實現(xiàn)“星級”預警 防控政采風險
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發(fā)布日期：2012年05月18日
政府采購執(zhí)行過程中，有些問題總在政策、規(guī)定和規(guī)則“紅線”的邊緣“擦邊”前行，潛藏著巨大的風險。監(jiān)管部門該如何管控這些問題、防范風險？本文針對這類問題，提出了建設“星級”政府采購風險評價預警機制的設想。
明晰政采活動中的主要風險
本文涉及的風險主要是指在依法采購過程中，采購監(jiān)管部門用常規(guī)手段難以控制的可預知性采購風險，其特征是試圖將違規(guī)采購合法化。這里主要包括三個環(huán)節(jié)：
準備環(huán)節(jié)的風險
準備環(huán)節(jié)的風險主要指采購人申請采購項目時在準備工作方面存在的可預知問題，比如：是否有采購預算，重要采購項目是否論證，有規(guī)定采購標準的是否超標采購（盡管經(jīng)過批準或者上級明確容許），以及申請非公開招標甚至直接申請單一來源采購的項目等等。
典型案例：某單位實施整體搬遷項目列入當年政府工作計劃，工程資金5個億，其中設備采購1千萬，資金包括上級財政撥款和本級配套各50%（上級資金需要驗收完工后逐級下?lián)埽?，地方政府承諾配套但兌現(xiàn)期限不確定，目前工程已完工，設備進入政府采購環(huán)節(jié)，只能分期付款，那么在審核政府采購預算時，其資金到底是有還是沒有？在實際工作中，該項目屬于政府采購的財政性資金但存在不確定性，但這是政府工程又必須執(zhí)行，因此存在可知的采購風險。
執(zhí)行環(huán)節(jié)的風險
執(zhí)行環(huán)節(jié)的風險主要指在執(zhí)行采購過程中，由于各種原因?qū)е挛募幹啤⒐姘l(fā)布、專家評審等方面存在的可預知問題。比如：制定采購文件時有關各方意見的一致性、采購文件可能存在的重大瑕疵、重要采購文件是否經(jīng)有關部門審定、評分標準是否明確具體、是否具備相應的評審專家、采購信息發(fā)布問題等等。
典型案例：一個預算1000萬元的信息化平臺建設項目，包括網(wǎng)絡集成100萬元，服務器等設備700萬元，網(wǎng)絡備份設備及軟件200萬元。采購人申請作為一個項目公開招標，其采購需求為：按照有關規(guī)定，網(wǎng)絡集成供應商必須具備國家一級資質(zhì)和省級保密資質(zhì)，設備只提出基本參數(shù)要求。
表面上看，該項目沒有問題，但實際情況是：按照條件，在可知范圍內(nèi)只有3家供應商符合條件，而且都是網(wǎng)絡集成商不是設備供應商，且這3家還可能因類似項目太多無暇顧及接單。實際開標后的確有效供應商不足3家（其中兩家明擺著是陪標但無證據(jù)），接下來采購人以上級要求限期完成為由申請更改采購方式……
其實該項目明顯可以分包，且設備部分完全可以采用詢價方式采購，明知這樣的項目是網(wǎng)絡集成商綁架設備商，最終結果肯定是特定供應商中標，且設備部分絕對是同類產(chǎn)品中的低檔產(chǎn)品。但監(jiān)管部門只能在“不得將應當以公開招標方式采購的貨物或者服務化整為零或者以其他方式規(guī)避公開招標”、“不得指定貨物品牌”這些法律框架約束下，幫助采購人將其特定供應商中標的行為合法化。難道對類似沒有必然直接關聯(lián)且完全可以分包的所謂“系統(tǒng)集成”建設實行分包采購就不合法了嗎？不是的，但現(xiàn)實是，只要采購人因特定目的堅持統(tǒng)一性，最終就分不了包。
履約環(huán)節(jié)的風險
履約環(huán)節(jié)的風險主要指在采購人簽訂合同、組織驗收、實施付款等過程中，因各種原因?qū)е碌目芍燥L險。比如：不按時簽訂合同或者提出附加條件的、簽訂的合同與采購文件或者投標文件存在實質(zhì)性差別的、不按時組織驗收或者驗收可能存在弄虛作假的等等。
典型案例：某采購人按照公開招標方式采購計算機設備一批，在簽訂合同的時候，供應商建議將其中一臺筆記本換為價格更高且性能更好的，且總價不變。采購人開始覺得可以，是好事，但再想覺得有問題。最后經(jīng)過反復較量，終于弄明白了，原來是供應商投標的那款筆記本參數(shù)達不到招標文件要求但拒不承認，而且居然照簽合同不誤。在處理該問題時，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)一開始招標文件就限定了三個品牌，如果再查下去問題就更復雜，幾個月后該問題不了了之。而這個問題其實在中標結果出來那一刻就已經(jīng)潛藏其中了。
構建星級風險評價預警機制
評價預警的方法其實有很多種，本文主要分析星級預警機制的建立問題。對政府采購風險評價預警實行星級制，就是先制定一套風險評價指標體系，然后把每一項風險評價指標作為一個星級（★），各項星級數(shù)相加即為總星級。共分三個評價環(huán)節(jié)，分別由財政部門、執(zhí)行部門、采購單位分步實施，每個環(huán)節(jié)均需重新評價全部環(huán)節(jié)星級，后面環(huán)節(jié)在評價有關風險指標時，如果某項評價指標風險解除則去掉該項風險星級，風險等級逐步減弱直到采購活動全部執(zhí)行完畢后星級消失。
各環(huán)節(jié)總星級達到三星以上，采購項目即暫緩執(zhí)行，實行風險糾正和重新評估，確實無法減輕風險等級的，采購人必須做出有效的書面說明，否則終止采購活動。風險評價指標星級達到三級及其以上的，若在準備環(huán)節(jié)由財政部門在“政府采購管理系統(tǒng)”首頁上公示《XXX政府采購風險評價預警表》；若在執(zhí)行環(huán)節(jié)必須在采購公告顯目位置公告其風險等級，提醒有關各方加強監(jiān)督防范風險；若在履約環(huán)節(jié)，采購人必須依法糾正并向財政部門作出書面匯報。
在采購計劃下達之前，將準備環(huán)節(jié)納入事前預警階段，由財政部門依據(jù)掌握的情況對擬下達采購計劃的項目可能存在的有關風險做一個全面的分析評價，其中包含的影響后續(xù)環(huán)節(jié)的風險指標由后續(xù)相應環(huán)節(jié)來糾正；采購執(zhí)行環(huán)節(jié)納入事中預警階段，由集中采購機構（或部門集中采購單位和其他代理機構）依據(jù)當前情況對本環(huán)節(jié)有關風險指標作出分析評價，亦包含對驗收、付款環(huán)節(jié)有關風險指標的評價并由后續(xù)環(huán)節(jié)來糾正；合同簽訂及付款等履約環(huán)節(jié)納入事后預警階段，由采購人依據(jù)采購執(zhí)行進度作出分析評價。
確定風險評價預警指標體系
政府采購風險評價預警指標體系，由財政部門按照準備環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)和履約環(huán)節(jié)，依據(jù)政府采購執(zhí)行流程各環(huán)節(jié)和當前的情況確定并發(fā)布實施（可制成表格）。其確定原則是：統(tǒng)一制定、定期修正。在實施的時候，根據(jù)采購項目的重要性和影響程度決定是否對該項目實行風險評價預警，并根據(jù)風險星級多少決定是否強制公示或者糾正。
準備環(huán)節(jié)主要指標：無年初預算和項目追加且未經(jīng)專家論證的，高檔、高配置辦公設施設備或超標準采購的，應當公開招標而申請非公開招標方式采購的，直接申請單一來源方式采購的，本環(huán)節(jié)其他因素。
執(zhí)行環(huán)節(jié)主要指標：制定采購文件時有關各方意見存在較大差異的，重要采購文件未經(jīng)有關部門審定或者不按審定意見發(fā)布的，采購文件可能存在較大瑕疵的，未發(fā)布采購公告和未及時發(fā)布補遺公告、未按要求發(fā)布公告的，評分標準靈活性太大或者采購文件要求不明確的，本類采購專業(yè)評委欠缺或者評委適宜性較差的，本環(huán)節(jié)其他因素。
履約環(huán)節(jié)主要指標：不按時簽訂合同或者提出附加條件的，合同追加金額超過中標額10%或者累計超過采購預算的，簽訂的合同與采購文件或者投標文件存在實質(zhì)性差別的，不按時組織驗收或者驗收可能存在弄虛作假的，驗收后未及時付款或者不按照合同約定付款的，本環(huán)節(jié)其他因素。
上述指標體系只是一個參考體系，具體制定的時候還要因地制宜。這些評價預警指標的主要目的是對那些試圖通過合法的采購程序來隱蓋其不合法、不合規(guī)采購要求的項目的潛在風險揭示出來，并予以公示，通過接受社會各界的監(jiān)督，達到糾正、警示目的，從而防控采購風險。
?。ㄗ髡邌挝唬褐貞c市涪陵區(qū)財政局采購辦）
來源：政府采購信息報
明晰政采活動中的主要風險
本文涉及的風險主要是指在依法采購過程中，采購監(jiān)管部門用常規(guī)手段難以控制的可預知性采購風險，其特征是試圖將違規(guī)采購合法化。這里主要包括三個環(huán)節(jié)：
準備環(huán)節(jié)的風險
準備環(huán)節(jié)的風險主要指采購人申請采購項目時在準備工作方面存在的可預知問題，比如：是否有采購預算，重要采購項目是否論證，有規(guī)定采購標準的是否超標采購（盡管經(jīng)過批準或者上級明確容許），以及申請非公開招標甚至直接申請單一來源采購的項目等等。
典型案例：某單位實施整體搬遷項目列入當年政府工作計劃，工程資金5個億，其中設備采購1千萬，資金包括上級財政撥款和本級配套各50%（上級資金需要驗收完工后逐級下?lián)埽?，地方政府承諾配套但兌現(xiàn)期限不確定，目前工程已完工，設備進入政府采購環(huán)節(jié)，只能分期付款，那么在審核政府采購預算時，其資金到底是有還是沒有？在實際工作中，該項目屬于政府采購的財政性資金但存在不確定性，但這是政府工程又必須執(zhí)行，因此存在可知的采購風險。
執(zhí)行環(huán)節(jié)的風險
執(zhí)行環(huán)節(jié)的風險主要指在執(zhí)行采購過程中，由于各種原因?qū)е挛募幹啤⒐姘l(fā)布、專家評審等方面存在的可預知問題。比如：制定采購文件時有關各方意見的一致性、采購文件可能存在的重大瑕疵、重要采購文件是否經(jīng)有關部門審定、評分標準是否明確具體、是否具備相應的評審專家、采購信息發(fā)布問題等等。
典型案例：一個預算1000萬元的信息化平臺建設項目，包括網(wǎng)絡集成100萬元，服務器等設備700萬元，網(wǎng)絡備份設備及軟件200萬元。采購人申請作為一個項目公開招標，其采購需求為：按照有關規(guī)定，網(wǎng)絡集成供應商必須具備國家一級資質(zhì)和省級保密資質(zhì)，設備只提出基本參數(shù)要求。
表面上看，該項目沒有問題，但實際情況是：按照條件，在可知范圍內(nèi)只有3家供應商符合條件，而且都是網(wǎng)絡集成商不是設備供應商，且這3家還可能因類似項目太多無暇顧及接單。實際開標后的確有效供應商不足3家（其中兩家明擺著是陪標但無證據(jù)），接下來采購人以上級要求限期完成為由申請更改采購方式……
其實該項目明顯可以分包，且設備部分完全可以采用詢價方式采購，明知這樣的項目是網(wǎng)絡集成商綁架設備商，最終結果肯定是特定供應商中標，且設備部分絕對是同類產(chǎn)品中的低檔產(chǎn)品。但監(jiān)管部門只能在“不得將應當以公開招標方式采購的貨物或者服務化整為零或者以其他方式規(guī)避公開招標”、“不得指定貨物品牌”這些法律框架約束下，幫助采購人將其特定供應商中標的行為合法化。難道對類似沒有必然直接關聯(lián)且完全可以分包的所謂“系統(tǒng)集成”建設實行分包采購就不合法了嗎？不是的，但現(xiàn)實是，只要采購人因特定目的堅持統(tǒng)一性，最終就分不了包。
履約環(huán)節(jié)的風險
履約環(huán)節(jié)的風險主要指在采購人簽訂合同、組織驗收、實施付款等過程中，因各種原因?qū)е碌目芍燥L險。比如：不按時簽訂合同或者提出附加條件的、簽訂的合同與采購文件或者投標文件存在實質(zhì)性差別的、不按時組織驗收或者驗收可能存在弄虛作假的等等。
典型案例：某采購人按照公開招標方式采購計算機設備一批，在簽訂合同的時候，供應商建議將其中一臺筆記本換為價格更高且性能更好的，且總價不變。采購人開始覺得可以，是好事，但再想覺得有問題。最后經(jīng)過反復較量，終于弄明白了，原來是供應商投標的那款筆記本參數(shù)達不到招標文件要求但拒不承認，而且居然照簽合同不誤。在處理該問題時，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)一開始招標文件就限定了三個品牌，如果再查下去問題就更復雜，幾個月后該問題不了了之。而這個問題其實在中標結果出來那一刻就已經(jīng)潛藏其中了。
構建星級風險評價預警機制
評價預警的方法其實有很多種，本文主要分析星級預警機制的建立問題。對政府采購風險評價預警實行星級制，就是先制定一套風險評價指標體系，然后把每一項風險評價指標作為一個星級（★），各項星級數(shù)相加即為總星級。共分三個評價環(huán)節(jié)，分別由財政部門、執(zhí)行部門、采購單位分步實施，每個環(huán)節(jié)均需重新評價全部環(huán)節(jié)星級，后面環(huán)節(jié)在評價有關風險指標時，如果某項評價指標風險解除則去掉該項風險星級，風險等級逐步減弱直到采購活動全部執(zhí)行完畢后星級消失。
各環(huán)節(jié)總星級達到三星以上，采購項目即暫緩執(zhí)行，實行風險糾正和重新評估，確實無法減輕風險等級的，采購人必須做出有效的書面說明，否則終止采購活動。風險評價指標星級達到三級及其以上的，若在準備環(huán)節(jié)由財政部門在“政府采購管理系統(tǒng)”首頁上公示《XXX政府采購風險評價預警表》；若在執(zhí)行環(huán)節(jié)必須在采購公告顯目位置公告其風險等級，提醒有關各方加強監(jiān)督防范風險；若在履約環(huán)節(jié)，采購人必須依法糾正并向財政部門作出書面匯報。
在采購計劃下達之前，將準備環(huán)節(jié)納入事前預警階段，由財政部門依據(jù)掌握的情況對擬下達采購計劃的項目可能存在的有關風險做一個全面的分析評價，其中包含的影響后續(xù)環(huán)節(jié)的風險指標由后續(xù)相應環(huán)節(jié)來糾正；采購執(zhí)行環(huán)節(jié)納入事中預警階段，由集中采購機構（或部門集中采購單位和其他代理機構）依據(jù)當前情況對本環(huán)節(jié)有關風險指標作出分析評價，亦包含對驗收、付款環(huán)節(jié)有關風險指標的評價并由后續(xù)環(huán)節(jié)來糾正；合同簽訂及付款等履約環(huán)節(jié)納入事后預警階段，由采購人依據(jù)采購執(zhí)行進度作出分析評價。
確定風險評價預警指標體系
政府采購風險評價預警指標體系，由財政部門按照準備環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)和履約環(huán)節(jié)，依據(jù)政府采購執(zhí)行流程各環(huán)節(jié)和當前的情況確定并發(fā)布實施（可制成表格）。其確定原則是：統(tǒng)一制定、定期修正。在實施的時候，根據(jù)采購項目的重要性和影響程度決定是否對該項目實行風險評價預警，并根據(jù)風險星級多少決定是否強制公示或者糾正。
準備環(huán)節(jié)主要指標：無年初預算和項目追加且未經(jīng)專家論證的，高檔、高配置辦公設施設備或超標準采購的，應當公開招標而申請非公開招標方式采購的，直接申請單一來源方式采購的，本環(huán)節(jié)其他因素。
執(zhí)行環(huán)節(jié)主要指標：制定采購文件時有關各方意見存在較大差異的，重要采購文件未經(jīng)有關部門審定或者不按審定意見發(fā)布的，采購文件可能存在較大瑕疵的，未發(fā)布采購公告和未及時發(fā)布補遺公告、未按要求發(fā)布公告的，評分標準靈活性太大或者采購文件要求不明確的，本類采購專業(yè)評委欠缺或者評委適宜性較差的，本環(huán)節(jié)其他因素。
履約環(huán)節(jié)主要指標：不按時簽訂合同或者提出附加條件的，合同追加金額超過中標額10%或者累計超過采購預算的，簽訂的合同與采購文件或者投標文件存在實質(zhì)性差別的，不按時組織驗收或者驗收可能存在弄虛作假的，驗收后未及時付款或者不按照合同約定付款的，本環(huán)節(jié)其他因素。
上述指標體系只是一個參考體系，具體制定的時候還要因地制宜。這些評價預警指標的主要目的是對那些試圖通過合法的采購程序來隱蓋其不合法、不合規(guī)采購要求的項目的潛在風險揭示出來，并予以公示，通過接受社會各界的監(jiān)督，達到糾正、警示目的，從而防控采購風險。
?。ㄗ髡邌挝唬褐貞c市涪陵區(qū)財政局采購辦）
來源：政府采購信息報
