引入公證 做實(shí)政采回避制度
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發(fā)布日期：2011年12月30日
回避制度源于司法程序，在行政執(zhí)法程序中也被廣泛運(yùn)用?！墩少?gòu)法》在總則一章里對(duì)回避問題作了強(qiáng)制性的規(guī)定，充分體現(xiàn)了其重要性。但《政府采購(gòu)法》的規(guī)定過于籠統(tǒng)、模糊、缺乏可操作性，引入公證制度在此大有可為，可使規(guī)定明確具體、增強(qiáng)可操作性，在一定程度上可起到指導(dǎo)、監(jiān)督和完善相關(guān)各方回避申請(qǐng)行為的作用。
政府采購(gòu)回避制度的確立源自《政府采購(gòu)法》第十二條：“在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避。前款所稱相關(guān)人員，包括招標(biāo)采購(gòu)中評(píng)審委員會(huì)的組成人員，競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中談判小組的組成人員，詢價(jià)采購(gòu)中詢價(jià)小組的組成人員等。”
實(shí)行回避制度是維護(hù)政府采購(gòu)活動(dòng)的公平和公正、保護(hù)采購(gòu)人和供應(yīng)商合法利益的客觀需要，也是遏制采購(gòu)不良行為的有效手段。而執(zhí)行回避制度是件嚴(yán)肅而細(xì)致的事，它直接關(guān)系到采購(gòu)結(jié)果的有效性。
針對(duì)問題 引公證入回避
引入公證可解規(guī)定籠統(tǒng)之困
《政府采購(gòu)法》第十二條規(guī)定存在以下問題：1.執(zhí)法主體不明確。2.回避時(shí)效不確定。3.回避方式未確定。4.回避關(guān)系的核實(shí)權(quán)主體不明。5.回避責(zé)任追究如何界定如何處理不明確。因此，導(dǎo)致該規(guī)定在實(shí)際上難以落實(shí)。
《政府采購(gòu)法》沒有明確回避的受理機(jī)關(guān)和程序。回避分為自行回避、申請(qǐng)回避和指令回避三種形式。在三種回避的形式中，由什么樣的機(jī)關(guān)來主管，我國(guó)的《政府采購(gòu)法》和財(cái)政部的相關(guān)行政規(guī)章都沒有規(guī)定。實(shí)踐中，回避的受理機(jī)關(guān)分別有采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和以營(yíng)利為目的社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)。采購(gòu)人員自行回避的受理機(jī)關(guān)一般不會(huì)產(chǎn)生異議，通常為其所在單位。指令回避、相關(guān)人員的自行回避、供應(yīng)商的申請(qǐng)回避，這些回避形式，由什么樣的機(jī)關(guān)來決定，回避的復(fù)議申請(qǐng)又該向什么樣的受理機(jī)關(guān)提出，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該明確。此外，法律還應(yīng)該明確規(guī)定，政府采購(gòu)活動(dòng)開始時(shí)，采購(gòu)主體應(yīng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)回避的權(quán)利和回避申請(qǐng)的期間，當(dāng)事人必須在此期間提出回避申請(qǐng)。
筆者認(rèn)為，公證員作為法定監(jiān)督參與人員，可以進(jìn)一步賦予其對(duì)采購(gòu)過程進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，將公證員設(shè)置為采購(gòu)全程的監(jiān)督者，賦予公證員對(duì)有爭(zhēng)議回避事實(shí)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，應(yīng)當(dāng)是有利于解決前述問題，也可以合理減輕政府采購(gòu)監(jiān)管和操作機(jī)構(gòu)的工作壓力。
引入公證可助力提升采購(gòu)效率
所謂的利害關(guān)系，是指對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果或者成交結(jié)果具有直接影響的人際關(guān)系。《政府采購(gòu)法》在對(duì)“利害關(guān)系”的內(nèi)涵進(jìn)行界定的同時(shí)，還應(yīng)指出“利害關(guān)系”的外延，筆者認(rèn)為可將我國(guó)三大訴訟法中有關(guān)“回避”的法律規(guī)定移植到政府采購(gòu)法律制度中。
利害關(guān)系具有隱蔽性，因此是否有利害關(guān)系需要專人調(diào)查核實(shí)。就采購(gòu)操作人員而言，有采購(gòu)單位的，有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的，還有其他采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的，假如不自行回避而依靠供應(yīng)商提請(qǐng)回避，調(diào)查對(duì)象面廣人多，取證復(fù)雜，需要時(shí)間，會(huì)影響采購(gòu)時(shí)效。就采購(gòu)相關(guān)人員而言，評(píng)審委員會(huì)、談判小組和詢價(jià)小組的組成人員也不少，若要進(jìn)行回避調(diào)查，核實(shí)工作量也較大，執(zhí)行困難。
如果能有獨(dú)立于采購(gòu)當(dāng)事人之外的法律專業(yè)人員，基于職責(zé)和紀(jì)律約束的保障、依法（授權(quán)或委托）行使核實(shí)權(quán)，公平、公正地去核實(shí)回避事實(shí)，得出的結(jié)論應(yīng)當(dāng)容易被各方接受，同時(shí)，調(diào)查核實(shí)人本身不屬于依法應(yīng)當(dāng)回避人員的范圍，符合這種條件的人員，在目前的采購(gòu)活動(dòng)中只有公證員，這也是公證員自身的工作性質(zhì)所決定的。
引入公證可提升回避處理專業(yè)性
依照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，有利害關(guān)系的“必須回避”?？梢?，實(shí)行回避制度具有法律強(qiáng)制性。而在執(zhí)行過程中，由于利害關(guān)系有較強(qiáng)的隱蔽性，不易覺察，其執(zhí)行一方面要靠采購(gòu)人員及其相關(guān)人員主觀上知法守法，主動(dòng)承認(rèn)，自行回避；另一方面要靠維權(quán)供應(yīng)商事前認(rèn)真調(diào)查了解、仔細(xì)辨別，在時(shí)效期內(nèi)發(fā)現(xiàn)，主動(dòng)向受理回避的主管部門提出，并提供相應(yīng)的證據(jù)材料。這都建立在兩方主動(dòng)和自覺的基礎(chǔ)之上，顯然使法律強(qiáng)制性難以有效發(fā)揮，采購(gòu)的陽(yáng)光性難以體現(xiàn)。
采購(gòu)人員及其相關(guān)人員是否知悉法律關(guān)于回避內(nèi)容的規(guī)定？供應(yīng)商在短時(shí)間內(nèi)是否有能力和精力去作調(diào)查了解、是否會(huì)依法甄別、是否知道申請(qǐng)回避的時(shí)效性和提出回避申請(qǐng)的法律后果？這些因素都要求在政府采購(gòu)的過程中，有法律專業(yè)人員去普法宣傳、指導(dǎo)監(jiān)督，也就是說政府采購(gòu)的過程需要一名專職法律顧問。但是，在政府采購(gòu)的管理體制和財(cái)務(wù)制度不允許聘請(qǐng)一名專職法律顧問的情況下，如果能有一個(gè)既不需要政府采購(gòu)中心支付費(fèi)用，又具有公權(quán)力色彩的群體介入，其經(jīng)費(fèi)來源于政府采購(gòu)傳統(tǒng)中收取的中標(biāo)人的費(fèi)用補(bǔ)償，那當(dāng)然是很好的事情。而符合這種條件的只有公證員。同時(shí)，因?yàn)楣C員有對(duì)采購(gòu)過程是否真實(shí)合法作出法律判定的權(quán)利，有能力和權(quán)力保證回避制度的強(qiáng)制性的落實(shí)。
公證提前介入 確?；乇苤坡鋵?shí)
落實(shí)回避制度，往往與提高采購(gòu)時(shí)效性目標(biāo)相抵觸。一是切實(shí)執(zhí)行回避制度的時(shí)間難以把握，無法確定，況且供應(yīng)商提出申請(qǐng)的時(shí)間可在采購(gòu)過程中，可在評(píng)審工作開始前，也不固定，間接影響著采購(gòu)活動(dòng)的進(jìn)行。二是考查供應(yīng)商提出的申請(qǐng)是否屬實(shí)，利害關(guān)系的調(diào)查取證需要時(shí)間，會(huì)拖延采購(gòu)周期，延緩采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施，難以滿足采購(gòu)即時(shí)性需求。三是如果供應(yīng)商提請(qǐng)的回避內(nèi)容混淆黑白，顛倒是非，勢(shì)必影響采購(gòu)人員及相關(guān)人員參與采購(gòu)活動(dòng)的主動(dòng)性和積極性，最終也會(huì)影響采購(gòu)效率。
這就要求公證員在發(fā)布招標(biāo)公告時(shí)就將其參與人員的簡(jiǎn)歷及相關(guān)信息同時(shí)發(fā)布出去，保障潛在供應(yīng)商的知情權(quán)；在抽取評(píng)委時(shí)，向評(píng)委宣講回避的法律相關(guān)規(guī)定，如無人自行回避，則將評(píng)委的相關(guān)信息在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)告知前來投標(biāo)的供應(yīng)商，詢問他們是否提出回避申請(qǐng)，如果有回避申請(qǐng)的提出，則要針對(duì)提供的證據(jù)理由進(jìn)行判斷或是必要時(shí)進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)。這就在保障供應(yīng)商回避申請(qǐng)權(quán)的同時(shí)兼顧了政府采購(gòu)的效率。因?yàn)檎少?gòu)不能以犧牲他人權(quán)利為代價(jià)來追求效率，不能使公開、公平、公正成為一句空話。
在引入公證基礎(chǔ)上完善政采回避制度
明確執(zhí)法主體
政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)公證員一同參與對(duì)實(shí)行回避制度工作的執(zhí)行監(jiān)督，及時(shí)調(diào)查核實(shí)，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，對(duì)違反《政府采購(gòu)法》回避規(guī)定的相關(guān)責(zé)任人員以及提請(qǐng)回避事實(shí)不清內(nèi)容失真的供應(yīng)商建立起嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，確保回避制度的執(zhí)行，確?；乇芄ぷ鞯恼ｉ_展，確保采購(gòu)活動(dòng)的依法順利進(jìn)行。
在回避的提出與執(zhí)行回避的問題上，除相關(guān)人員主動(dòng)回避與經(jīng)供應(yīng)商申請(qǐng)的被動(dòng)回避外，筆者認(rèn)為還有第三種情形，可以列入申請(qǐng)回避之中，一是評(píng)審委員會(huì)的專家認(rèn)為其他專家有嫌疑存在利害關(guān)系的，可以向采購(gòu)活動(dòng)組織者或監(jiān)管部門提出，申請(qǐng)其回避；二是采購(gòu)活動(dòng)的組織者認(rèn)為相關(guān)人員需要回避的可以向監(jiān)管部門提出，申請(qǐng)其回避；三是監(jiān)管部門的人員認(rèn)為相關(guān)人員需要回避的也可以提出，要求其回避。
明確回避的時(shí)效性
回避制度的時(shí)效，應(yīng)當(dāng)從招標(biāo)采購(gòu)單位對(duì)報(bào)名參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商進(jìn)行資格審查之前開始，直到授予中標(biāo)供應(yīng)商采購(gòu)合同之日為止。這樣的時(shí)間貫穿采購(gòu)程序運(yùn)行的全過程，給維權(quán)供應(yīng)商足夠的時(shí)間提出回避申請(qǐng)。同時(shí)，公證員應(yīng)積極配合政府采購(gòu)監(jiān)管部門跟蹤監(jiān)督，對(duì)回避申請(qǐng)深入調(diào)查核實(shí)，有利害關(guān)系的責(zé)令回避，維護(hù)好采購(gòu)人員及相關(guān)人員和遵紀(jì)守法的供應(yīng)商的合法權(quán)益。
明確定位“利害關(guān)系”的內(nèi)容
回避事由中的“利害關(guān)系”至今尚無立法解釋。比如同學(xué)、同鄉(xiāng)、師生、戰(zhàn)友、校友、同事、血親、姻親等社會(huì)關(guān)系，在具體的政府采購(gòu)活動(dòng)中，都可能會(huì)發(fā)生在采購(gòu)人員和供應(yīng)商之間。如果將這些社會(huì)關(guān)系都列為回避緣由，可能導(dǎo)致采購(gòu)主體中沒有一個(gè)符合法律規(guī)定的采購(gòu)人員來經(jīng)辦采購(gòu)項(xiàng)目。筆者認(rèn)為利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是指采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商之間有直接或間接利益關(guān)系、與供應(yīng)商有三代以內(nèi)直系、旁系血親關(guān)系或其他影響采購(gòu)活動(dòng)公正與公平的關(guān)系。利害關(guān)系是回避的確切內(nèi)容，應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)中予以明確，公布于眾，讓采購(gòu)人員及相關(guān)人員一目了然，變法律強(qiáng)制為自覺回避，讓供應(yīng)商有法可循，有據(jù)可依，有的放矢，有權(quán)監(jiān)督，提出申請(qǐng)的內(nèi)容必須具體，指名道姓，理由充分，事實(shí)清楚，不能捕風(fēng)捉影，似是而非，以讓回避制度真正落到實(shí)處。
建立回避適用對(duì)象公示制度
回避的主體，又稱回避的適用范圍，是指在法定情形下，不允許介入或者應(yīng)當(dāng)退出有關(guān)采購(gòu)程序的人員。《政府采購(gòu)法》只規(guī)定了兩類人員需要回避，即采購(gòu)人員及相關(guān)人員，而且是與供應(yīng)商有利害關(guān)系的。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，不只是這兩類人員需要回避，而應(yīng)是在各個(gè)重要環(huán)節(jié)，其相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的人都應(yīng)回避。采購(gòu)工作人員及相關(guān)人員為在不同時(shí)間不同階段不同環(huán)節(jié)參與到采購(gòu)活動(dòng)中來，是為采購(gòu)人和供應(yīng)商而服務(wù)的，直到簽訂采購(gòu)合同為止。鑒于利害關(guān)系隱蔽性強(qiáng)，這就需要采購(gòu)人員及相關(guān)人員委托政府采購(gòu)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督人員即公證員適時(shí)分階段分環(huán)節(jié)對(duì)相關(guān)人員信息例行公示，讓所有供應(yīng)商享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮供應(yīng)商的監(jiān)督作用，該回避的必須回避，從而切斷利害關(guān)系與采購(gòu)結(jié)果之間的紐帶，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光操作。
1.采購(gòu)人在安排采購(gòu)人員時(shí)，公證員要詢問各采購(gòu)人員是否有直系親屬為本項(xiàng)采購(gòu)的供應(yīng)商，如果有且得知該供應(yīng)商要參加此次采購(gòu)活動(dòng)的，公證員應(yīng)當(dāng)建議或是明確要求更換采購(gòu)人員。
2.在開始評(píng)審或者評(píng)定成交供應(yīng)商之前，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)授權(quán)公證員確認(rèn)評(píng)審委員會(huì)成員、談判小組成員或者詢價(jià)小組成員是否與供應(yīng)商有利害關(guān)系，并詢問是否有申請(qǐng)回避要求，做好記錄。目前很多地方開標(biāo)前的詢問過于公式化、過于簡(jiǎn)略，沒有對(duì)回避和回避理由及其他重要內(nèi)容予以闡明。因此應(yīng)當(dāng)細(xì)化回避申請(qǐng)權(quán)告知制度的具體做法。
3.供應(yīng)商如發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向采購(gòu)人或是現(xiàn)場(chǎng)的公證員提出回避申請(qǐng)，并說明合理理由，必要時(shí)需提供相應(yīng)的證據(jù)材料。
4.政府采購(gòu)中心在委托公證員詢問采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商是否行使回避申請(qǐng)權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)使用通俗化的語(yǔ)言進(jìn)行必要解釋，告知何謂“回避”以及其對(duì)象和理由，應(yīng)當(dāng)如何恰當(dāng)行使此項(xiàng)權(quán)利，以及在采購(gòu)活動(dòng)中會(huì)引起什么后果等重要內(nèi)容，以便于采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商準(zhǔn)確把握。在多數(shù)人不具備政府采購(gòu)專業(yè)知識(shí)和有關(guān)回避的詳細(xì)法律規(guī)定的情況下，只有這樣才能使采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商的回避權(quán)不至于落空。
建立責(zé)任追究機(jī)制
為了體現(xiàn)政府采購(gòu)的公平性、專業(yè)性和科學(xué)性，我國(guó)在政府采購(gòu)的制度設(shè)計(jì)上，采用了評(píng)審專家參與評(píng)審的模式，即由評(píng)審專家組成的評(píng)審委員會(huì)評(píng)審并推薦中標(biāo)候選供應(yīng)商。隨著我國(guó)政府采購(gòu)制度改革的不斷推進(jìn)，政府采購(gòu)評(píng)審專家在評(píng)審過程中的話語(yǔ)權(quán)也越來越大，但因評(píng)審專家責(zé)任心不強(qiáng)或法律知識(shí)不足而出現(xiàn)過失或過錯(cuò)，導(dǎo)致政府采購(gòu)活動(dòng)被投訴或廢標(biāo)、以及評(píng)審專家直接參與舞弊的事件也時(shí)有發(fā)生，影響了政府采購(gòu)的聲譽(yù)。
一般情況下，供應(yīng)商無法知道采購(gòu)人員及相關(guān)人員和專家評(píng)委是否與供應(yīng)商是近親屬或存在其他利害關(guān)系，除非雙方的人際關(guān)系和生活范圍有所重合。筆者認(rèn)為，回避申請(qǐng)權(quán)必須建立在當(dāng)事人知情權(quán)的基礎(chǔ)上，否則權(quán)利的實(shí)現(xiàn)勢(shì)必落空。因此，首先要處理采購(gòu)人及相關(guān)人員和評(píng)審專家隱私權(quán)與供應(yīng)商知情權(quán)的沖突，有必要適度犧牲采購(gòu)人及相關(guān)人員和評(píng)審專家隱私權(quán)而保障供應(yīng)商的知情權(quán)。但是，另一方面，如果供應(yīng)商不知曉這些事由，可能就不會(huì)提出回避申請(qǐng)，倘遇該采購(gòu)人及相關(guān)人員和評(píng)審專家得以繼續(xù)評(píng)審，供應(yīng)商將面臨不公正評(píng)判的危險(xiǎn)。因此，建立必要的監(jiān)督和懲處機(jī)制是非常必要的。
公證員也可申請(qǐng)利害關(guān)系人回避
審慎對(duì)待“無因回避”制度
所謂“無因回避”，顧名思義即是不需要理由即可申請(qǐng)回避，是我國(guó)現(xiàn)行“有因回避”的相對(duì)概念?；乇苤贫葋碓从谖鞣降摹白匀还崩砟?，它的價(jià)值追求是程序公正，對(duì)無因回避制度的借鑒應(yīng)當(dāng)考慮國(guó)情，謹(jǐn)慎對(duì)待。理由是：
（一）評(píng)審專家資源的限制。我國(guó)評(píng)審專家資源極其有限。政府采購(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，工程采購(gòu)、貨物采購(gòu)、服務(wù)采購(gòu)涉及面日廣，評(píng)審專家資源壓力持續(xù)加大，嚴(yán)重影響政府采購(gòu)的工作效率。
（二）容易導(dǎo)致采購(gòu)人員及相關(guān)人員與評(píng)審專家、供應(yīng)商濫用申請(qǐng)回避的權(quán)利，導(dǎo)致非正常流標(biāo)，加大采購(gòu)成本，降低采購(gòu)效率，造成一種形式上公平實(shí)質(zhì)上不公平的現(xiàn)象。
（三）公證員實(shí)行的是依法監(jiān)督即有因回避，如果采取無因回避制度，則使得作為采購(gòu)過程的法律監(jiān)督人即公證員的介入在回避制度上失去其應(yīng)有的監(jiān)督價(jià)值，同時(shí)，這也與法律規(guī)定回避原則不吻合。
公證員是否有權(quán)申請(qǐng)回避
公證員是否屬于政府采購(gòu)的當(dāng)事人？是否有權(quán)提出回避申請(qǐng)？作為非政府采購(gòu)當(dāng)事人其提出的申請(qǐng)回避是否有效？這是一個(gè)存在爭(zhēng)論的問題。如評(píng)審結(jié)果公告，非政府采購(gòu)當(dāng)事人知曉評(píng)審委員會(huì)中的專家是必須回避卻沒有回避的，而投標(biāo)供應(yīng)商及其他當(dāng)事人又不知情，非政府采購(gòu)當(dāng)事人提出回避是否有效？
筆者認(rèn)為，公證員是法定參與監(jiān)督人員，是獨(dú)立于政府采購(gòu)的，不屬于政府采購(gòu)的當(dāng)事人，有權(quán)提出回避申請(qǐng)。且法律賦予公證員對(duì)采購(gòu)過程真實(shí)合法性進(jìn)行法律監(jiān)督的職責(zé)，其對(duì)于應(yīng)當(dāng)回避而未依法回避的行為當(dāng)然有權(quán)力和義務(wù)提出回避申請(qǐng)。而且，在其意見不被采納的情況下，公證員可以拒絕宣讀公證詞，借此否認(rèn)本次采購(gòu)活動(dòng)的真實(shí)合法性。
同時(shí)，作為非政府采購(gòu)當(dāng)事人提出的申請(qǐng)回避也是有效的，因?yàn)槠涮岢龌乇苌暾?qǐng)不是質(zhì)疑或投訴，包括一般公民也可以如此申請(qǐng)，因?yàn)樗麄兪窃诼男袘椃ㄙx予每一名公民的法律監(jiān)督權(quán)利。當(dāng)然這種形式實(shí)質(zhì)上屬于事后的檢舉，必須是書面的、署真實(shí)姓名的，必須有事實(shí)依據(jù)和證據(jù)材料，在公告期內(nèi)或是超出公告期均可提出，只要事實(shí)確鑿即可，以供監(jiān)管部門查處。
來源： 政府采購(gòu)信息報(bào)
政府采購(gòu)回避制度的確立源自《政府采購(gòu)法》第十二條：“在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避。前款所稱相關(guān)人員，包括招標(biāo)采購(gòu)中評(píng)審委員會(huì)的組成人員，競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中談判小組的組成人員，詢價(jià)采購(gòu)中詢價(jià)小組的組成人員等。”
實(shí)行回避制度是維護(hù)政府采購(gòu)活動(dòng)的公平和公正、保護(hù)采購(gòu)人和供應(yīng)商合法利益的客觀需要，也是遏制采購(gòu)不良行為的有效手段。而執(zhí)行回避制度是件嚴(yán)肅而細(xì)致的事，它直接關(guān)系到采購(gòu)結(jié)果的有效性。
針對(duì)問題 引公證入回避
引入公證可解規(guī)定籠統(tǒng)之困
《政府采購(gòu)法》第十二條規(guī)定存在以下問題：1.執(zhí)法主體不明確。2.回避時(shí)效不確定。3.回避方式未確定。4.回避關(guān)系的核實(shí)權(quán)主體不明。5.回避責(zé)任追究如何界定如何處理不明確。因此，導(dǎo)致該規(guī)定在實(shí)際上難以落實(shí)。
《政府采購(gòu)法》沒有明確回避的受理機(jī)關(guān)和程序。回避分為自行回避、申請(qǐng)回避和指令回避三種形式。在三種回避的形式中，由什么樣的機(jī)關(guān)來主管，我國(guó)的《政府采購(gòu)法》和財(cái)政部的相關(guān)行政規(guī)章都沒有規(guī)定。實(shí)踐中，回避的受理機(jī)關(guān)分別有采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和以營(yíng)利為目的社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)。采購(gòu)人員自行回避的受理機(jī)關(guān)一般不會(huì)產(chǎn)生異議，通常為其所在單位。指令回避、相關(guān)人員的自行回避、供應(yīng)商的申請(qǐng)回避，這些回避形式，由什么樣的機(jī)關(guān)來決定，回避的復(fù)議申請(qǐng)又該向什么樣的受理機(jī)關(guān)提出，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該明確。此外，法律還應(yīng)該明確規(guī)定，政府采購(gòu)活動(dòng)開始時(shí)，采購(gòu)主體應(yīng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)回避的權(quán)利和回避申請(qǐng)的期間，當(dāng)事人必須在此期間提出回避申請(qǐng)。
筆者認(rèn)為，公證員作為法定監(jiān)督參與人員，可以進(jìn)一步賦予其對(duì)采購(gòu)過程進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，將公證員設(shè)置為采購(gòu)全程的監(jiān)督者，賦予公證員對(duì)有爭(zhēng)議回避事實(shí)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，應(yīng)當(dāng)是有利于解決前述問題，也可以合理減輕政府采購(gòu)監(jiān)管和操作機(jī)構(gòu)的工作壓力。
引入公證可助力提升采購(gòu)效率
所謂的利害關(guān)系，是指對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果或者成交結(jié)果具有直接影響的人際關(guān)系。《政府采購(gòu)法》在對(duì)“利害關(guān)系”的內(nèi)涵進(jìn)行界定的同時(shí)，還應(yīng)指出“利害關(guān)系”的外延，筆者認(rèn)為可將我國(guó)三大訴訟法中有關(guān)“回避”的法律規(guī)定移植到政府采購(gòu)法律制度中。
利害關(guān)系具有隱蔽性，因此是否有利害關(guān)系需要專人調(diào)查核實(shí)。就采購(gòu)操作人員而言，有采購(gòu)單位的，有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的，還有其他采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的，假如不自行回避而依靠供應(yīng)商提請(qǐng)回避，調(diào)查對(duì)象面廣人多，取證復(fù)雜，需要時(shí)間，會(huì)影響采購(gòu)時(shí)效。就采購(gòu)相關(guān)人員而言，評(píng)審委員會(huì)、談判小組和詢價(jià)小組的組成人員也不少，若要進(jìn)行回避調(diào)查，核實(shí)工作量也較大，執(zhí)行困難。
如果能有獨(dú)立于采購(gòu)當(dāng)事人之外的法律專業(yè)人員，基于職責(zé)和紀(jì)律約束的保障、依法（授權(quán)或委托）行使核實(shí)權(quán)，公平、公正地去核實(shí)回避事實(shí)，得出的結(jié)論應(yīng)當(dāng)容易被各方接受，同時(shí)，調(diào)查核實(shí)人本身不屬于依法應(yīng)當(dāng)回避人員的范圍，符合這種條件的人員，在目前的采購(gòu)活動(dòng)中只有公證員，這也是公證員自身的工作性質(zhì)所決定的。
引入公證可提升回避處理專業(yè)性
依照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，有利害關(guān)系的“必須回避”?？梢?，實(shí)行回避制度具有法律強(qiáng)制性。而在執(zhí)行過程中，由于利害關(guān)系有較強(qiáng)的隱蔽性，不易覺察，其執(zhí)行一方面要靠采購(gòu)人員及其相關(guān)人員主觀上知法守法，主動(dòng)承認(rèn)，自行回避；另一方面要靠維權(quán)供應(yīng)商事前認(rèn)真調(diào)查了解、仔細(xì)辨別，在時(shí)效期內(nèi)發(fā)現(xiàn)，主動(dòng)向受理回避的主管部門提出，并提供相應(yīng)的證據(jù)材料。這都建立在兩方主動(dòng)和自覺的基礎(chǔ)之上，顯然使法律強(qiáng)制性難以有效發(fā)揮，采購(gòu)的陽(yáng)光性難以體現(xiàn)。
采購(gòu)人員及其相關(guān)人員是否知悉法律關(guān)于回避內(nèi)容的規(guī)定？供應(yīng)商在短時(shí)間內(nèi)是否有能力和精力去作調(diào)查了解、是否會(huì)依法甄別、是否知道申請(qǐng)回避的時(shí)效性和提出回避申請(qǐng)的法律后果？這些因素都要求在政府采購(gòu)的過程中，有法律專業(yè)人員去普法宣傳、指導(dǎo)監(jiān)督，也就是說政府采購(gòu)的過程需要一名專職法律顧問。但是，在政府采購(gòu)的管理體制和財(cái)務(wù)制度不允許聘請(qǐng)一名專職法律顧問的情況下，如果能有一個(gè)既不需要政府采購(gòu)中心支付費(fèi)用，又具有公權(quán)力色彩的群體介入，其經(jīng)費(fèi)來源于政府采購(gòu)傳統(tǒng)中收取的中標(biāo)人的費(fèi)用補(bǔ)償，那當(dāng)然是很好的事情。而符合這種條件的只有公證員。同時(shí)，因?yàn)楣C員有對(duì)采購(gòu)過程是否真實(shí)合法作出法律判定的權(quán)利，有能力和權(quán)力保證回避制度的強(qiáng)制性的落實(shí)。
公證提前介入 確?；乇苤坡鋵?shí)
落實(shí)回避制度，往往與提高采購(gòu)時(shí)效性目標(biāo)相抵觸。一是切實(shí)執(zhí)行回避制度的時(shí)間難以把握，無法確定，況且供應(yīng)商提出申請(qǐng)的時(shí)間可在采購(gòu)過程中，可在評(píng)審工作開始前，也不固定，間接影響著采購(gòu)活動(dòng)的進(jìn)行。二是考查供應(yīng)商提出的申請(qǐng)是否屬實(shí)，利害關(guān)系的調(diào)查取證需要時(shí)間，會(huì)拖延采購(gòu)周期，延緩采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施，難以滿足采購(gòu)即時(shí)性需求。三是如果供應(yīng)商提請(qǐng)的回避內(nèi)容混淆黑白，顛倒是非，勢(shì)必影響采購(gòu)人員及相關(guān)人員參與采購(gòu)活動(dòng)的主動(dòng)性和積極性，最終也會(huì)影響采購(gòu)效率。
這就要求公證員在發(fā)布招標(biāo)公告時(shí)就將其參與人員的簡(jiǎn)歷及相關(guān)信息同時(shí)發(fā)布出去，保障潛在供應(yīng)商的知情權(quán)；在抽取評(píng)委時(shí)，向評(píng)委宣講回避的法律相關(guān)規(guī)定，如無人自行回避，則將評(píng)委的相關(guān)信息在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)告知前來投標(biāo)的供應(yīng)商，詢問他們是否提出回避申請(qǐng)，如果有回避申請(qǐng)的提出，則要針對(duì)提供的證據(jù)理由進(jìn)行判斷或是必要時(shí)進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)。這就在保障供應(yīng)商回避申請(qǐng)權(quán)的同時(shí)兼顧了政府采購(gòu)的效率。因?yàn)檎少?gòu)不能以犧牲他人權(quán)利為代價(jià)來追求效率，不能使公開、公平、公正成為一句空話。
在引入公證基礎(chǔ)上完善政采回避制度
明確執(zhí)法主體
政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)公證員一同參與對(duì)實(shí)行回避制度工作的執(zhí)行監(jiān)督，及時(shí)調(diào)查核實(shí)，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，對(duì)違反《政府采購(gòu)法》回避規(guī)定的相關(guān)責(zé)任人員以及提請(qǐng)回避事實(shí)不清內(nèi)容失真的供應(yīng)商建立起嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，確保回避制度的執(zhí)行，確?；乇芄ぷ鞯恼ｉ_展，確保采購(gòu)活動(dòng)的依法順利進(jìn)行。
在回避的提出與執(zhí)行回避的問題上，除相關(guān)人員主動(dòng)回避與經(jīng)供應(yīng)商申請(qǐng)的被動(dòng)回避外，筆者認(rèn)為還有第三種情形，可以列入申請(qǐng)回避之中，一是評(píng)審委員會(huì)的專家認(rèn)為其他專家有嫌疑存在利害關(guān)系的，可以向采購(gòu)活動(dòng)組織者或監(jiān)管部門提出，申請(qǐng)其回避；二是采購(gòu)活動(dòng)的組織者認(rèn)為相關(guān)人員需要回避的可以向監(jiān)管部門提出，申請(qǐng)其回避；三是監(jiān)管部門的人員認(rèn)為相關(guān)人員需要回避的也可以提出，要求其回避。
明確回避的時(shí)效性
回避制度的時(shí)效，應(yīng)當(dāng)從招標(biāo)采購(gòu)單位對(duì)報(bào)名參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商進(jìn)行資格審查之前開始，直到授予中標(biāo)供應(yīng)商采購(gòu)合同之日為止。這樣的時(shí)間貫穿采購(gòu)程序運(yùn)行的全過程，給維權(quán)供應(yīng)商足夠的時(shí)間提出回避申請(qǐng)。同時(shí)，公證員應(yīng)積極配合政府采購(gòu)監(jiān)管部門跟蹤監(jiān)督，對(duì)回避申請(qǐng)深入調(diào)查核實(shí)，有利害關(guān)系的責(zé)令回避，維護(hù)好采購(gòu)人員及相關(guān)人員和遵紀(jì)守法的供應(yīng)商的合法權(quán)益。
明確定位“利害關(guān)系”的內(nèi)容
回避事由中的“利害關(guān)系”至今尚無立法解釋。比如同學(xué)、同鄉(xiāng)、師生、戰(zhàn)友、校友、同事、血親、姻親等社會(huì)關(guān)系，在具體的政府采購(gòu)活動(dòng)中，都可能會(huì)發(fā)生在采購(gòu)人員和供應(yīng)商之間。如果將這些社會(huì)關(guān)系都列為回避緣由，可能導(dǎo)致采購(gòu)主體中沒有一個(gè)符合法律規(guī)定的采購(gòu)人員來經(jīng)辦采購(gòu)項(xiàng)目。筆者認(rèn)為利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是指采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商之間有直接或間接利益關(guān)系、與供應(yīng)商有三代以內(nèi)直系、旁系血親關(guān)系或其他影響采購(gòu)活動(dòng)公正與公平的關(guān)系。利害關(guān)系是回避的確切內(nèi)容，應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)中予以明確，公布于眾，讓采購(gòu)人員及相關(guān)人員一目了然，變法律強(qiáng)制為自覺回避，讓供應(yīng)商有法可循，有據(jù)可依，有的放矢，有權(quán)監(jiān)督，提出申請(qǐng)的內(nèi)容必須具體，指名道姓，理由充分，事實(shí)清楚，不能捕風(fēng)捉影，似是而非，以讓回避制度真正落到實(shí)處。
建立回避適用對(duì)象公示制度
回避的主體，又稱回避的適用范圍，是指在法定情形下，不允許介入或者應(yīng)當(dāng)退出有關(guān)采購(gòu)程序的人員。《政府采購(gòu)法》只規(guī)定了兩類人員需要回避，即采購(gòu)人員及相關(guān)人員，而且是與供應(yīng)商有利害關(guān)系的。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，不只是這兩類人員需要回避，而應(yīng)是在各個(gè)重要環(huán)節(jié)，其相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的人都應(yīng)回避。采購(gòu)工作人員及相關(guān)人員為在不同時(shí)間不同階段不同環(huán)節(jié)參與到采購(gòu)活動(dòng)中來，是為采購(gòu)人和供應(yīng)商而服務(wù)的，直到簽訂采購(gòu)合同為止。鑒于利害關(guān)系隱蔽性強(qiáng)，這就需要采購(gòu)人員及相關(guān)人員委托政府采購(gòu)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督人員即公證員適時(shí)分階段分環(huán)節(jié)對(duì)相關(guān)人員信息例行公示，讓所有供應(yīng)商享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮供應(yīng)商的監(jiān)督作用，該回避的必須回避，從而切斷利害關(guān)系與采購(gòu)結(jié)果之間的紐帶，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光操作。
1.采購(gòu)人在安排采購(gòu)人員時(shí)，公證員要詢問各采購(gòu)人員是否有直系親屬為本項(xiàng)采購(gòu)的供應(yīng)商，如果有且得知該供應(yīng)商要參加此次采購(gòu)活動(dòng)的，公證員應(yīng)當(dāng)建議或是明確要求更換采購(gòu)人員。
2.在開始評(píng)審或者評(píng)定成交供應(yīng)商之前，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)授權(quán)公證員確認(rèn)評(píng)審委員會(huì)成員、談判小組成員或者詢價(jià)小組成員是否與供應(yīng)商有利害關(guān)系，并詢問是否有申請(qǐng)回避要求，做好記錄。目前很多地方開標(biāo)前的詢問過于公式化、過于簡(jiǎn)略，沒有對(duì)回避和回避理由及其他重要內(nèi)容予以闡明。因此應(yīng)當(dāng)細(xì)化回避申請(qǐng)權(quán)告知制度的具體做法。
3.供應(yīng)商如發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向采購(gòu)人或是現(xiàn)場(chǎng)的公證員提出回避申請(qǐng)，并說明合理理由，必要時(shí)需提供相應(yīng)的證據(jù)材料。
4.政府采購(gòu)中心在委托公證員詢問采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商是否行使回避申請(qǐng)權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)使用通俗化的語(yǔ)言進(jìn)行必要解釋，告知何謂“回避”以及其對(duì)象和理由，應(yīng)當(dāng)如何恰當(dāng)行使此項(xiàng)權(quán)利，以及在采購(gòu)活動(dòng)中會(huì)引起什么后果等重要內(nèi)容，以便于采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商準(zhǔn)確把握。在多數(shù)人不具備政府采購(gòu)專業(yè)知識(shí)和有關(guān)回避的詳細(xì)法律規(guī)定的情況下，只有這樣才能使采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商的回避權(quán)不至于落空。
建立責(zé)任追究機(jī)制
為了體現(xiàn)政府采購(gòu)的公平性、專業(yè)性和科學(xué)性，我國(guó)在政府采購(gòu)的制度設(shè)計(jì)上，采用了評(píng)審專家參與評(píng)審的模式，即由評(píng)審專家組成的評(píng)審委員會(huì)評(píng)審并推薦中標(biāo)候選供應(yīng)商。隨著我國(guó)政府采購(gòu)制度改革的不斷推進(jìn)，政府采購(gòu)評(píng)審專家在評(píng)審過程中的話語(yǔ)權(quán)也越來越大，但因評(píng)審專家責(zé)任心不強(qiáng)或法律知識(shí)不足而出現(xiàn)過失或過錯(cuò)，導(dǎo)致政府采購(gòu)活動(dòng)被投訴或廢標(biāo)、以及評(píng)審專家直接參與舞弊的事件也時(shí)有發(fā)生，影響了政府采購(gòu)的聲譽(yù)。
一般情況下，供應(yīng)商無法知道采購(gòu)人員及相關(guān)人員和專家評(píng)委是否與供應(yīng)商是近親屬或存在其他利害關(guān)系，除非雙方的人際關(guān)系和生活范圍有所重合。筆者認(rèn)為，回避申請(qǐng)權(quán)必須建立在當(dāng)事人知情權(quán)的基礎(chǔ)上，否則權(quán)利的實(shí)現(xiàn)勢(shì)必落空。因此，首先要處理采購(gòu)人及相關(guān)人員和評(píng)審專家隱私權(quán)與供應(yīng)商知情權(quán)的沖突，有必要適度犧牲采購(gòu)人及相關(guān)人員和評(píng)審專家隱私權(quán)而保障供應(yīng)商的知情權(quán)。但是，另一方面，如果供應(yīng)商不知曉這些事由，可能就不會(huì)提出回避申請(qǐng)，倘遇該采購(gòu)人及相關(guān)人員和評(píng)審專家得以繼續(xù)評(píng)審，供應(yīng)商將面臨不公正評(píng)判的危險(xiǎn)。因此，建立必要的監(jiān)督和懲處機(jī)制是非常必要的。
公證員也可申請(qǐng)利害關(guān)系人回避
審慎對(duì)待“無因回避”制度
所謂“無因回避”，顧名思義即是不需要理由即可申請(qǐng)回避，是我國(guó)現(xiàn)行“有因回避”的相對(duì)概念?；乇苤贫葋碓从谖鞣降摹白匀还崩砟?，它的價(jià)值追求是程序公正，對(duì)無因回避制度的借鑒應(yīng)當(dāng)考慮國(guó)情，謹(jǐn)慎對(duì)待。理由是：
（一）評(píng)審專家資源的限制。我國(guó)評(píng)審專家資源極其有限。政府采購(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，工程采購(gòu)、貨物采購(gòu)、服務(wù)采購(gòu)涉及面日廣，評(píng)審專家資源壓力持續(xù)加大，嚴(yán)重影響政府采購(gòu)的工作效率。
（二）容易導(dǎo)致采購(gòu)人員及相關(guān)人員與評(píng)審專家、供應(yīng)商濫用申請(qǐng)回避的權(quán)利，導(dǎo)致非正常流標(biāo)，加大采購(gòu)成本，降低采購(gòu)效率，造成一種形式上公平實(shí)質(zhì)上不公平的現(xiàn)象。
（三）公證員實(shí)行的是依法監(jiān)督即有因回避，如果采取無因回避制度，則使得作為采購(gòu)過程的法律監(jiān)督人即公證員的介入在回避制度上失去其應(yīng)有的監(jiān)督價(jià)值，同時(shí)，這也與法律規(guī)定回避原則不吻合。
公證員是否有權(quán)申請(qǐng)回避
公證員是否屬于政府采購(gòu)的當(dāng)事人？是否有權(quán)提出回避申請(qǐng)？作為非政府采購(gòu)當(dāng)事人其提出的申請(qǐng)回避是否有效？這是一個(gè)存在爭(zhēng)論的問題。如評(píng)審結(jié)果公告，非政府采購(gòu)當(dāng)事人知曉評(píng)審委員會(huì)中的專家是必須回避卻沒有回避的，而投標(biāo)供應(yīng)商及其他當(dāng)事人又不知情，非政府采購(gòu)當(dāng)事人提出回避是否有效？
筆者認(rèn)為，公證員是法定參與監(jiān)督人員，是獨(dú)立于政府采購(gòu)的，不屬于政府采購(gòu)的當(dāng)事人，有權(quán)提出回避申請(qǐng)。且法律賦予公證員對(duì)采購(gòu)過程真實(shí)合法性進(jìn)行法律監(jiān)督的職責(zé)，其對(duì)于應(yīng)當(dāng)回避而未依法回避的行為當(dāng)然有權(quán)力和義務(wù)提出回避申請(qǐng)。而且，在其意見不被采納的情況下，公證員可以拒絕宣讀公證詞，借此否認(rèn)本次采購(gòu)活動(dòng)的真實(shí)合法性。
同時(shí)，作為非政府采購(gòu)當(dāng)事人提出的申請(qǐng)回避也是有效的，因?yàn)槠涮岢龌乇苌暾?qǐng)不是質(zhì)疑或投訴，包括一般公民也可以如此申請(qǐng)，因?yàn)樗麄兪窃诼男袘椃ㄙx予每一名公民的法律監(jiān)督權(quán)利。當(dāng)然這種形式實(shí)質(zhì)上屬于事后的檢舉，必須是書面的、署真實(shí)姓名的，必須有事實(shí)依據(jù)和證據(jù)材料，在公告期內(nèi)或是超出公告期均可提出，只要事實(shí)確鑿即可，以供監(jiān)管部門查處。
來源： 政府采購(gòu)信息報(bào)
