完整意義上的政府采購制度應(yīng)具有以下幾個(gè)內(nèi)涵：以公共利益為其法律本位；其調(diào)整范圍應(yīng)該涵蓋所有具有公共性質(zhì)的交易活動(dòng)（包括購買及出讓）；相關(guān)主體職權(quán)關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系相對(duì)均衡，其關(guān)注焦點(diǎn)是有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制（相互制約相互協(xié)調(diào)）以及政府行為得到規(guī)范；市場(chǎng)主體的權(quán)利得到保護(hù)，市場(chǎng)環(huán)境得到改善，市場(chǎng)機(jī)制在公共采購的資源配置過程中充分發(fā)揮作用；政策功能作用應(yīng)充分發(fā)揮、效果應(yīng)明顯提高。
深化改革 強(qiáng)化集采執(zhí)行主體
回顧我國政府采購制度的變遷軌跡，經(jīng)過十多年的探索與建設(shè)，我們可以清晰地看到我國政府采購制度所取得的顯著成績。展望未來我國政府采購改革的走向，必須認(rèn)清當(dāng)前政府采購制度所存在的缺陷及問題，審視政府采購的效率以及政府采購政策功能等方面的績效，因?yàn)檫@對(duì)于政府采購制度的科學(xué)發(fā)展具有非常重要的參考價(jià)值。
公共采購理念值得借鑒
政府采購也好，公共采購也好，都是公共部門的采購活動(dòng)，在國際上兩者的內(nèi)涵基本相同。由于我國政府采購制度形成的歷史背景不同，法律淵源和制度定位也不同，由此產(chǎn)生了我國特有的政府采購制度（調(diào)整范圍僅僅局限于財(cái)政資金的采購行為）。
我國政府采購制度的法律淵源及其財(cái)政支出管理制度的定位，導(dǎo)致我國政府采購不僅難以發(fā)展成為國際通行意義上的政府采購（或公共采購），也難以形成統(tǒng)一的公共采購市場(chǎng)。從推動(dòng)政府采購制度改革這一目標(biāo)出發(fā)，公共采購概念或理念正逐漸成為當(dāng)前政府采購領(lǐng)域的一種新思潮。
考慮到一個(gè)更完整意義上的政府采購制度改革需要跨越部門利益藩籬以及沖破原有的政府采購哲學(xué)思路，公共采購這一全新的概念及其蘊(yùn)涵的治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理方法和程序是有助于從更高的層面去推動(dòng)政采制度改革、克服部門利益藩籬及思維障礙的。從更好地服從與服務(wù)于國家政府建設(shè)、更有利于兩法合一為有效建立制度框架的角度考慮，從更有利于推動(dòng)我國政府采購制度與國際接軌以及GPA談判的角度出發(fā)，有必要考慮運(yùn)用公共采購這一全新概念及其哲學(xué)思路去推動(dòng)我國政府采購制度的改革。
政采應(yīng)有五大內(nèi)涵
目前，對(duì)于公共采購概念及其制度框架尚未形成一種比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為，一個(gè)完整意義上的政府采購制度或者說公共采購制度應(yīng)該具有以下五個(gè)內(nèi)涵：一是以公共利益為其法律本位；二是其調(diào)整范圍應(yīng)該涵蓋所有具有公共性質(zhì)的交易活動(dòng)（包括購買及出讓）；三是相關(guān)主體職權(quán)關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系相對(duì)均衡，其關(guān)注焦點(diǎn)是有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制（相互制約相互協(xié)調(diào)地運(yùn)行）以及政府行為得到規(guī)范；四是市場(chǎng)主體的權(quán)利得到保護(hù)，市場(chǎng)環(huán)境得到改善，市場(chǎng)機(jī)制在公共采購資源配置過程中充分發(fā)揮作用；五是公共采購的政策工具作用及其效果應(yīng)得到明顯提高。
集中交易并非集中采購
關(guān)于集中采購，當(dāng)前制度法規(guī)對(duì)這一概念尚未給出一個(gè)準(zhǔn)確的定義。是采購活動(dòng)物理空間上的集中執(zhí)行實(shí)施叫集中采購，還是執(zhí)行實(shí)施主體的集中（或者說一元化）才是集中采購？筆者所理解的集中采購應(yīng)該是后者，即體制上就應(yīng)該只有一個(gè)執(zhí)行主體，并非現(xiàn)在執(zhí)行實(shí)施主體的多元化。準(zhǔn)確地說，多元的執(zhí)行實(shí)施主體在物理空間上的集中執(zhí)行實(shí)施只能叫集中交易。在這個(gè)意義上說，目前我國政府采購沒有真正意義上的集中采購。
集中采購更利于權(quán)力制衡
關(guān)于究竟是以集中采購為主還是以分散采購為主的問題，從公法的基本內(nèi)涵以及核心價(jià)值上來說，政府采購制度應(yīng)該是以規(guī)范、控制采購活動(dòng)中的公權(quán)力，保障私權(quán)利為其基本目的，以調(diào)整調(diào)節(jié)采購活動(dòng)中政府部門間的職權(quán)關(guān)系，規(guī)范政府行為為其主要內(nèi)容；以公共權(quán)力的有效運(yùn)行為其要義。如果真要回答究竟是以集中采購為主還是以分散采購為主更好的問題，判別的標(biāo)準(zhǔn)就只能是：哪一個(gè)更有利于實(shí)現(xiàn)政府采購制度的核心價(jià)值--形成政府采購中有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
理論與實(shí)踐都證明，權(quán)力制衡與激勵(lì)、監(jiān)督相結(jié)合是形成有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的充分必要條件。盡管現(xiàn)行集中采購還不是真正意義上的集中采購（集采機(jī)構(gòu)還不是采購人），但是，法定代理的強(qiáng)制特征會(huì)對(duì)采購活動(dòng)中的職權(quán)關(guān)系產(chǎn)生一些調(diào)整作用。從這個(gè)意義上說，集中采購更符合或接近行政法的核心價(jià)值和基本內(nèi)涵，更有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。
從構(gòu)建合理的治理結(jié)構(gòu)上說，政府采購執(zhí)行實(shí)施一元化的組織形態(tài)是建立執(zhí)行主體與監(jiān)管主體相互制衡的必要體制基礎(chǔ)。所以說，執(zhí)行實(shí)施多元化（如分散采購）不僅導(dǎo)致有效監(jiān)管成為一項(xiàng)無法完成的任務(wù)，更重要的是它所蘊(yùn)涵的失衡職權(quán)與權(quán)責(zé)關(guān)系使權(quán)力制衡成為空話。同時(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，除了增加方式審批和名義上的監(jiān)管外，現(xiàn)行分散采購與2003年之前（實(shí)施《政府采購法》前）的采購人自行采購實(shí)際上并沒有本質(zhì)區(qū)別。
集中采購更能發(fā)揮政策功能
我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和改變發(fā)展方式的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，對(duì)政府采購的政策功能提出了新的要求。政府采購實(shí)現(xiàn)其政策功能的基本載體是政府采購需求所產(chǎn)生的市場(chǎng)導(dǎo)向作用，增強(qiáng)政府采購貫徹落實(shí)政策的能力對(duì)采購活動(dòng)執(zhí)行實(shí)施控制能力也提出了要求。無疑，就采購執(zhí)行實(shí)施的可控性上說，集中采購更能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略對(duì)政府采購政策功能提出的新要求。
批量采購是真正的集中采購
筆者從所在單位的抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前我國協(xié)議定點(diǎn)采購普遍存在價(jià)格高的問題，70%以上的采購價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格。顯然，價(jià)格高說明價(jià)格機(jī)制在協(xié)議定點(diǎn)采購活動(dòng)中基本不起作用了。究其原因，一個(gè)方面是供應(yīng)商資格門檻引起供求關(guān)系改變導(dǎo)致賣方市場(chǎng)的形成（超額利潤的產(chǎn)生必然導(dǎo)致價(jià)格升高），另一方面是權(quán)力介入交易配置過程所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)租金，在供需雙方的共同作用下，成本外溢成為必然，最終就表現(xiàn)為采購價(jià)格高了。
協(xié)議定點(diǎn)采購方式來自于西方發(fā)達(dá)國家，同樣的采購程序和方法，為什么到了我國就制度失靈了？ 這值得深思。
筆者認(rèn)為，多元化的采購執(zhí)行體制是協(xié)議定點(diǎn)采購方式在中國產(chǎn)生價(jià)格機(jī)制失靈的制度原因。其邏輯關(guān)系為：多元化的政府采購執(zhí)行實(shí)施組織形態(tài)以及分散實(shí)施方法，致使采購過程的有效監(jiān)管成為一種不可能完成的任務(wù)，加之交易中公權(quán)不受制約和監(jiān)督，擴(kuò)大了權(quán)力尋租空間，進(jìn)而權(quán)力介入資源配置過程，隨之產(chǎn)生價(jià)格機(jī)制失靈，最終導(dǎo)致價(jià)格升高。
此外，批量采購的內(nèi)涵與現(xiàn)行集中采購的內(nèi)涵基本一致，所以，所謂批量采購實(shí)質(zhì)是集中采購的另一個(gè)名稱。眾所周知，集中采購可以獲得采購的規(guī)模效益，所以，"價(jià)高"的問題可以在集中采購包括正在施行的批量采購中得到一定程度的解決。至于"質(zhì)次"的問題，除了招標(biāo)時(shí)有明確的質(zhì)量要求之外，更主要是靠合同履約過程中的有效管理來實(shí)現(xiàn)，這與批量采購與否無太大關(guān)系。
統(tǒng)一目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化管理規(guī)范
統(tǒng)一目錄標(biāo)準(zhǔn) 防范執(zhí)行走樣
目錄是匯集采購需求和形成采購批量的制度基礎(chǔ)。建立集中采購目錄、法定代理制度和集中采購機(jī)構(gòu)的初衷主要是為了匯集采購計(jì)劃、形成批量采購，從而降低采購管理成本和采購成交價(jià)格。在現(xiàn)行的采購主體多元化的體制條件下，也只有通過目錄這一制度載體才能實(shí)現(xiàn)匯集采購需求和形成采購批量這一功能。
目錄管理有利于形成權(quán)力制衡機(jī)制。目錄的法定代理機(jī)制，在客觀上衍生出了有利于形成權(quán)力制衡、有利于監(jiān)督的功能與作用。所以現(xiàn)階段（多元化執(zhí)行體制條件下）目錄不僅需要存在，而且需要擴(kuò)大其范圍。應(yīng)該通過擴(kuò)大目錄范圍以及規(guī)范目錄的制定與強(qiáng)化執(zhí)行目錄的監(jiān)督，強(qiáng)化集中采購的功能與作用。
當(dāng)前目錄管理仍需要完善，主要是因?yàn)槿狈y(tǒng)一的分類和制定標(biāo)準(zhǔn)。目錄的執(zhí)行與實(shí)施也缺乏必要的規(guī)范，這導(dǎo)致目錄制定的隨意性較大。目錄公布后沒有得到有效執(zhí)行，這些都為規(guī)避集中采購創(chuàng)造了條件，也為權(quán)力尋租營造了潛在空間。
采購限額需建立地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)
目前，我國為了確定分散采購的范圍以及照顧地區(qū)差別問題而采取的采購限額管理方式，在一定時(shí)期內(nèi)是必要的，但必須防止額度管理過程中權(quán)力濫用問題的發(fā)生，這就需要建立相應(yīng)的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。
在《政府采購法》已經(jīng)實(shí)施十周年的今天，相對(duì)合理地做到這一點(diǎn)相信并不困難。
兩法合并完善權(quán)力制衡機(jī)制
合理界定制度調(diào)整范圍
簡單地說，政府采購制度主要是管好如何交易更有效率、更有效益和更有利于市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。盡管政府采購對(duì)預(yù)算管理的科學(xué)化有促進(jìn)作用，但政府的采購預(yù)算有《預(yù)算法》對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，筆者認(rèn)為政府的采購預(yù)算應(yīng)該按照《中華人民共和國預(yù)算法》嚴(yán)格執(zhí)行，而不宜將預(yù)算管理納入政府采購制度之中。將預(yù)算納入政府采購制度的調(diào)整范圍涉及如何正確處理好《政府采購法》和《預(yù)算法》的關(guān)系等問題。
所以，應(yīng)當(dāng)合理地界定政府采購制度的業(yè)務(wù)調(diào)整范圍，避免盲目擴(kuò)大。政府采購制度應(yīng)主要關(guān)注于預(yù)算制定之后的支出活動(dòng)控制和監(jiān)管。政府采購所產(chǎn)生的市場(chǎng)數(shù)據(jù)及衍生的市場(chǎng)指數(shù)，可以給政府包括采購預(yù)算提供參考和依據(jù)，但并不意味著因此而必然需要將預(yù)算管理納入政府采購制度的調(diào)整范圍。
政府采購效果取決于政府采購活動(dòng)是否能夠消除導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的諸多因素（如權(quán)力介入、壟斷等）而使價(jià)格機(jī)制得以充分發(fā)揮作用，也就是說，政府采購預(yù)算的科學(xué)合理與否并不是決定政府采購效果的先決條件。
合并兩法
《政府采購法》屬于行政法范疇的法律。行政法以規(guī)范控制公權(quán)力，保障私權(quán)利為其基本目的；以調(diào)整配置公權(quán)力、調(diào)整職權(quán)關(guān)系、規(guī)范政府行為為其主要內(nèi)容；以公共權(quán)力的有效運(yùn)行為其要義。關(guān)于如何完善這部法律，應(yīng)該首先圍繞《政府采購法》的核心價(jià)值觀和基本內(nèi)涵對(duì)現(xiàn)行政府采購法律體系進(jìn)行剖析?？偟膩碚f，該法對(duì)組織體制、實(shí)施程序和方法與行政法的基本精神和核心價(jià)值觀背離的條款都應(yīng)進(jìn)行修改與完善。
目前，《招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招投標(biāo)法》）通常被定義為一個(gè)經(jīng)濟(jì)法范疇的法律，而就其基本內(nèi)涵和制度實(shí)施的實(shí)際情況來看，其調(diào)整范圍主要還是公共領(lǐng)域的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，所以《招投標(biāo)法》實(shí)質(zhì)是起到行政法的作用。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致兩法的內(nèi)涵存在許多交集，兩法實(shí)施經(jīng)常產(chǎn)生許多不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。
《招投標(biāo)法》初創(chuàng)時(shí)就在定位上有誤區(qū)，今年出臺(tái)的《招投標(biāo)法實(shí)施條例》在努力彌補(bǔ)定位誤區(qū)所引發(fā)的體制和方法問題，從其內(nèi)容來看，正在越來越朝行政法方向演進(jìn)。隨著《招標(biāo)法》的這種演進(jìn)趨勢(shì)，兩法的內(nèi)涵必然會(huì)越來越多地發(fā)生重疊，沖突和不協(xié)調(diào)在所難免。
所以，既然《招投標(biāo)法》與《政府采購法》的內(nèi)涵重疊、作用相同，那么，將兩法合并，重構(gòu)一個(gè)更具有完整意義的、更符合國際普遍共識(shí)意義的政府采購法律體系，不僅可以將目前尚未覆蓋的其他政府采購活動(dòng)納入調(diào)整范圍，也更符合我國行政管理改革戰(zhàn)略（大部制改革）的要求，同時(shí)也更方便我國政府采購與國際公共采購的接軌，為GPA談判創(chuàng)造條件。
此外，根據(jù)《政府采購法》第九條和第十條"政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。"和"政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)。……前款所稱本國貨物、工程和服務(wù)的界定，依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行"的規(guī)定，從政府采購層面為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的五個(gè)統(tǒng)籌提供了載體，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展拓展了新的空間。因此，應(yīng)該圍繞科學(xué)發(fā)展觀和五個(gè)統(tǒng)籌的精神出臺(tái)一些加分和優(yōu)惠政策措施以落實(shí)政府采購政策功能。
管理、監(jiān)督、執(zhí)行權(quán)三分
2009年，筆者曾發(fā)表《權(quán)力制衡與政府集中采購機(jī)構(gòu)》一文，文中首次引入了權(quán)力制衡的理論觀點(diǎn)。經(jīng)過不斷修改完善，政采權(quán)力制衡的理論觀點(diǎn)日益被學(xué)術(shù)界肯定和認(rèn)可。現(xiàn)在，權(quán)力制衡觀點(diǎn)在政府采購領(lǐng)域甚至在當(dāng)前全國各地如火如荼開展的公共資源交易市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)和監(jiān)管制度改革中不斷被采用。
如何形成我國政府采購管理、運(yùn)行、監(jiān)管機(jī)制相互分離又相互協(xié)調(diào)制衡的體制呢？權(quán)力制衡權(quán)力的一個(gè)基本前提是：權(quán)力主體的相互獨(dú)立與分離。所以，建立采購（交易）的管理、監(jiān)督與執(zhí)行權(quán)力主體相互獨(dú)立相互分離的組織形態(tài)是形成我國政府采購相互制衡又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的體制基礎(chǔ)。
能否形成相互制衡又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是判斷政府采購制度科學(xué)合理性的主要標(biāo)準(zhǔn)。而能否形成均衡的職權(quán)關(guān)系和均衡的權(quán)責(zé)關(guān)系是有效建立權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵。當(dāng)前政府采購組織體制除了多元化執(zhí)行體制導(dǎo)致監(jiān)管缺位問題之外，"管采不分"及"監(jiān)管不分"（監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)主體合二為一，導(dǎo)致監(jiān)督管理主體權(quán)力過大問題未得到充分認(rèn)識(shí)、甚至被忽略）也會(huì)導(dǎo)致政府采購職權(quán)配置失衡與權(quán)責(zé)關(guān)系失衡，從而影響政府采購良好權(quán)力制衡機(jī)制的形成。
來源： 政府采購信息報(bào)
