抑制招投標領(lǐng)域腐敗重在法律制度落實
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發(fā)布日期：2011年12月08日
●工程領(lǐng)域一直是腐敗重災(zāi)區(qū),中央、國務(wù)院今年強調(diào)將其列為反腐重點領(lǐng)域,而其中最核心的是招投標反腐
●對破壞招投標的行為習以為常,招投標法便形同虛設(shè)。所以應(yīng)該以此次草案的出臺為契機,在今后進一步將有關(guān)法律落到實處
招投標作為腐敗現(xiàn)象和腐敗行為的一大源頭,長期以來一直備受詬病。
國務(wù)院常務(wù)會議近日審議通過了《中華人民共和國招標投標法實施條例(草案)》。對此,業(yè)內(nèi)人士普遍認為,草案對于整頓和規(guī)范招投標市場秩序、維護公平公正、制止和預(yù)防違法違規(guī)行為意義重大。
違規(guī)操作手法繁多
近年來,招投標領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象和腐敗行為一直時有發(fā)生。
今年1月,江西省查處的迄今為止最大的一起招投標領(lǐng)域窩案串案,涉案標的金額達2億余元,涉案違紀金額1600余萬元,僅涉及串通投標項目就有21起,涉及串通投標公司100多家；
1個月后出爐的國家審計署《10省區(qū)市部分機場建設(shè)情況審計調(diào)查結(jié)果》顯示:福州、泉州、桂林、二連浩特和滿洲里等地23個機場項目的359項合同(占抽查合同總數(shù)1817項的19.7%),存在未公開招標等違反招投標程序的問題,涉及金額19.38億元；
……
“目前在招投標領(lǐng)域常見的一些問題包括設(shè)置各種障礙限制排斥他人投標、肢解工程規(guī)避招標、圍標串標或招標單位內(nèi)定中標人、假借資質(zhì)參與投標等現(xiàn)象嚴重。同時缺乏必要的制約措施,評標辦法不夠科學(xué),評標辦法過于單一,專家評標時間過短,評標過程中的泄密現(xiàn)象嚴重,喪失應(yīng)有的公正性?！北本┦新蓭焻f(xié)會建設(shè)工程法律事務(wù)委員會委員王文杰向《法制日報》記者透露,不僅如此,“招投標主管、監(jiān)管乏力,工程項目的后續(xù)監(jiān)管存在盲區(qū),多頭管理,不按中標價簽訂合同等問題同樣突出”。
“工程領(lǐng)域一直是腐敗重災(zāi)區(qū),所以中央、國務(wù)院今年強調(diào)將其列為反腐重點領(lǐng)域,而其中最核心的是招投標反腐?！敝醒朦h校教授、反腐學(xué)者林喆介紹說。
異化的招投標制度
記者查閱相關(guān)資料了解到,招投標制度實際上是個舶來品,出現(xiàn)在200年前的西方,目前,世界上許多國家都為其立法,并成立專門機構(gòu)。
據(jù)王文杰介紹,上世紀80年代初,因世界銀行提供貸款時要求對我國大型項目進行招標采購,從而促使招投標制度進入中國,“但最初只是停留在紙上的一個概念”。
王文杰指出,在曾經(jīng)很長一段時間,工程包給誰做,只需要領(lǐng)導(dǎo)干部打個電話,批個條子,甚至一句話,行政權(quán)力直接插手工程項目,包工頭與官員的腐敗聯(lián)姻甚至成了上世紀90年代少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的重要形式。
在這樣的背景下,強制招標走上了歷史舞臺。
2000年,我國正式頒布實施招投標法,明確強制招標的范圍包括大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和使用國有資金投資的項目,以及國外貸款或援助項目。而招標規(guī)模的標準則由各省自行規(guī)定。
但業(yè)內(nèi)人士注意到,發(fā)展至今,現(xiàn)有的關(guān)于招投標的法律制度正在出現(xiàn)某種異化,“腐敗聯(lián)姻”現(xiàn)象仍未消弭。
“當前公共工程建設(shè)、土地使用權(quán)出讓、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、政府采購等領(lǐng)域,是以權(quán)謀私、腐敗問題易發(fā)多發(fā)的重災(zāi)區(qū),而上述領(lǐng)域內(nèi)的很多違法違紀問題集中表現(xiàn)在招投標環(huán)節(jié)。這些年來招投標法是執(zhí)行得最差的一部法律,不少招投標流于形式,表面上按程序公開進行,實際上暗箱操作,特別是個別領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)招投標,個別掌握資金和項目審批權(quán)的部門或領(lǐng)導(dǎo)干部直接或變相推薦施工企業(yè)或供貨商,其背后往往都存在權(quán)錢交易等腐敗問題?！蓖跷慕苷f。
對此,林喆認為:“重大工程屬于稀有資源,不法商人通過權(quán)力尋租,假招投標之名獲得項目,就能賺取巨額利潤。這種腐敗有漂亮的外衣,很難被外界獲知,已然成為權(quán)力尋租的主戰(zhàn)場。”
據(jù)中國招標投標協(xié)會理事,北京市律師協(xié)會招標、投標與拍賣法律事務(wù)專業(yè)委員會主任趙曾海介紹,在招投標法的規(guī)制之下,此類腐敗案件仍頻發(fā)主要是因為招投標存在四大制度漏洞:
權(quán)力制衡機制缺失。目前,在招投標市場中,一些行業(yè)和部門既是政策的制定者,又是資金的安排者,也是代理機構(gòu)的遴選者,還是許多項目的招標人,同時又是部分投標人的領(lǐng)導(dǎo)者、招標工作的仲裁者,集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力于一體,極易在市場經(jīng)濟中引發(fā)權(quán)錢交易的腐敗行為；
監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不合理。目前對招投標領(lǐng)域的行政監(jiān)管模式仍是按照行業(yè)屬性,由各系統(tǒng)的行政主管部門分頭監(jiān)管。這種模式的弊端,一是政出多門,各說各話；二是在工程建設(shè)中的招投標活動,按行政隸屬分別由各地的行業(yè)主管部門管理監(jiān)督,缺少一個統(tǒng)一、權(quán)威的管理監(jiān)督機構(gòu),招標采購主體與執(zhí)法監(jiān)督主體的混同,對工程建設(shè)的監(jiān)督實質(zhì)上是一種“同體監(jiān)督”。
法律制度不夠健全。涉及工程建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)行法律法規(guī)存在“三多三少”的問題,即原則規(guī)定多、具體細則少,禁止規(guī)定多、配套罰則少,部門規(guī)定多、適用規(guī)范少,導(dǎo)致罪與非罪界限難以區(qū)分,同時在一些已經(jīng)“變種”的腐敗手段面前無可奈何。
對違法行為的懲罰力度不夠嚴厲。刑法第223條規(guī)定:投標人相互串通投標報價,損害招標人或者其他投標人利益,情節(jié)嚴重的,處3年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金。同時,高利潤回報與串通投標違規(guī)低成本之間有較大的反差。目前對招投標違規(guī)處罰多數(shù)只是中標價的5%至10%,再加上約1%至3%的圍標費用,與其20%以上的高額利潤相比,只是“九牛一毛”。
招投標法亮點紛呈
記者了解到,招投標法實施條例草案針對當前招標投標領(lǐng)域一些項目規(guī)避招標或者搞“明招暗定”的虛假招標、個別領(lǐng)導(dǎo)干部利用權(quán)力插手干預(yù)招標投標、當事人互相串通圍標串標等突出問題,細化了保障公開公平公正、預(yù)防和懲治腐敗、維護招標投標正常秩序的規(guī)定。
王文杰認為,從招投標實際操作的角度來看,條例草案“亮點很多”,其中首先進一步明確了招投標法規(guī)定的應(yīng)當公開招標的項目范圍。
“招投標法既適用于強制性招標的項目,又適用于自愿招標的項目。條例草案規(guī)定凡屬招投標法規(guī)定的依法必須招標的項目,除法律、行政法規(guī)規(guī)定的特殊情形外,都必須公開招標。這就使已有的法律規(guī)定更加明確?！蓖跷慕苷f。
為了防止招標人與中標人串通破壞公平競爭,招投標法在第46條特別規(guī)定,招標人和中標人應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi),按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。
“這個條款是招投標法中一條非常重要的規(guī)定,草案為使該條款更加明確具體,進一步規(guī)定‘招標結(jié)束后依法訂立的合同,主要條款應(yīng)當與招標文件、中標人投標文件的內(nèi)容一致,招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議’?！蓖跷慕苤赋觥?
“根據(jù)招投標法規(guī)定,強制性招投標的項目都跟權(quán)力部門有關(guān),因為很多項目的業(yè)主都是國家主管機關(guān),因此,制定規(guī)則禁止利用權(quán)力干預(yù)、操縱招標投標的規(guī)定很有必要。如何做到禁止權(quán)力干預(yù)、操縱招標投標才是最重要的。”王文杰認為,在此次的條例草案中,禁止國家工作人員以任何方式非法干涉招標投標,違反規(guī)定的依法給予處分,構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任的規(guī)定強化了禁止利用權(quán)力干預(yù)、操縱招標投標的規(guī)定。
盡管法律已經(jīng)很完善了,但業(yè)內(nèi)專家認為,真正要抑制招投標領(lǐng)域的腐敗,還需要將法律落到實處。
“一部法律的執(zhí)行,關(guān)鍵在于監(jiān)督。招投標法實行11年來,鮮有因串通投標等罪名被判刑者。違反招投標法的行為一旦形成氣候,大家對破壞招投標的行為習以為常,招投標法便形同虛設(shè)。所以應(yīng)該以此次草案的出臺為契機,在今后進一步將有關(guān)法律落到實處?！蓖跷慕苷f。
趙曾海也指出:“在很多情況下,制度本身并無問題,但是有制度不依,缺乏執(zhí)行力,制度也就成了‘擺設(shè)’。因此,當前不僅需要為可能的制度漏洞打上補丁,同時也須明確對于制度的落實,以免完善的制度在現(xiàn)實中大打折扣?！?
來源： 法制日報
●對破壞招投標的行為習以為常,招投標法便形同虛設(shè)。所以應(yīng)該以此次草案的出臺為契機,在今后進一步將有關(guān)法律落到實處
招投標作為腐敗現(xiàn)象和腐敗行為的一大源頭,長期以來一直備受詬病。
國務(wù)院常務(wù)會議近日審議通過了《中華人民共和國招標投標法實施條例(草案)》。對此,業(yè)內(nèi)人士普遍認為,草案對于整頓和規(guī)范招投標市場秩序、維護公平公正、制止和預(yù)防違法違規(guī)行為意義重大。
違規(guī)操作手法繁多
近年來,招投標領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象和腐敗行為一直時有發(fā)生。
今年1月,江西省查處的迄今為止最大的一起招投標領(lǐng)域窩案串案,涉案標的金額達2億余元,涉案違紀金額1600余萬元,僅涉及串通投標項目就有21起,涉及串通投標公司100多家；
1個月后出爐的國家審計署《10省區(qū)市部分機場建設(shè)情況審計調(diào)查結(jié)果》顯示:福州、泉州、桂林、二連浩特和滿洲里等地23個機場項目的359項合同(占抽查合同總數(shù)1817項的19.7%),存在未公開招標等違反招投標程序的問題,涉及金額19.38億元；
……
“目前在招投標領(lǐng)域常見的一些問題包括設(shè)置各種障礙限制排斥他人投標、肢解工程規(guī)避招標、圍標串標或招標單位內(nèi)定中標人、假借資質(zhì)參與投標等現(xiàn)象嚴重。同時缺乏必要的制約措施,評標辦法不夠科學(xué),評標辦法過于單一,專家評標時間過短,評標過程中的泄密現(xiàn)象嚴重,喪失應(yīng)有的公正性?！北本┦新蓭焻f(xié)會建設(shè)工程法律事務(wù)委員會委員王文杰向《法制日報》記者透露,不僅如此,“招投標主管、監(jiān)管乏力,工程項目的后續(xù)監(jiān)管存在盲區(qū),多頭管理,不按中標價簽訂合同等問題同樣突出”。
“工程領(lǐng)域一直是腐敗重災(zāi)區(qū),所以中央、國務(wù)院今年強調(diào)將其列為反腐重點領(lǐng)域,而其中最核心的是招投標反腐?！敝醒朦h校教授、反腐學(xué)者林喆介紹說。
異化的招投標制度
記者查閱相關(guān)資料了解到,招投標制度實際上是個舶來品,出現(xiàn)在200年前的西方,目前,世界上許多國家都為其立法,并成立專門機構(gòu)。
據(jù)王文杰介紹,上世紀80年代初,因世界銀行提供貸款時要求對我國大型項目進行招標采購,從而促使招投標制度進入中國,“但最初只是停留在紙上的一個概念”。
王文杰指出,在曾經(jīng)很長一段時間,工程包給誰做,只需要領(lǐng)導(dǎo)干部打個電話,批個條子,甚至一句話,行政權(quán)力直接插手工程項目,包工頭與官員的腐敗聯(lián)姻甚至成了上世紀90年代少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的重要形式。
在這樣的背景下,強制招標走上了歷史舞臺。
2000年,我國正式頒布實施招投標法,明確強制招標的范圍包括大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和使用國有資金投資的項目,以及國外貸款或援助項目。而招標規(guī)模的標準則由各省自行規(guī)定。
但業(yè)內(nèi)人士注意到,發(fā)展至今,現(xiàn)有的關(guān)于招投標的法律制度正在出現(xiàn)某種異化,“腐敗聯(lián)姻”現(xiàn)象仍未消弭。
“當前公共工程建設(shè)、土地使用權(quán)出讓、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、政府采購等領(lǐng)域,是以權(quán)謀私、腐敗問題易發(fā)多發(fā)的重災(zāi)區(qū),而上述領(lǐng)域內(nèi)的很多違法違紀問題集中表現(xiàn)在招投標環(huán)節(jié)。這些年來招投標法是執(zhí)行得最差的一部法律,不少招投標流于形式,表面上按程序公開進行,實際上暗箱操作,特別是個別領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)招投標,個別掌握資金和項目審批權(quán)的部門或領(lǐng)導(dǎo)干部直接或變相推薦施工企業(yè)或供貨商,其背后往往都存在權(quán)錢交易等腐敗問題?！蓖跷慕苷f。
對此,林喆認為:“重大工程屬于稀有資源,不法商人通過權(quán)力尋租,假招投標之名獲得項目,就能賺取巨額利潤。這種腐敗有漂亮的外衣,很難被外界獲知,已然成為權(quán)力尋租的主戰(zhàn)場。”
據(jù)中國招標投標協(xié)會理事,北京市律師協(xié)會招標、投標與拍賣法律事務(wù)專業(yè)委員會主任趙曾海介紹,在招投標法的規(guī)制之下,此類腐敗案件仍頻發(fā)主要是因為招投標存在四大制度漏洞:
權(quán)力制衡機制缺失。目前,在招投標市場中,一些行業(yè)和部門既是政策的制定者,又是資金的安排者,也是代理機構(gòu)的遴選者,還是許多項目的招標人,同時又是部分投標人的領(lǐng)導(dǎo)者、招標工作的仲裁者,集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力于一體,極易在市場經(jīng)濟中引發(fā)權(quán)錢交易的腐敗行為；
監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不合理。目前對招投標領(lǐng)域的行政監(jiān)管模式仍是按照行業(yè)屬性,由各系統(tǒng)的行政主管部門分頭監(jiān)管。這種模式的弊端,一是政出多門,各說各話；二是在工程建設(shè)中的招投標活動,按行政隸屬分別由各地的行業(yè)主管部門管理監(jiān)督,缺少一個統(tǒng)一、權(quán)威的管理監(jiān)督機構(gòu),招標采購主體與執(zhí)法監(jiān)督主體的混同,對工程建設(shè)的監(jiān)督實質(zhì)上是一種“同體監(jiān)督”。
法律制度不夠健全。涉及工程建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)行法律法規(guī)存在“三多三少”的問題,即原則規(guī)定多、具體細則少,禁止規(guī)定多、配套罰則少,部門規(guī)定多、適用規(guī)范少,導(dǎo)致罪與非罪界限難以區(qū)分,同時在一些已經(jīng)“變種”的腐敗手段面前無可奈何。
對違法行為的懲罰力度不夠嚴厲。刑法第223條規(guī)定:投標人相互串通投標報價,損害招標人或者其他投標人利益,情節(jié)嚴重的,處3年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金。同時,高利潤回報與串通投標違規(guī)低成本之間有較大的反差。目前對招投標違規(guī)處罰多數(shù)只是中標價的5%至10%,再加上約1%至3%的圍標費用,與其20%以上的高額利潤相比,只是“九牛一毛”。
招投標法亮點紛呈
記者了解到,招投標法實施條例草案針對當前招標投標領(lǐng)域一些項目規(guī)避招標或者搞“明招暗定”的虛假招標、個別領(lǐng)導(dǎo)干部利用權(quán)力插手干預(yù)招標投標、當事人互相串通圍標串標等突出問題,細化了保障公開公平公正、預(yù)防和懲治腐敗、維護招標投標正常秩序的規(guī)定。
王文杰認為,從招投標實際操作的角度來看,條例草案“亮點很多”,其中首先進一步明確了招投標法規(guī)定的應(yīng)當公開招標的項目范圍。
“招投標法既適用于強制性招標的項目,又適用于自愿招標的項目。條例草案規(guī)定凡屬招投標法規(guī)定的依法必須招標的項目,除法律、行政法規(guī)規(guī)定的特殊情形外,都必須公開招標。這就使已有的法律規(guī)定更加明確?！蓖跷慕苷f。
為了防止招標人與中標人串通破壞公平競爭,招投標法在第46條特別規(guī)定,招標人和中標人應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi),按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。
“這個條款是招投標法中一條非常重要的規(guī)定,草案為使該條款更加明確具體,進一步規(guī)定‘招標結(jié)束后依法訂立的合同,主要條款應(yīng)當與招標文件、中標人投標文件的內(nèi)容一致,招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議’?！蓖跷慕苤赋觥?
“根據(jù)招投標法規(guī)定,強制性招投標的項目都跟權(quán)力部門有關(guān),因為很多項目的業(yè)主都是國家主管機關(guān),因此,制定規(guī)則禁止利用權(quán)力干預(yù)、操縱招標投標的規(guī)定很有必要。如何做到禁止權(quán)力干預(yù)、操縱招標投標才是最重要的。”王文杰認為,在此次的條例草案中,禁止國家工作人員以任何方式非法干涉招標投標,違反規(guī)定的依法給予處分,構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任的規(guī)定強化了禁止利用權(quán)力干預(yù)、操縱招標投標的規(guī)定。
盡管法律已經(jīng)很完善了,但業(yè)內(nèi)專家認為,真正要抑制招投標領(lǐng)域的腐敗,還需要將法律落到實處。
“一部法律的執(zhí)行,關(guān)鍵在于監(jiān)督。招投標法實行11年來,鮮有因串通投標等罪名被判刑者。違反招投標法的行為一旦形成氣候,大家對破壞招投標的行為習以為常,招投標法便形同虛設(shè)。所以應(yīng)該以此次草案的出臺為契機,在今后進一步將有關(guān)法律落到實處?！蓖跷慕苷f。
趙曾海也指出:“在很多情況下,制度本身并無問題,但是有制度不依,缺乏執(zhí)行力,制度也就成了‘擺設(shè)’。因此,當前不僅需要為可能的制度漏洞打上補丁,同時也須明確對于制度的落實,以免完善的制度在現(xiàn)實中大打折扣?！?
來源： 法制日報
