政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)，是完善社會主義市場經(jīng)濟的必然選擇，也是建設(shè)服務(wù)型政府的必由之路。我國部分地方政府在向社會組織購買公共服務(wù)方面做過不少有益探索和嘗試，涉及到社會服務(wù)、社會管理、城市規(guī)劃、教育醫(yī)療、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)的諸多方面。
這些探索和嘗試不僅填補了我國政府購買公共服務(wù)的實踐空白，也為正式推行政府購買公共服務(wù)奠定了一定的理論基礎(chǔ)，同時營造了良好的工作氛圍。
現(xiàn)狀：缺乏制度保障 購買效率較低
雖然我國政府購買公共服務(wù)有過不少成功案例，但是我們必須清醒地認識到，我國政府購買公共服務(wù)還處于探索階段，仍存在許多問題。
規(guī)模小 購買缺乏連續(xù)性
我國政府購買公共服務(wù)還停留在自發(fā)階段，各級政府還沒有制訂共服務(wù)購買的計劃和目錄，相關(guān)部門需根據(jù)實際工作需要自發(fā)決定實施購買。項目數(shù)量少，購買領(lǐng)域狹窄，主要局限在社會服務(wù)、養(yǎng)老以及承接政府部門部分職能等方面。
資金規(guī)模小，特別是省級地方政府用于政府購買公共服務(wù)的資金規(guī)模小，通過購買形式實現(xiàn)的公共服務(wù)支出在整個政府公共服務(wù)支出所占比例非常低。
此外，購買還缺乏連續(xù)性，今年實施購買的項目明年也許就被取消，這種"朝令夕改"的做法直接影響到社會組織參加購買活動的積極性。
缺乏公開競爭
按照公共服務(wù)購買的定義以及國際慣例，政府購買公共服務(wù)是政府采購的一部分，公開競爭原則是政府購買公共服務(wù)的一般性原則，購買雙方主體獨立是政府購買公共服務(wù)的必要條件。
在政府購買公共服務(wù)開展較早的西方國家，政府向社會公布購買服務(wù)的預(yù)算，社會組織通過政府采購公開招標的方式取得政府撥款，并按照政府要求提供服務(wù)。
在我國，除廣東、上海、無錫、寧波等少數(shù)地方外，政府購買公共服務(wù)絕大部分還沒有通過政府采購來實施，有的購買人自己選擇，直接委托某些社會組織實施，有的購買人自己成立社會組織來實施。
由于缺乏公開競爭，社會組織對政府購買公共服務(wù)的需求并不了解，直接影響了我國政府購買公共服務(wù)的發(fā)展壯大，而且還會導(dǎo)致違規(guī)、壟斷、暗箱操作等問題的出現(xiàn)。
社會組織總量偏少
社會組織作為政府購買公共服務(wù)的一個重要參與主體，其結(jié)構(gòu)比例、服務(wù)質(zhì)量、專業(yè)化程度對政府購買公共服務(wù)的健康蓬勃發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。
目前，我國各地社會組織總體數(shù)量較少。以江蘇省為例，雖然有3萬多家社會組織，數(shù)量領(lǐng)先全國各省份，但仍然存在質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡、能夠承接公共服務(wù)的專業(yè)化組織偏少等問題。一旦政府購買公共服務(wù)規(guī)模擴大，在社會組織沒有發(fā)育完全的情況下，必然會產(chǎn)生社會組織無力承接、服務(wù)質(zhì)量堪憂等一系列問題。
制度保障缺失
目前，我國地方政府購買公共服務(wù)普遍處于"摸著石頭過河"的狀態(tài)，缺乏制度上的規(guī)范性。除廣東、上海等省、市外，我國省級政府沒有出臺相關(guān)文件規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為。市一級也僅有無錫、杭州、寧波、廣州等少數(shù)地級市出臺了政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見。
由于沒有政府相關(guān)文件確立政府購買公共服務(wù)的法定地位，沒有對其概念、范圍、操作流程、資金撥付、績效監(jiān)督等作出明確規(guī)定，在制度保障缺失的情況下，政府購買公共服務(wù)就難以長足發(fā)展。
社會管理機制尚未建立
盡管我國行政審批制度改革已推行多年，政府下放了很多可以由社會組織行使的社會管理職權(quán)，但客觀地說，科學(xué)的社會管理機制尚未建立，應(yīng)由社會組織承接的職能仍由政府部門行駛。
另外，事業(yè)單位分類改革在我國才剛剛起步，很多應(yīng)轉(zhuǎn)為社會組織的事業(yè)單位尚未與政府脫鉤。很多政府可以通過購買獲得的服務(wù)仍由這些事業(yè)單位來承擔。
財政資金使用效率低
按國際慣例，政府購買公共服務(wù)時，購買方只負責監(jiān)督被購買方提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，它們跟財政資金不直接發(fā)生關(guān)系，財政資金是由財政部門在審核購買合同后直接支付給被購買方手中。
而目前我國很多財政專項資金是由購買方實際決定著資金的使用對象，財政部門僅僅承擔著資金撥付職能，財政資金一旦脫離了財政部門的監(jiān)管，資金使用的有效性也就無從談起。
對策：深入調(diào)研 確定購買范圍
為推動我國政府購買公共服務(wù)改革健康發(fā)展，針對上述我國地方政府購買公共服務(wù)實踐中存在的問題，現(xiàn)提出以下五個方面的對策和建議。
開展深入調(diào)研
為制定符合各地實際的政府購買公共服務(wù)政策，地方政府有必要進行廣泛深入的調(diào)研。
一是到起步較早、政府購買公共服務(wù)體制比較成熟完善的廣東、上海等省、市調(diào)研，認真學(xué)習(xí)這些省市的先進經(jīng)驗；二是在本地廣泛調(diào)研，選擇本地已經(jīng)開展購買服務(wù)的項目開展調(diào)研，了解購買服務(wù)的實施過程、承接服務(wù)的社會組織情況以及財政資金撥付使用情況；三是調(diào)查了解本地社會組織的類別結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成和生存狀況，為確定購買范圍、編制購買目錄、細化購買程序、規(guī)范資金管理、實施績效評估和監(jiān)督提供決策依據(jù)。
確定購買范圍
確定政府購買公共服務(wù)的范圍是推行這項改革的核心任務(wù)和關(guān)鍵所在。目前在政府購買公共服務(wù)發(fā)展比較完善的西方發(fā)達國家，絕大部分種類的公共服務(wù)都可以納入購買的范圍，其中教育、衛(wèi)生、社會福利服務(wù)、文化等主要公共服務(wù)是購買服務(wù)活躍的領(lǐng)域。在我國廣東、上海、北京等開展社會購買服務(wù)較早的地區(qū)，購買范圍主要集中在養(yǎng)老、社會救助、法律援助、技術(shù)培訓(xùn)、扶貧幫困等方面。
對于開展時間不長、實踐項目較少的地方，建議按照先行試點、穩(wěn)步實施的原則確定購買范圍和目錄。在試行階段范圍不宜太寬，以已有實踐項目為基礎(chǔ)，由財政部門每年制定一次，以此作為政府采購目錄的一部分一并公布。
擴大省級購買規(guī)模
目前我國地方政府購買公共服務(wù)的實踐主要集中在市、縣政府以及街道等基層政府，省級實施的政府購買公共服務(wù)項目非常少，究其原因主要跟現(xiàn)行資金分配方式有關(guān)系?，F(xiàn)行財政專項資金主要是由省級財政部門分配到部門、或者轉(zhuǎn)移給市縣，雖然各省財政部門對每一項專項資金都出臺了管理辦法，財政部門也參與資金使用具體項目的確定，但是由于事多人少、精力不夠，事實上是部門和市縣在項目的選擇上起著決定性作用。而財政部門對資金管理辦法執(zhí)行情況的監(jiān)管也難以真正開展。
因此，建議以改變財政資金分配方式為推手擴大省級政府購買公共服務(wù)的規(guī)模，對那些適合使用政府購買方式實施管理的財政專項資金不再直接分配給部門或者市縣，由省級集中采購機構(gòu)通過政府采購方式確定使用資金的項目或者單位，部門和市縣主要負責評估監(jiān)督使用資金單位按照政府的要求提供服務(wù)，最后由財政部門根據(jù)評估監(jiān)督情況直接撥付資金。
出臺綱領(lǐng)性文件
在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，建議由政府出臺關(guān)于推行政府購買公共服務(wù)的綱領(lǐng)性文件。除規(guī)定政府購買公共服務(wù)的基本內(nèi)容外，綱領(lǐng)性文件還要明確以下幾個內(nèi)容：一是將公共服務(wù)購買納入政府采購范圍；二是明確政府購買公共服務(wù)必須通過公平競爭方式來實施；三是通過資金扶持、降低社會組織設(shè)立門檻、授予不具備法律地位的社會組織參與政府購買公共服務(wù)活動資格等措施來培育社會組織市場發(fā)展。
此外，還要依據(jù)這個綱領(lǐng)性文件制定政府購買公共服務(wù)預(yù)算管理辦法、政府購買公共服務(wù)資金管理辦法、政府購買公共服務(wù)操作程序規(guī)范、政府購買公共服務(wù)績效評估辦法等系列制度，以增強政府購買公共服務(wù)的可操作性。
妥善處理各種關(guān)系
政府購買公共服務(wù)是一個系統(tǒng)工程，光靠某一個部門的力量無法完成這項重大改革。因此，為順利推進這項改革，作為牽頭單位的財政部門，要在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，妥善處理好各種關(guān)系尤為重要。
一方面要處理好與政府其他部門的關(guān)系，政府購買公共服務(wù)實際上是財政資金分配方式的重大變革，會直接影響到有關(guān)部門的資金使用權(quán)，建議大力宣傳實施政府購買公共服務(wù)的必要性和重要性。在統(tǒng)一政府各有關(guān)部門認識的基礎(chǔ)上，廣泛聽取各部門對推行這項改革的意見和建議，積極爭取理解和支持。
另一方面要處理好與基層政府的關(guān)系，推行政府購買公共服務(wù)后，有些原先撥付到基層政府的資金有可能會由上一級政府統(tǒng)一集中實施購買，有很多原先由基層部門直接實施的社會管理職能會交由社會組織實施。因此，要做好基層政府的思想工作，為推行改革消除阻力。
來源：政府采購信息報
