)保證金金額為投標(biāo)價(jià)的2%或人民幣80萬元為限；
?。?）投標(biāo)保證金有效期應(yīng)超出投標(biāo)有效期，以保證投標(biāo)文件有效，并隨同投標(biāo)文件有效期延長而延長，否則投標(biāo)文件失效；
（4）投標(biāo)人違反以下規(guī)定，投標(biāo)保證金將會被沒收：
a、投標(biāo)文件遞交截止后撤回
b、中標(biāo)的投標(biāo)人無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)
c、中標(biāo)的投標(biāo)人在合同簽訂時(shí)拒絕提交履約擔(dān)保、提出附加條件或更改合同實(shí)質(zhì)性條件
d、圍標(biāo)、串標(biāo)、虛假投標(biāo)
?。?）招標(biāo)人違反相關(guān)規(guī)定的，與投標(biāo)保證金無關(guān)。
二、工程施工投標(biāo)保證金的法律屬性
1、是否屬于“定金擔(dān)保”
《中華人民共和國擔(dān)保法》第二條規(guī)定：在借貸、買賣、貨物運(yùn)輸、加工承攬等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，債權(quán)人需要以擔(dān)保方式保障其債權(quán)實(shí)現(xiàn)的，可以依照本法規(guī)定設(shè)定擔(dān)保。 本法規(guī)定的擔(dān)保方式為保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金。
第八十九條規(guī)定：當(dāng)事人可以約定一方向?qū)Ψ浇o付定金作為債權(quán)的擔(dān)保。債務(wù)人履行債務(wù)后，定金應(yīng)當(dāng)?shù)肿鲀r(jià)款或者收回。給付定金的一方不履行約定的債務(wù)的，無權(quán)要求返還定金；收受定金的一方不履行約定的債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還定金。
從《擔(dān)保法》第二條規(guī)定可以看出，工程施工招標(biāo)投標(biāo)屬于典型的買賣經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，設(shè)定定金擔(dān)保是沒有問題的，但部分學(xué)者認(rèn)為：根據(jù)該法第八十九條規(guī)定，定金的收受與返還是從合同簽訂到合同履行過程中的概念，工程施工招標(biāo)投標(biāo)的目的是讓招標(biāo)人從多家投標(biāo)人中擇優(yōu)選擇一家中標(biāo)人，并與其簽訂工程施工合同，而中標(biāo)前還不存在合約，更不存在履約的問題，因此此階段不存在“定金”的概念。
筆者認(rèn)為，如果把招標(biāo)人發(fā)布招標(biāo)公告、投標(biāo)人參與投標(biāo)、確定中標(biāo)人、中標(biāo)人按招標(biāo)文件要求和投標(biāo)文件承諾與招標(biāo)人進(jìn)行合同簽訂這一過程視為一個(gè)合約，就不難理解可以適用定金法則。招標(biāo)人（債權(quán)人）為保障投標(biāo)人（債務(wù)人）不隨意撤回投標(biāo)文件、一旦中標(biāo)時(shí)按文件要求與其簽訂合同（實(shí)現(xiàn)債權(quán)），要求投標(biāo)人遞交了投標(biāo)保證金（定金），中標(biāo)人與招標(biāo)人簽訂合同后（履行債務(wù)）后，投標(biāo)保證金將可收回（返還給中標(biāo)人）或抵作履約保證金；如果投標(biāo)人不履行約定的債務(wù)時(shí)，無權(quán)要求返還投標(biāo)保證金（定金）。從這些方面來看，投標(biāo)保證金與定金的是同一個(gè)概念。
但是，《擔(dān)保法》中規(guī)定的定金有一個(gè)特別之處：收受定金的一方不履行約定的債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還定金，即雙倍返還的罰則，在七部委令中并不具備，并沒有規(guī)定當(dāng)招標(biāo)人不按規(guī)定期限確定中標(biāo)人的，或者中標(biāo)通知書發(fā)出后，改變中標(biāo)結(jié)果的，無正當(dāng)理由不與中標(biāo)人簽訂合同的，或者在簽訂合同時(shí)向中標(biāo)人提出附加條件或者更改合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還投標(biāo)保證金，因此，筆者認(rèn)為，投標(biāo)保證金并不是《擔(dān)保法》中的“定金擔(dān)?！?，如果要說是的話，那也只能認(rèn)為是“單向定金擔(dān)?！?，僅僅約束投標(biāo)人的擔(dān)保，對招標(biāo)人不具有約束力。
無獨(dú)有偶，《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》中的投標(biāo)保證金還確實(shí)具有定金的法律屬性，只是其采用了投標(biāo)保證金（定金）三倍返還（雙倍賠償加退還）的定金罰則。其第五十五條具體規(guī)定如下：
由于招標(biāo)人自身原因致使招標(biāo)工作失敗(包括未能如期簽訂合同)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按投標(biāo)保證金雙倍的金額賠償投標(biāo)人，同時(shí)退還投標(biāo)保證金。
2、是否屬于“違約金”
《中華人民共和國合同法》第一百一十四條規(guī)定：當(dāng)事人可以約定一方違約時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金，也可以約定因違約產(chǎn)生的損失賠償額的計(jì)算方法。
約定的違約金低于造成的損失的，當(dāng)事人可以請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以增加；約定的違約金過分高于造成的損失的，當(dāng)事人可以請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以適當(dāng)減少。
當(dāng)事人就延遲履行約定違約金的，違約方支付違約金后，還應(yīng)當(dāng)履行債務(wù)。
一些學(xué)者同樣認(rèn)為，違約金是合同雙方在簽訂合同時(shí)約定的，一方當(dāng)事人不履行或不完全履行合同時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任，違約金承擔(dān)是以合同為前提的，而招標(biāo)投標(biāo)階段招標(biāo)人和投標(biāo)人之間還沒有簽訂協(xié)議，因此投標(biāo)保證金不具有違約金的屬性。筆者同樣認(rèn)為，如果把招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)、簽約這一系列階段視為一個(gè)合約（只是缺少合同簽訂的表面特征），投標(biāo)保證金在投標(biāo)人違約（投標(biāo)文件遞交截止后撤回、中標(biāo)人無故不簽約、提出附加條件或更改合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容等）時(shí)將不予返還，具有違約金的屬性，但是，違約金往往是提前約定，當(dāng)出現(xiàn)違約事由時(shí)違約方才需賠付違約金，且當(dāng)約定的違約金過分高于或低于實(shí)際損失時(shí)，可以請求法院或仲裁機(jī)構(gòu)予以適用調(diào)整。這一原則也基于《民法通則》第四條規(guī)定的等價(jià)有償原則，即按實(shí)際損失進(jìn)行賠付的原則。
而投標(biāo)保證金與違約金的法律屬性沖突體現(xiàn)在：其由招標(biāo)人事先在招標(biāo)文件中約定，投標(biāo)人一般情況下只能被動(dòng)接受；其提交的時(shí)間是在合同履行之前，其金額事先已經(jīng)確定；投標(biāo)人出現(xiàn)違約時(shí)全額不予返還，當(dāng)不足彌補(bǔ)招標(biāo)人損失時(shí)，招標(biāo)人還有權(quán)請求補(bǔ)償，實(shí)際上就確定了投標(biāo)保證金是投標(biāo)人違約的最低違約金，即使實(shí)際損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于投標(biāo)保證金時(shí)，投標(biāo)保證金也將不予返還。
基于上述分析，筆者認(rèn)為：投標(biāo)保證金并不具有“違約金”的法律屬性。
3、在投標(biāo)人違約時(shí)投標(biāo)保證金是否可以“被沒收”
筆者注意到，《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十條、第八十一條中均規(guī)定了投標(biāo)保證金在投標(biāo)人在幾種違約情況下將會被沒收，并都是用了“沒收”的字眼，筆者認(rèn)為，按照招標(biāo)文件的規(guī)定，投標(biāo)人違約時(shí)，招標(biāo)人對收受的投標(biāo)保證金不予返還不會有什么問題，但對于“沒收”這一說法，是欠妥的。商務(wù)印刷館1983年出版的《現(xiàn)代商漢詞典》第804頁對“沒收”是這樣定義的：“把犯罪的個(gè)人或集團(tuán)的財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制地收歸公有，也指把違反禁令或規(guī)定的東西收去歸公”。在法律上沒收也指強(qiáng)制無償?shù)厥諝w國有。以下是幾種不同性質(zhì)的沒收：
(1)刑罰的一種。即沒收財(cái)產(chǎn)；
(2)訴訟上的一種強(qiáng)制措施。如對罪犯用于犯罪活動(dòng)的本人財(cái)物予以沒收；
(3)行政管理上的一種強(qiáng)制措施。如對違反治安管理的人用于違法活動(dòng)的本人所有的工具予以沒收；
(4)行政處罰的一種。如沒收違反藥品管理法生產(chǎn)、銷售的藥品；
(5)革命措施的一種。如新中國成立后沒收地主土地、官僚資本。
從上述我們可以看出，“沒收”往往是公權(quán)對私權(quán)的剝奪，其執(zhí)行主體往往是國家機(jī)關(guān)或其授權(quán)組織，被沒收的財(cái)產(chǎn)應(yīng)收歸國有或進(jìn)入國庫，其他任何人都不得侵占和挪用。而工程施工招標(biāo)人往往就是項(xiàng)目法人，不具有國家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的性質(zhì)，投標(biāo)人違反相關(guān)規(guī)定時(shí)其投標(biāo)保證金招標(biāo)人將不予返還，不予返還的保證金將直接被招標(biāo)人占有，當(dāng)然不會收歸國有或進(jìn)入國庫。
三、筆者對工程施工投標(biāo)保證金基于法律屬性修改的建議
基于上述工程施工投標(biāo)保證金的法律屬性的探討，筆者提出兩條投標(biāo)保證金修改的建議：
1、建議將投標(biāo)保證金的法律屬性定位為“定金擔(dān)?！?，增加“當(dāng)招標(biāo)人不按規(guī)定期限確定中標(biāo)人的，或者中標(biāo)通知書發(fā)出后，改變中標(biāo)結(jié)果的，無正當(dāng)理由不與中標(biāo)人簽訂合同的，或者在簽訂合同時(shí)向中標(biāo)人提出附加條件或者更改合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還投標(biāo)保證金，給投標(biāo)人造成的損失超過投標(biāo)保證金數(shù)額的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)對超過部分予以賠償”的條款，這一修改基于以下理由：
?。?）有助于招標(biāo)人慎重對待投標(biāo)保證金的收取，在其違規(guī)高額收取投標(biāo)保證金的時(shí)候，還需考慮雙倍返還投標(biāo)保證金的定金罰則，減少重慶、甘肅等省市“天價(jià)投標(biāo)保證金”的現(xiàn)象的出現(xiàn)；
?。?）符合民法中的平等原則，《民法通則》第三條規(guī)定：當(dāng)事人在民事活動(dòng)中地位平等。任何自然人、法人在民事法律關(guān)系中平等地享有權(quán)利，其權(quán)利平等地受到保護(hù)。招標(biāo)人在收受投標(biāo)保證金的同時(shí)，不能只享受權(quán)益，其也應(yīng)承擔(dān)自身違約的對等責(zé)任；
?。?）在現(xiàn)在招標(biāo)人與投標(biāo)人權(quán)益不對等的大環(huán)境下，投標(biāo)保證金“定金擔(dān)?！钡膶傩詫⒂兄诰徍瓦@種不對等，也更有利于招標(biāo)人與投標(biāo)人和諧關(guān)系的建立；
2、將投標(biāo)人違約時(shí)投標(biāo)保證金將“被沒收”的相關(guān)條文修改為“招標(biāo)人不予返還”，本條修改主要是基于“沒收是強(qiáng)制無償收歸國有”的法律概念之考慮。
結(jié)束語
本文列舉了現(xiàn)有的工程施工招投標(biāo)法律法規(guī)特別是《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》對投標(biāo)保證金的相關(guān)規(guī)定，總結(jié)了工程施工投標(biāo)保證金的特點(diǎn)，探討了投標(biāo)保證金是否屬于“定金擔(dān)保”、投標(biāo)保證金是否屬于“違約金”、在投標(biāo)人違約時(shí)投標(biāo)保證金是否可以“被沒收”三個(gè)法律問題，提出了將投標(biāo)保證金的法律屬性定位為“定金擔(dān)?！薄⑼稑?biāo)人違約時(shí)投標(biāo)保證金將“被沒收”的相關(guān)條文修改為“招標(biāo)人不予返還”兩個(gè)修改建議，對于完善投標(biāo)保證金收受制度，進(jìn)一步規(guī)范工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)具有積極的意義，希望能得到工程施工招標(biāo)投標(biāo)同行的認(rèn)同。（作者單位：江西方興科技有限公司）
作者：汪才華
來源：中國建設(shè)工程招標(biāo)網(wǎng)
筆者自2001年起從事工程投標(biāo)工作，2010年起從事招標(biāo)工作，結(jié)合工程和法律專業(yè)的學(xué)習(xí)背景，試圖從民法通則及其相關(guān)法律中去找尋工程招標(biāo)投標(biāo)保證金法律屬性的答案，希望能引起相關(guān)單位的共鳴和立法者的重視。
一、現(xiàn)有的工程施工招投標(biāo)法律法規(guī)對投標(biāo)保證金的相關(guān)規(guī)定
1、現(xiàn)有的工程施工招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)
現(xiàn)行的工程施工招標(biāo)投標(biāo)的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《鐵路建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》、《通信建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》、《民航專業(yè)工程及貨物招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《公路工程施工監(jiān)理招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《公路工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等。
2、對投標(biāo)保證金的相關(guān)規(guī)定
作為工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)的最高法律文件即2000年1月1月實(shí)施的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中沒有任何關(guān)于投標(biāo)保證金的法律規(guī)定。
上述筆者列舉的行政規(guī)章中除《通信建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》和《民航專業(yè)工程及貨物招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中未涉及投標(biāo)保證金外內(nèi)容，其他均對投標(biāo)保證金作出了相應(yīng)的規(guī)定，鑒于篇幅有限和《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》本身是由原國家計(jì)委、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、中國民用航空總局共同審議（業(yè)內(nèi)一般稱為“七部委令”）發(fā)布的部門規(guī)章，且七部委令對投標(biāo)金的規(guī)定最為系統(tǒng)和全面，筆者在本章只對該令進(jìn)行列舉，具體如下：
第二十九條規(guī)定：招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)適當(dāng)?shù)耐稑?biāo)有效期，以保證招標(biāo)人有足夠的時(shí)間完成評標(biāo)和與中標(biāo)人簽訂合同。投標(biāo)有效期從投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日起計(jì)算。
在原投標(biāo)有效期結(jié)束前，出現(xiàn)特殊情況的，招標(biāo)人可以書面形式要求所有投標(biāo)人延長投標(biāo)有效期。投標(biāo)人同意延長的，不得要求或被允許修改其投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但應(yīng)當(dāng)相應(yīng)延長其投標(biāo)保證金的有效期；投標(biāo)人拒絕延長的，其投標(biāo)失效，但投標(biāo)人有權(quán)收回其投標(biāo)保證金。因延長投標(biāo)有效期造成投標(biāo)人損失的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，但因不可抗力需要延長投標(biāo)有效期的除外。
第三十七條規(guī)定：招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金。投標(biāo)保證金除現(xiàn)金外，可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票。
投標(biāo)保證金一般不得超過投標(biāo)總價(jià)的百分之二，但最高不得超過八十萬元人民幣。投標(biāo)保證金的有效期應(yīng)當(dāng)超出投標(biāo)有效期三十天。
投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件要求的方式和金額，將投標(biāo)保證金隨投標(biāo)文件提交給招標(biāo)人。
投標(biāo)人不按招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)保證金的，該投標(biāo)文件將被拒絕，作廢標(biāo)處理。
第四十條規(guī)定：在提交投標(biāo)文件截止時(shí)間后到招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)有效期終止之前，投標(biāo)人不得補(bǔ)充、修改、替代或者撤回其投標(biāo)文件。投標(biāo)人補(bǔ)充、修改、替代投標(biāo)文件的，招標(biāo)人不予接受；投標(biāo)人撤回投標(biāo)文件的，其投標(biāo)保證金將被沒收。
第四十五條規(guī)定：聯(lián)合體投標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)以聯(lián)合體各方或者聯(lián)合體中牽頭人的名義提交投標(biāo)保證金。以聯(lián)合體中牽頭人名義提交的投標(biāo)保證金，對聯(lián)合體各成員具有約束力。
第五十條規(guī)定：投標(biāo)文件有下列情形之一的，由評標(biāo)委員會初審后按廢標(biāo)處理：
……
（5）未按招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)保證金的；
……
第六十三條規(guī)定：招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同后五個(gè)工作日內(nèi),應(yīng)當(dāng)向未中標(biāo)的投標(biāo)人退還投標(biāo)保證金。
第八十一條規(guī)定：招標(biāo)人不按規(guī)定期限確定中標(biāo)人的，或者中標(biāo)通知書發(fā)出后，改變中標(biāo)結(jié)果的，無正當(dāng)理由不與中標(biāo)人簽訂合同的，或者在簽訂合同時(shí)向中標(biāo)人提出附加條件或者更改合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的，有關(guān)行政監(jiān)督部門給予警告，責(zé)令改正，根據(jù)情節(jié)可處三萬元以下的罰款；造成中標(biāo)人損失的，并應(yīng)當(dāng)賠償損失。
中標(biāo)通知書發(fā)出后，中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人簽訂合同的，在簽訂合同時(shí)向招標(biāo)人提出附加條件或者更改合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的，或者拒不提交所要求的履約保證金的，招標(biāo)人可取消其中標(biāo)資格，并沒收其投標(biāo)保證金；給招標(biāo)人的損失超過投標(biāo)保證金數(shù)額的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)對超過部分予以賠償；沒有提交投標(biāo)保證金的，應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)人的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。
3、施工招投標(biāo)保證金的特點(diǎn)
從上述規(guī)定我們可以看出，施工招標(biāo)投標(biāo)保證金具有以下特點(diǎn)：
（1）投標(biāo)保證金是需要與投標(biāo)文件一同遞交或先于投標(biāo)文件遞交，否則投標(biāo)文件無效；
（2）投標(biāo)保證金金額為投標(biāo)價(jià)的2%或人民幣80萬元為限；
?。?）投標(biāo)保證金有效期應(yīng)超出投標(biāo)有效期，以保證投標(biāo)文件有效，并隨同投標(biāo)文件有效期延長而延長，否則投標(biāo)文件失效；
（4）投標(biāo)人違反以下規(guī)定，投標(biāo)保證金將會被沒收：
a、投標(biāo)文件遞交截止后撤回
b、中標(biāo)的投標(biāo)人無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)
c、中標(biāo)的投標(biāo)人在合同簽訂時(shí)拒絕提交履約擔(dān)保、提出附加條件或更改合同實(shí)質(zhì)性條件
d、圍標(biāo)、串標(biāo)、虛假投標(biāo)
?。?）招標(biāo)人違反相關(guān)規(guī)定的，與投標(biāo)保證金無關(guān)。
二、工程施工投標(biāo)保證金的法律屬性
1、是否屬于“定金擔(dān)保”
《中華人民共和國擔(dān)保法》第二條規(guī)定：在借貸、買賣、貨物運(yùn)輸、加工承攬等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，債權(quán)人需要以擔(dān)保方式保障其債權(quán)實(shí)現(xiàn)的，可以依照本法規(guī)定設(shè)定擔(dān)保。 本法規(guī)定的擔(dān)保方式為保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金。
第八十九條規(guī)定：當(dāng)事人可以約定一方向?qū)Ψ浇o付定金作為債權(quán)的擔(dān)保。債務(wù)人履行債務(wù)后，定金應(yīng)當(dāng)?shù)肿鲀r(jià)款或者收回。給付定金的一方不履行約定的債務(wù)的，無權(quán)要求返還定金；收受定金的一方不履行約定的債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還定金。
從《擔(dān)保法》第二條規(guī)定可以看出，工程施工招標(biāo)投標(biāo)屬于典型的買賣經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，設(shè)定定金擔(dān)保是沒有問題的，但部分學(xué)者認(rèn)為：根據(jù)該法第八十九條規(guī)定，定金的收受與返還是從合同簽訂到合同履行過程中的概念，工程施工招標(biāo)投標(biāo)的目的是讓招標(biāo)人從多家投標(biāo)人中擇優(yōu)選擇一家中標(biāo)人，并與其簽訂工程施工合同，而中標(biāo)前還不存在合約，更不存在履約的問題，因此此階段不存在“定金”的概念。
筆者認(rèn)為，如果把招標(biāo)人發(fā)布招標(biāo)公告、投標(biāo)人參與投標(biāo)、確定中標(biāo)人、中標(biāo)人按招標(biāo)文件要求和投標(biāo)文件承諾與招標(biāo)人進(jìn)行合同簽訂這一過程視為一個(gè)合約，就不難理解可以適用定金法則。招標(biāo)人（債權(quán)人）為保障投標(biāo)人（債務(wù)人）不隨意撤回投標(biāo)文件、一旦中標(biāo)時(shí)按文件要求與其簽訂合同（實(shí)現(xiàn)債權(quán)），要求投標(biāo)人遞交了投標(biāo)保證金（定金），中標(biāo)人與招標(biāo)人簽訂合同后（履行債務(wù)）后，投標(biāo)保證金將可收回（返還給中標(biāo)人）或抵作履約保證金；如果投標(biāo)人不履行約定的債務(wù)時(shí)，無權(quán)要求返還投標(biāo)保證金（定金）。從這些方面來看，投標(biāo)保證金與定金的是同一個(gè)概念。
但是，《擔(dān)保法》中規(guī)定的定金有一個(gè)特別之處：收受定金的一方不履行約定的債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還定金，即雙倍返還的罰則，在七部委令中并不具備，并沒有規(guī)定當(dāng)招標(biāo)人不按規(guī)定期限確定中標(biāo)人的，或者中標(biāo)通知書發(fā)出后，改變中標(biāo)結(jié)果的，無正當(dāng)理由不與中標(biāo)人簽訂合同的，或者在簽訂合同時(shí)向中標(biāo)人提出附加條件或者更改合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還投標(biāo)保證金，因此，筆者認(rèn)為，投標(biāo)保證金并不是《擔(dān)保法》中的“定金擔(dān)?！?，如果要說是的話，那也只能認(rèn)為是“單向定金擔(dān)?！?，僅僅約束投標(biāo)人的擔(dān)保，對招標(biāo)人不具有約束力。
無獨(dú)有偶，《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》中的投標(biāo)保證金還確實(shí)具有定金的法律屬性，只是其采用了投標(biāo)保證金（定金）三倍返還（雙倍賠償加退還）的定金罰則。其第五十五條具體規(guī)定如下：
由于招標(biāo)人自身原因致使招標(biāo)工作失敗(包括未能如期簽訂合同)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按投標(biāo)保證金雙倍的金額賠償投標(biāo)人，同時(shí)退還投標(biāo)保證金。
2、是否屬于“違約金”
《中華人民共和國合同法》第一百一十四條規(guī)定：當(dāng)事人可以約定一方違約時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金，也可以約定因違約產(chǎn)生的損失賠償額的計(jì)算方法。
約定的違約金低于造成的損失的，當(dāng)事人可以請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以增加；約定的違約金過分高于造成的損失的，當(dāng)事人可以請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以適當(dāng)減少。
當(dāng)事人就延遲履行約定違約金的，違約方支付違約金后，還應(yīng)當(dāng)履行債務(wù)。
一些學(xué)者同樣認(rèn)為，違約金是合同雙方在簽訂合同時(shí)約定的，一方當(dāng)事人不履行或不完全履行合同時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任，違約金承擔(dān)是以合同為前提的，而招標(biāo)投標(biāo)階段招標(biāo)人和投標(biāo)人之間還沒有簽訂協(xié)議，因此投標(biāo)保證金不具有違約金的屬性。筆者同樣認(rèn)為，如果把招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)、簽約這一系列階段視為一個(gè)合約（只是缺少合同簽訂的表面特征），投標(biāo)保證金在投標(biāo)人違約（投標(biāo)文件遞交截止后撤回、中標(biāo)人無故不簽約、提出附加條件或更改合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容等）時(shí)將不予返還，具有違約金的屬性，但是，違約金往往是提前約定，當(dāng)出現(xiàn)違約事由時(shí)違約方才需賠付違約金，且當(dāng)約定的違約金過分高于或低于實(shí)際損失時(shí)，可以請求法院或仲裁機(jī)構(gòu)予以適用調(diào)整。這一原則也基于《民法通則》第四條規(guī)定的等價(jià)有償原則，即按實(shí)際損失進(jìn)行賠付的原則。
而投標(biāo)保證金與違約金的法律屬性沖突體現(xiàn)在：其由招標(biāo)人事先在招標(biāo)文件中約定，投標(biāo)人一般情況下只能被動(dòng)接受；其提交的時(shí)間是在合同履行之前，其金額事先已經(jīng)確定；投標(biāo)人出現(xiàn)違約時(shí)全額不予返還，當(dāng)不足彌補(bǔ)招標(biāo)人損失時(shí)，招標(biāo)人還有權(quán)請求補(bǔ)償，實(shí)際上就確定了投標(biāo)保證金是投標(biāo)人違約的最低違約金，即使實(shí)際損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于投標(biāo)保證金時(shí)，投標(biāo)保證金也將不予返還。
基于上述分析，筆者認(rèn)為：投標(biāo)保證金并不具有“違約金”的法律屬性。
3、在投標(biāo)人違約時(shí)投標(biāo)保證金是否可以“被沒收”
筆者注意到，《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十條、第八十一條中均規(guī)定了投標(biāo)保證金在投標(biāo)人在幾種違約情況下將會被沒收，并都是用了“沒收”的字眼，筆者認(rèn)為，按照招標(biāo)文件的規(guī)定，投標(biāo)人違約時(shí)，招標(biāo)人對收受的投標(biāo)保證金不予返還不會有什么問題，但對于“沒收”這一說法，是欠妥的。商務(wù)印刷館1983年出版的《現(xiàn)代商漢詞典》第804頁對“沒收”是這樣定義的：“把犯罪的個(gè)人或集團(tuán)的財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制地收歸公有，也指把違反禁令或規(guī)定的東西收去歸公”。在法律上沒收也指強(qiáng)制無償?shù)厥諝w國有。以下是幾種不同性質(zhì)的沒收：
(1)刑罰的一種。即沒收財(cái)產(chǎn)；
(2)訴訟上的一種強(qiáng)制措施。如對罪犯用于犯罪活動(dòng)的本人財(cái)物予以沒收；
(3)行政管理上的一種強(qiáng)制措施。如對違反治安管理的人用于違法活動(dòng)的本人所有的工具予以沒收；
(4)行政處罰的一種。如沒收違反藥品管理法生產(chǎn)、銷售的藥品；
(5)革命措施的一種。如新中國成立后沒收地主土地、官僚資本。
從上述我們可以看出，“沒收”往往是公權(quán)對私權(quán)的剝奪，其執(zhí)行主體往往是國家機(jī)關(guān)或其授權(quán)組織，被沒收的財(cái)產(chǎn)應(yīng)收歸國有或進(jìn)入國庫，其他任何人都不得侵占和挪用。而工程施工招標(biāo)人往往就是項(xiàng)目法人，不具有國家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的性質(zhì)，投標(biāo)人違反相關(guān)規(guī)定時(shí)其投標(biāo)保證金招標(biāo)人將不予返還，不予返還的保證金將直接被招標(biāo)人占有，當(dāng)然不會收歸國有或進(jìn)入國庫。
三、筆者對工程施工投標(biāo)保證金基于法律屬性修改的建議
基于上述工程施工投標(biāo)保證金的法律屬性的探討，筆者提出兩條投標(biāo)保證金修改的建議：
1、建議將投標(biāo)保證金的法律屬性定位為“定金擔(dān)?！?，增加“當(dāng)招標(biāo)人不按規(guī)定期限確定中標(biāo)人的，或者中標(biāo)通知書發(fā)出后，改變中標(biāo)結(jié)果的，無正當(dāng)理由不與中標(biāo)人簽訂合同的，或者在簽訂合同時(shí)向中標(biāo)人提出附加條件或者更改合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)雙倍返還投標(biāo)保證金，給投標(biāo)人造成的損失超過投標(biāo)保證金數(shù)額的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)對超過部分予以賠償”的條款，這一修改基于以下理由：
?。?）有助于招標(biāo)人慎重對待投標(biāo)保證金的收取，在其違規(guī)高額收取投標(biāo)保證金的時(shí)候，還需考慮雙倍返還投標(biāo)保證金的定金罰則，減少重慶、甘肅等省市“天價(jià)投標(biāo)保證金”的現(xiàn)象的出現(xiàn)；
?。?）符合民法中的平等原則，《民法通則》第三條規(guī)定：當(dāng)事人在民事活動(dòng)中地位平等。任何自然人、法人在民事法律關(guān)系中平等地享有權(quán)利，其權(quán)利平等地受到保護(hù)。招標(biāo)人在收受投標(biāo)保證金的同時(shí)，不能只享受權(quán)益，其也應(yīng)承擔(dān)自身違約的對等責(zé)任；
?。?）在現(xiàn)在招標(biāo)人與投標(biāo)人權(quán)益不對等的大環(huán)境下，投標(biāo)保證金“定金擔(dān)?！钡膶傩詫⒂兄诰徍瓦@種不對等，也更有利于招標(biāo)人與投標(biāo)人和諧關(guān)系的建立；
2、將投標(biāo)人違約時(shí)投標(biāo)保證金將“被沒收”的相關(guān)條文修改為“招標(biāo)人不予返還”，本條修改主要是基于“沒收是強(qiáng)制無償收歸國有”的法律概念之考慮。
結(jié)束語
本文列舉了現(xiàn)有的工程施工招投標(biāo)法律法規(guī)特別是《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》對投標(biāo)保證金的相關(guān)規(guī)定，總結(jié)了工程施工投標(biāo)保證金的特點(diǎn)，探討了投標(biāo)保證金是否屬于“定金擔(dān)保”、投標(biāo)保證金是否屬于“違約金”、在投標(biāo)人違約時(shí)投標(biāo)保證金是否可以“被沒收”三個(gè)法律問題，提出了將投標(biāo)保證金的法律屬性定位為“定金擔(dān)?！薄⑼稑?biāo)人違約時(shí)投標(biāo)保證金將“被沒收”的相關(guān)條文修改為“招標(biāo)人不予返還”兩個(gè)修改建議，對于完善投標(biāo)保證金收受制度，進(jìn)一步規(guī)范工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)具有積極的意義，希望能得到工程施工招標(biāo)投標(biāo)同行的認(rèn)同。（作者單位：江西方興科技有限公司）
作者：汪才華
來源：中國建設(shè)工程招標(biāo)網(wǎng)
