■ 王躍進 賈果裊
今年是《政府采購法》實施10周年，10年來，政府集中采購作為政府采購制度執(zhí)行的主導形式，在體制改革、機制探索上不斷跟進制度目標，理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結合，制度建設與豐富執(zhí)行手段、強化職能作用相互促進，形成了多種形式的體制模式和內部運行機制。但反觀10年改革成果，體制機制的弊端日益暴露，制約政府采購制度全面協(xié)調推進的問題日漸顯現(xiàn)。
多種模式并存
政府采購制度建立以來，按照《政府采購法》管采分離的要求，中央和省市縣各級形成了多種集中采購體制模式，總體上有行政模式和市場模式。其中，行政模式有多種類型，有政府直屬管理的山西模式，有機關事務管理局管理的山東模式，有與國土交易、產權交易、工程建設整合管理的公共資源交易平臺模式，有仍由財政部門管理的天津模式；完全市場化的模式有煙臺模式等。
同時，按照《政府采購法》“經(jīng)辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限應當明確并相互分離”的原則，集中采購機構內部運行和采購活動管理方式也形成了多種模式，有按組織程序即標前、標中、標后三段式管理的模式，有按采購物品的種類即貨物、工程、服務分置管理的模式，有按采購方式即招標、非招標方式分置管理的模式，有不分品目種類、方式、過程的一體化管理模式。這些模式中，有的實現(xiàn)了經(jīng)辦采購人員與負責采購合同審核、驗收人員的分離，有的并未分離。
綜觀現(xiàn)行體制機制格局，其特征是多軌并行，網(wǎng)格化管理。在制度建立初期，按照制度目標不斷創(chuàng)新發(fā)展模式，可以發(fā)掘制度創(chuàng)新元素，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。但經(jīng)歷10多年的探索實踐后，應分析不同模式的科學內涵，從高起點審視發(fā)展方向，探索體制機制上相對統(tǒng)一的科學范式。
模式不統(tǒng)一影響制度執(zhí)行
現(xiàn)行體制機制暴露出的問題在宏觀方面主要體現(xiàn)為：
一是不利于政策指導。政府采購作為一項事業(yè)，在發(fā)展過程中離不開政策的指導，但政策指導有明確的指向性，而各自為政的體制機制，導致政策制定難以實現(xiàn)準確的靶向性。即使制度目標很明確，也因管理部門職能不同，對政策執(zhí)行的認識不同，導致政策的執(zhí)行和落實大打折扣。在當前市場和政府雙重體系下，就出現(xiàn)了實行市場運行模式的以適用招投標政策為主，實行政府運行模式的以適用政府采購政策為主的狀況，政策管理缺乏有序性，導致政府采購活動過程中許多共性問題無法得到統(tǒng)一、有效的管理。
二是不利于建立全國統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺。由于體制機制不統(tǒng)一，政府采購程序和采購文本格式、內容無相對統(tǒng)一的國家標準，導致各地信息化建設流程管理架構體系和業(yè)務執(zhí)行操作系統(tǒng)各自為政，無法實現(xiàn)資源共享。有的自主研發(fā)，有的委托軟件企業(yè)開發(fā)，技術支撐和運行方式各行其是，造成重復投資，不僅加大了建設成本，還不利于信息化建設的整體推進。專家?guī)?、供應商庫、產品信息庫建設和管理、不良行為記錄信息管理無法實現(xiàn)資源共享。目前各地對建立全國統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺和信息資源平臺呼聲很高，但如果真的建立起來，又如何能推得開？
三是不利于與GPA的對接和企業(yè)市場競爭能力的提高。一方面，不同的體制和運行機制造成企業(yè)參與投標的形式多樣化，不僅加大了投標成本，還不利于企業(yè)集中精力培植自身的競爭能力。另一方面，我國政府采購加入GPA談判正在進行中，多樣化的體制機制不利于我國政府采購與國際規(guī)則接軌。
建立新模式的建議
筆者認為，適應形勢發(fā)展要求，總體上應對體制機制進行規(guī)制，實現(xiàn)體制上有序，機制上高效的制度目標。
一是重新審視“管采分離”與“經(jīng)辦采購與合同審核、驗收相分離”。
政府采購是市場經(jīng)濟的產物，管采都是政府行為，“管采分離”與“經(jīng)辦采購與合同審核、驗收相分離”更多的是一種“相互制約”的改革理念，而不是一種“相互促進”的理念。管采分離割裂了采購預算、采購計劃、采購執(zhí)行與支出管理的鏈條，違背了目標同向性原則，容易產生公共支出與公共管理目標的不一致。表現(xiàn)為管采分離后，管理部門與采購部門之間的許多責任關系變成了義務關系，甚至受自身目標定位主導的影響形成掣肘。從現(xiàn)行體制機制看，未實行分離的，管采協(xié)調；實行管采分離的，許多地方放大了監(jiān)督和制約面，執(zhí)行與監(jiān)管發(fā)生問題和矛盾較多，且這些問題和矛盾由同一部門內部矛盾變成了部門之間的矛盾，協(xié)調難度加大，結果是采購規(guī)模難以擴大、采購范圍難以擴展，制約了采購事業(yè)的發(fā)展。
“經(jīng)辦采購與合同審核、驗收相分離”也是一種“相互制約”的機制改革設計理念，隨著信息化建設的推進，需要認真審視現(xiàn)行機制中存在的問題，以作業(yè)流程管理科學、節(jié)點分明、責任明晰、流轉順暢、管理有序、高效便捷為原則。有的省市實行了ISO9000質量認證管理體系，將現(xiàn)代化管理模式引入政府采購管理實際，有效實現(xiàn)了管理的程序化。
二是在新的起點上樹立新的改革理念。
分析現(xiàn)行體制機制及存在的問題，應從全面推進政府采購電子交易平臺與加入GPA的高度，以“相互促進”為體制機制改革理念，按照政府采購事業(yè)發(fā)展的要求改革現(xiàn)行政府采購體制機制。對管與采的職能定位應統(tǒng)一到公共支出管理目標上，對采購執(zhí)行過程中預防腐敗的監(jiān)督應置于財政與采購部門之外，實現(xiàn)監(jiān)、管分離，形成并強化第三方制約。
三是探索新的體制機制與采購活動管理模式。
重新審視政府采購制度運行實際，要在體制機制上并軌，無論實行行政模式還是市場模式，都應規(guī)制為中央、省、市、縣統(tǒng)一的一種模式，以相對統(tǒng)一的體制機制保障政府采購制度的穩(wěn)定性和有序性。中央、省、市、縣統(tǒng)一建制、統(tǒng)一內部設置，形成縱向條管指導有序，橫向協(xié)調管理有效的體制機制?？v向加強共性管理，包括采購政策研究制定、采購目錄管理、標準化建設、信息化建設、市場誠信體系建設與管理等。橫向加強執(zhí)行管理，包括政府采購預算、計劃、采購活動執(zhí)行管理與監(jiān)督。內部運行機制，基于信息化建設及貨物、工程、服務采購資源分配均等性，各執(zhí)行機構內部可按標前、標中、標后三段式設立內部機構，引進ISO9000質量認證體系管理，形成節(jié)點分明、責任明晰、流轉順暢、管理有序、高效便捷的科學作業(yè)流程管理機制。
鑒于目前法律規(guī)定了管采分離及經(jīng)辦采購人員與合同審核、驗收人員相分離的要求，建議先從機制入手進行規(guī)制，全國統(tǒng)一按標前、標中、標后三段式設置運行機制，建立標準化的作業(yè)流程與各類專業(yè)采購文件標準化文本，建立全國統(tǒng)一標準的政府采購電子化交易平臺，資源共享，逐步規(guī)制政策管理、業(yè)務管理與監(jiān)督管理機制，形成統(tǒng)一的體制機制管理模式。
對于采購活動管理，目前部分地區(qū)比較混亂，各地目錄管理松散，有的通用類項目委托了社會中介機構，有的專業(yè)類設備強制委托集中采購機構。根據(jù)十八大精神，政府應減少行政干預，擴大市場調節(jié)面。因此，應在制定采購目錄時行政管理與市場調節(jié)相分離，將政府公共管理類事務項目劃歸政府集中采購，如通用類汽車、電梯、辦公自動化設備，行政檢測、檢疫設備等。政府扶持類項目交由社會中介機構市場化采購，如醫(yī)院用醫(yī)療設備、大專院校、研究院所用分析儀器、科研專用設備等。按性質不同劃分采購活動主體，既將該由市場辦理的事交給了市場，便于充分發(fā)揮市場中介機構的專業(yè)資源優(yōu)勢，達到政府扶持社會中介機構作為中小微企業(yè)的目的，又避免了集中采購機構在采購專業(yè)性強的項目時由于專業(yè)化水平不夠帶來的需求、效率等方面的問題。對于市場中介機構組織的項目，政府應將主要精力放在加大政府采購的監(jiān)管上，加強采購活動管理。
（作者單位：山西省省級政府采購中心）
來源：中國政府采購報
