如何規(guī)范和完善采購代理機構(gòu)管理工作
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發(fā)布日期：2012年02月29日
我國政府采購業(yè)務(wù)代理機構(gòu)管理工作自2001年開始，12年來發(fā)展迅速。截至2010 年2 月，全國甲級政府采購代理機構(gòu)643 家，乙級的約2000 家。江蘇省截至2011年底，共有社會代理機構(gòu)180家，其中甲級資質(zhì)30家，乙級資質(zhì)150家。
與社會代理機構(gòu)數(shù)量快速增長的現(xiàn)狀相比，其發(fā)展空間卻受到諸多限制。我國政府采購以集中采購為絕對主導(dǎo)，以江蘇省為例，2006年至2011年集采規(guī)模分別占政府采購總規(guī)模的91.07%、67.3%、68.6%、64.7%、68.6%和70.8%，社會代理機構(gòu)只能在有限的分散采購領(lǐng)域內(nèi)尋找業(yè)務(wù)。在財政部“61號令”中，對甲級機構(gòu)業(yè)績的要求未區(qū)分貨物、服務(wù)和工程，導(dǎo)致以貨物服務(wù)類為主業(yè)的代理機構(gòu)和以工程類為主業(yè)的相比處于天生劣勢。乙級機構(gòu)代理項目有1000萬元的上限，使得其與甲級機構(gòu)的競爭處于“大項目沒資格競爭，小項目競爭不過”的境況，這與政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的精神相悖。
應(yīng)該說，財政部“31號令”和“61號令”的頒布實施，是兩次重大的里程碑性的進步，對于有效提高社會代理機構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平，維護政府采購代理市場秩序，促進政府采購代理市場的良性發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但是，一方面財政部的認定管理辦法很多規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，對于實踐操作中出現(xiàn)的問題應(yīng)對考慮仍有欠缺，也不能完全適應(yīng)全國千差萬別的各種情況；另一方面政府采購代理機構(gòu)行業(yè)存在的問題具有較為復(fù)雜的成因，難以靠一部資格認定辦法全面解決。
◎采購代理機構(gòu)市場存在的問題及其成因
現(xiàn)行的代理機構(gòu)資格認定辦法，對代理機構(gòu)只有注冊資本和專職人員人數(shù)的要求，而業(yè)務(wù)水平和能力要求等直接決定代理機構(gòu)業(yè)務(wù)能力和水平的指標沒有規(guī)范和明確，市場準入門檻仍顯偏低，且后續(xù)執(zhí)業(yè)管理方面的制度基本為零。投資少、風(fēng)險小、準入門檻低、入口把關(guān)不嚴、業(yè)務(wù)技術(shù)含量不高的結(jié)果導(dǎo)致機構(gòu)數(shù)量急劇膨脹，水平良莠不齊。僅江蘇一省就有180家，在集中采購占絕對主導(dǎo)地位的情況下，市場競爭出現(xiàn)“僧多粥少”、“找米下鍋”的現(xiàn)場，眾多代理機構(gòu)將大部分精力投向拉業(yè)務(wù)而非提升服務(wù)質(zhì)量上，代理關(guān)系變成“雇傭關(guān)系”，中立性和公正性無從保證。其他類似于超越資質(zhì)范圍違規(guī)承接任務(wù)，出借、出讓資質(zhì)、圖章，或允許他人以掛靠方式承攬業(yè)務(wù)、拼湊業(yè)績等違法違規(guī)行為時有發(fā)生。
要解決以上種種問題，規(guī)范政府采購代理市場，就需要我們深入研究，深刻剖析，找出癥結(jié)，對癥下藥。
法律法規(guī)體系不健全不完善?！墩少彿ā纷陨泶嬖谥T多需要完善的地方，政府采購市場和采購代理行業(yè)發(fā)展相對加速，《政府采購法實施條例》歷經(jīng)多年仍遲遲無法出臺，制度建設(shè)完善和實際情況脫節(jié)。其他類似于政府采購從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格認定及管理方面的規(guī)定仍是空白，缺乏合法、科學(xué)、有效的代理機構(gòu)退出機制。這些問題一方面導(dǎo)致采購代理機構(gòu)實踐操作中面臨一些無法可依的漏洞，監(jiān)管難度不斷加大；另一方面財政部門對代理機構(gòu)的管理能力、水平和手段進步遲緩，執(zhí)法不嚴。
對專業(yè)人員的管理不到位。一是政府采購從業(yè)人員準入及執(zhí)業(yè)資格制度缺失。按照執(zhí)業(yè)資格的標準對政府采購從業(yè)人員進行認定、考核，實行持證上崗等無法實現(xiàn)。有些代理機構(gòu)申請資質(zhì)時就存在虛借、拼湊所謂的專業(yè)技術(shù)人員和其他注冊條件，常常是承攬到業(yè)務(wù)后再臨時搭建工作班子。部分從業(yè)人員的職業(yè)責(zé)任、職業(yè)道德和信用意識較差，多有違法違規(guī)行為產(chǎn)生。二是政府采購人員培訓(xùn)要求不明確不統(tǒng)一。全國各地很多地方各自進行的政府采購培訓(xùn)沒有一個統(tǒng)一的標準和體系，往往偏重理論研討和法律學(xué)習(xí)，而忽視實務(wù)操作和具體管理，受過培訓(xùn)的很多人員仍缺乏從事政府采購代理工作的綜合素質(zhì)和基本技能。
財政部門對代理機構(gòu)管理工作重視不夠，投入不足。政府采購制度改革自起步以來，就以集中采購為主，分散采購為輔，對采購代理機構(gòu)的監(jiān)督管理一直重視不夠。在目前采購代理機構(gòu)加速發(fā)展的情況下，財政部門的管理如果仍延續(xù)以往的方法和力量，肯定力不從心，難以實現(xiàn)監(jiān)管目標。過于強調(diào)全國統(tǒng)一標準，局限了地方的工作?？陀^來說，財政部的制度并不能完全適應(yīng)全國千差萬別的實際情況，過于強調(diào)全國統(tǒng)一性，出發(fā)點雖好，但是限制了屬地管理，資格認定和管理權(quán)在上，代理機構(gòu)業(yè)務(wù)開展在下，制約了地方根據(jù)實際情況進行監(jiān)管的能力，也影響地方財政部門的工作積極性。
◎多角度入手 分步驟實施 有序推進管理工作
大量的代理機構(gòu)在地方注冊，承接的也是地方的采購項目，必須依法執(zhí)行當?shù)氐恼少徆芾硪?guī)定。因此應(yīng)授予地方財政部門監(jiān)督管理的權(quán)力和責(zé)任，發(fā)揮他們的職能作用。
基于上述問題和《招標投標法》、《政府采購法》分別立法、招標投標的監(jiān)督管理體制分散等現(xiàn)行法律法規(guī)的實際情況，需要從多角度多層次入手，建立健全全方位的政策法規(guī)體系，形成政策組合拳，分步實施，有序推進，規(guī)范和完善政府采購代理機構(gòu)管理工作。
進一步完善政府采購法規(guī)制度體系。盡快出臺《政府采購法實施條例》，同時結(jié)合政府采購改革和市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，有效建立和完善有關(guān)基礎(chǔ)制度。如政府采購品目表、政府采購評審專家分類管理、全國供應(yīng)商管理制度等，并明確各級政府采購項目的監(jiān)督管理權(quán)限問題。
進一步做好政府采購代理機構(gòu)行業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計。第一要明確對行業(yè)發(fā)展目標的指導(dǎo)思路，是要發(fā)展壯大還是可有可無。第二要考慮以貨物服務(wù)項目為主，執(zhí)行《政府采購法》的代理機構(gòu)和以工程項目為主，執(zhí)行《招標投標法》的代理機構(gòu)間的平衡發(fā)展和方向引導(dǎo)問題。第三要明確以發(fā)展簡單操作的程序性代理還是復(fù)合多層次的技術(shù)性代理為主的方向問題。第四要明確政府采購代理機構(gòu)究竟是走少而精的路線還是多多益善的路線問題。第五要科學(xué)定位非營利事業(yè)性質(zhì)的集中采購機構(gòu)，如何在參與市場經(jīng)濟行為時和市場經(jīng)濟法則下的社會代理機構(gòu)共存及競爭，如何設(shè)計能夠科學(xué)有效防止集中采購機構(gòu)工作人員尋租或因循守舊、不思進取的激勵機制。
進一步提高對采購代理機構(gòu)管理工作的重視，加大投入?！墩少彿ā奉C布10年，政府采購改革發(fā)展迅猛，從原先單一的反腐倡廉、節(jié)約資金的目標逐步向發(fā)揮政策功能、全面推進財政支出改革方向轉(zhuǎn)變；全國政府采購規(guī)模由2002年的1009.6億元增加到2010年的8422億元，增長了8倍多。工作量、工作難度和法律責(zé)任呈爆發(fā)式增長，而財政部門監(jiān)督管理力量的增加，無論是人員還是費用投入等方面都乏善可陳，從而導(dǎo)致采購代理機構(gòu)管理工作沒有得到應(yīng)有重視，處于一種維持狀態(tài)。只有進一步提高對政府采購和代理機構(gòu)管理的重視，加大投入，才能全面系統(tǒng)有效提高政府采購工作的質(zhì)量和水平。
盡快建立政府采購代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)的全面管理規(guī)定。參照會計從業(yè)資格管理的模式方法，盡快建立起全國范圍內(nèi)的政府采購人員從業(yè)資格管理體系，統(tǒng)一和規(guī)范政府采購培訓(xùn)行為。建立代理機構(gòu)的信用評價體系，供采購人和社會公眾查閱、監(jiān)督，作為采購人選擇代理機構(gòu)并委托其代理采購業(yè)務(wù)的依據(jù)。提出代理機構(gòu)內(nèi)部流程的標準化建設(shè)要求，如工作崗位責(zé)任制度、工作人員執(zhí)業(yè)守則、代理工作流程、采購文件編制審核制度、質(zhì)疑處理制度等。明確政府采購保證金、標書工本費、中標服務(wù)費和專家評審費等資金管理的原則。
加強清理整頓，建立科學(xué)有效的退出機制。針對當前社會代理機構(gòu)過多過濫、良莠不齊、競爭無序的現(xiàn)狀，必須加強清理整頓。對虛報資金、人員、業(yè)績的，經(jīng)營辦公條件、從業(yè)隊伍、信用評價等達不到相應(yīng)資質(zhì)條件的，隨意設(shè)立分支機構(gòu)，出賣出借資質(zhì)以及掛靠代理等違法違規(guī)操作的代理機構(gòu)進行依法處理，在此基礎(chǔ)上建立科學(xué)有效的退出機制，促進優(yōu)勝劣汰，建立有序競爭的政府采購代理市場秩序，促進政府采購代理市場的良性發(fā)展。
培育規(guī)范的優(yōu)勢機構(gòu)，積極創(chuàng)建行業(yè)協(xié)會。培育發(fā)展一批資質(zhì)優(yōu)良、人員素質(zhì)高、嚴格執(zhí)行各項法律法規(guī)、深入學(xué)習(xí)研究專業(yè)技術(shù)和政府采購實務(wù)的主流代理機構(gòu)，使社會代理機構(gòu)對于分散采購的意義，就像集中采購機構(gòu)之于集中采購的地位和作用一樣；目前全國有近3000家社會代理機構(gòu)，完全有必要也有可能成立一個行業(yè)自律組織，規(guī)范行業(yè)行為，開展行業(yè)專業(yè)技能培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力，組織采購領(lǐng)域政策研究，課題研討及宣傳等，當好監(jiān)督管理部門的助手，延伸監(jiān)管職能。
充分信任和發(fā)揮基層財政部門的監(jiān)管力量。大量的代理機構(gòu)位于地方，承接的也是地方的采購項目，必須依法執(zhí)行當?shù)氐恼少徆芾硪?guī)定。因此應(yīng)授予地方財政部門監(jiān)督管理的權(quán)力和責(zé)任，解決“61號令”這一全國性規(guī)章框架和基層依法行政、事事要有依據(jù)的矛盾，充分調(diào)動市、縣政府采購監(jiān)管部門的積極性，發(fā)揮他們的職能作用。（作者系江蘇省財政廳副廳長）
來源：中國政府采購報
與社會代理機構(gòu)數(shù)量快速增長的現(xiàn)狀相比，其發(fā)展空間卻受到諸多限制。我國政府采購以集中采購為絕對主導(dǎo)，以江蘇省為例，2006年至2011年集采規(guī)模分別占政府采購總規(guī)模的91.07%、67.3%、68.6%、64.7%、68.6%和70.8%，社會代理機構(gòu)只能在有限的分散采購領(lǐng)域內(nèi)尋找業(yè)務(wù)。在財政部“61號令”中，對甲級機構(gòu)業(yè)績的要求未區(qū)分貨物、服務(wù)和工程，導(dǎo)致以貨物服務(wù)類為主業(yè)的代理機構(gòu)和以工程類為主業(yè)的相比處于天生劣勢。乙級機構(gòu)代理項目有1000萬元的上限，使得其與甲級機構(gòu)的競爭處于“大項目沒資格競爭，小項目競爭不過”的境況，這與政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的精神相悖。
應(yīng)該說，財政部“31號令”和“61號令”的頒布實施，是兩次重大的里程碑性的進步，對于有效提高社會代理機構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平，維護政府采購代理市場秩序，促進政府采購代理市場的良性發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但是，一方面財政部的認定管理辦法很多規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，對于實踐操作中出現(xiàn)的問題應(yīng)對考慮仍有欠缺，也不能完全適應(yīng)全國千差萬別的各種情況；另一方面政府采購代理機構(gòu)行業(yè)存在的問題具有較為復(fù)雜的成因，難以靠一部資格認定辦法全面解決。
◎采購代理機構(gòu)市場存在的問題及其成因
現(xiàn)行的代理機構(gòu)資格認定辦法，對代理機構(gòu)只有注冊資本和專職人員人數(shù)的要求，而業(yè)務(wù)水平和能力要求等直接決定代理機構(gòu)業(yè)務(wù)能力和水平的指標沒有規(guī)范和明確，市場準入門檻仍顯偏低，且后續(xù)執(zhí)業(yè)管理方面的制度基本為零。投資少、風(fēng)險小、準入門檻低、入口把關(guān)不嚴、業(yè)務(wù)技術(shù)含量不高的結(jié)果導(dǎo)致機構(gòu)數(shù)量急劇膨脹，水平良莠不齊。僅江蘇一省就有180家，在集中采購占絕對主導(dǎo)地位的情況下，市場競爭出現(xiàn)“僧多粥少”、“找米下鍋”的現(xiàn)場，眾多代理機構(gòu)將大部分精力投向拉業(yè)務(wù)而非提升服務(wù)質(zhì)量上，代理關(guān)系變成“雇傭關(guān)系”，中立性和公正性無從保證。其他類似于超越資質(zhì)范圍違規(guī)承接任務(wù)，出借、出讓資質(zhì)、圖章，或允許他人以掛靠方式承攬業(yè)務(wù)、拼湊業(yè)績等違法違規(guī)行為時有發(fā)生。
要解決以上種種問題，規(guī)范政府采購代理市場，就需要我們深入研究，深刻剖析，找出癥結(jié)，對癥下藥。
法律法規(guī)體系不健全不完善?！墩少彿ā纷陨泶嬖谥T多需要完善的地方，政府采購市場和采購代理行業(yè)發(fā)展相對加速，《政府采購法實施條例》歷經(jīng)多年仍遲遲無法出臺，制度建設(shè)完善和實際情況脫節(jié)。其他類似于政府采購從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格認定及管理方面的規(guī)定仍是空白，缺乏合法、科學(xué)、有效的代理機構(gòu)退出機制。這些問題一方面導(dǎo)致采購代理機構(gòu)實踐操作中面臨一些無法可依的漏洞，監(jiān)管難度不斷加大；另一方面財政部門對代理機構(gòu)的管理能力、水平和手段進步遲緩，執(zhí)法不嚴。
對專業(yè)人員的管理不到位。一是政府采購從業(yè)人員準入及執(zhí)業(yè)資格制度缺失。按照執(zhí)業(yè)資格的標準對政府采購從業(yè)人員進行認定、考核，實行持證上崗等無法實現(xiàn)。有些代理機構(gòu)申請資質(zhì)時就存在虛借、拼湊所謂的專業(yè)技術(shù)人員和其他注冊條件，常常是承攬到業(yè)務(wù)后再臨時搭建工作班子。部分從業(yè)人員的職業(yè)責(zé)任、職業(yè)道德和信用意識較差，多有違法違規(guī)行為產(chǎn)生。二是政府采購人員培訓(xùn)要求不明確不統(tǒng)一。全國各地很多地方各自進行的政府采購培訓(xùn)沒有一個統(tǒng)一的標準和體系，往往偏重理論研討和法律學(xué)習(xí)，而忽視實務(wù)操作和具體管理，受過培訓(xùn)的很多人員仍缺乏從事政府采購代理工作的綜合素質(zhì)和基本技能。
財政部門對代理機構(gòu)管理工作重視不夠，投入不足。政府采購制度改革自起步以來，就以集中采購為主，分散采購為輔，對采購代理機構(gòu)的監(jiān)督管理一直重視不夠。在目前采購代理機構(gòu)加速發(fā)展的情況下，財政部門的管理如果仍延續(xù)以往的方法和力量，肯定力不從心，難以實現(xiàn)監(jiān)管目標。過于強調(diào)全國統(tǒng)一標準，局限了地方的工作?？陀^來說，財政部的制度并不能完全適應(yīng)全國千差萬別的實際情況，過于強調(diào)全國統(tǒng)一性，出發(fā)點雖好，但是限制了屬地管理，資格認定和管理權(quán)在上，代理機構(gòu)業(yè)務(wù)開展在下，制約了地方根據(jù)實際情況進行監(jiān)管的能力，也影響地方財政部門的工作積極性。
◎多角度入手 分步驟實施 有序推進管理工作
大量的代理機構(gòu)在地方注冊，承接的也是地方的采購項目，必須依法執(zhí)行當?shù)氐恼少徆芾硪?guī)定。因此應(yīng)授予地方財政部門監(jiān)督管理的權(quán)力和責(zé)任，發(fā)揮他們的職能作用。
基于上述問題和《招標投標法》、《政府采購法》分別立法、招標投標的監(jiān)督管理體制分散等現(xiàn)行法律法規(guī)的實際情況，需要從多角度多層次入手，建立健全全方位的政策法規(guī)體系，形成政策組合拳，分步實施，有序推進，規(guī)范和完善政府采購代理機構(gòu)管理工作。
進一步完善政府采購法規(guī)制度體系。盡快出臺《政府采購法實施條例》，同時結(jié)合政府采購改革和市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，有效建立和完善有關(guān)基礎(chǔ)制度。如政府采購品目表、政府采購評審專家分類管理、全國供應(yīng)商管理制度等，并明確各級政府采購項目的監(jiān)督管理權(quán)限問題。
進一步做好政府采購代理機構(gòu)行業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計。第一要明確對行業(yè)發(fā)展目標的指導(dǎo)思路，是要發(fā)展壯大還是可有可無。第二要考慮以貨物服務(wù)項目為主，執(zhí)行《政府采購法》的代理機構(gòu)和以工程項目為主，執(zhí)行《招標投標法》的代理機構(gòu)間的平衡發(fā)展和方向引導(dǎo)問題。第三要明確以發(fā)展簡單操作的程序性代理還是復(fù)合多層次的技術(shù)性代理為主的方向問題。第四要明確政府采購代理機構(gòu)究竟是走少而精的路線還是多多益善的路線問題。第五要科學(xué)定位非營利事業(yè)性質(zhì)的集中采購機構(gòu)，如何在參與市場經(jīng)濟行為時和市場經(jīng)濟法則下的社會代理機構(gòu)共存及競爭，如何設(shè)計能夠科學(xué)有效防止集中采購機構(gòu)工作人員尋租或因循守舊、不思進取的激勵機制。
進一步提高對采購代理機構(gòu)管理工作的重視，加大投入?！墩少彿ā奉C布10年，政府采購改革發(fā)展迅猛，從原先單一的反腐倡廉、節(jié)約資金的目標逐步向發(fā)揮政策功能、全面推進財政支出改革方向轉(zhuǎn)變；全國政府采購規(guī)模由2002年的1009.6億元增加到2010年的8422億元，增長了8倍多。工作量、工作難度和法律責(zé)任呈爆發(fā)式增長，而財政部門監(jiān)督管理力量的增加，無論是人員還是費用投入等方面都乏善可陳，從而導(dǎo)致采購代理機構(gòu)管理工作沒有得到應(yīng)有重視，處于一種維持狀態(tài)。只有進一步提高對政府采購和代理機構(gòu)管理的重視，加大投入，才能全面系統(tǒng)有效提高政府采購工作的質(zhì)量和水平。
盡快建立政府采購代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)的全面管理規(guī)定。參照會計從業(yè)資格管理的模式方法，盡快建立起全國范圍內(nèi)的政府采購人員從業(yè)資格管理體系，統(tǒng)一和規(guī)范政府采購培訓(xùn)行為。建立代理機構(gòu)的信用評價體系，供采購人和社會公眾查閱、監(jiān)督，作為采購人選擇代理機構(gòu)并委托其代理采購業(yè)務(wù)的依據(jù)。提出代理機構(gòu)內(nèi)部流程的標準化建設(shè)要求，如工作崗位責(zé)任制度、工作人員執(zhí)業(yè)守則、代理工作流程、采購文件編制審核制度、質(zhì)疑處理制度等。明確政府采購保證金、標書工本費、中標服務(wù)費和專家評審費等資金管理的原則。
加強清理整頓，建立科學(xué)有效的退出機制。針對當前社會代理機構(gòu)過多過濫、良莠不齊、競爭無序的現(xiàn)狀，必須加強清理整頓。對虛報資金、人員、業(yè)績的，經(jīng)營辦公條件、從業(yè)隊伍、信用評價等達不到相應(yīng)資質(zhì)條件的，隨意設(shè)立分支機構(gòu)，出賣出借資質(zhì)以及掛靠代理等違法違規(guī)操作的代理機構(gòu)進行依法處理，在此基礎(chǔ)上建立科學(xué)有效的退出機制，促進優(yōu)勝劣汰，建立有序競爭的政府采購代理市場秩序，促進政府采購代理市場的良性發(fā)展。
培育規(guī)范的優(yōu)勢機構(gòu)，積極創(chuàng)建行業(yè)協(xié)會。培育發(fā)展一批資質(zhì)優(yōu)良、人員素質(zhì)高、嚴格執(zhí)行各項法律法規(guī)、深入學(xué)習(xí)研究專業(yè)技術(shù)和政府采購實務(wù)的主流代理機構(gòu)，使社會代理機構(gòu)對于分散采購的意義，就像集中采購機構(gòu)之于集中采購的地位和作用一樣；目前全國有近3000家社會代理機構(gòu)，完全有必要也有可能成立一個行業(yè)自律組織，規(guī)范行業(yè)行為，開展行業(yè)專業(yè)技能培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力，組織采購領(lǐng)域政策研究，課題研討及宣傳等，當好監(jiān)督管理部門的助手，延伸監(jiān)管職能。
充分信任和發(fā)揮基層財政部門的監(jiān)管力量。大量的代理機構(gòu)位于地方，承接的也是地方的采購項目，必須依法執(zhí)行當?shù)氐恼少徆芾硪?guī)定。因此應(yīng)授予地方財政部門監(jiān)督管理的權(quán)力和責(zé)任，解決“61號令”這一全國性規(guī)章框架和基層依法行政、事事要有依據(jù)的矛盾，充分調(diào)動市、縣政府采購監(jiān)管部門的積極性，發(fā)揮他們的職能作用。（作者系江蘇省財政廳副廳長）
來源：中國政府采購報
