十年實踐，已經充分證明了政府集中采購制度的優(yōu)越性。取得成績的同時，在制度層面和執(zhí)行層面產生并積累的矛盾開始不同程度地妨礙政府集中采購事業(yè)的發(fā)展。本文從矛盾分析的角度，圍繞集采機構這個改革的"牛鼻子"，談了對目前政府集中采購運行體系的一些認識，希望對研究政府集中采購制度下一步的改革和發(fā)展方向提供一些思路。
法律與實踐的矛盾
法律與實踐的矛盾是最根本的問題，由此衍生出其他的問題。法律與實踐的矛盾主要體現(xiàn)在：
科學性不足
法律作為國家意志的體現(xiàn)，要確立一種合理的組織結構、一種規(guī)范的行為模式、一種正確的價值選擇，這要求法律必須具備"科學性"。要做到科學立法，離不開實踐。
就《政府采購法》而言，毋庸置疑，這部法律的迅速頒布為落實政府采購制度掃清了諸多障礙，打開了政府采購事業(yè)發(fā)展的大門。遺憾的是，也正因其形成過程較為倉促，缺乏必要的實踐依據，存在"照搬主義"和"理想化"的制度設計傾向，同時，由于一些復雜的體制及行政原因，不少利益平衡的考量被放置于法律中,為隨后政府采購制度的完善和修正設置了很難逾越的障礙。結果，一部未經實踐檢驗的法律卻要長期用來指導實踐。
現(xiàn)實適應性缺失
一部好的法律，還應符合"現(xiàn)實適應性"原則，即其調整的目標、對象及程序應與現(xiàn)實狀況相適應。一般來說，一部法律"科學性"不足，那"現(xiàn)實適應性"多半更差。政府采購十年發(fā)展的現(xiàn)實，已將《政府采購法》遠遠甩在身后。一些變革性的好理念受制于法律不能運用，很多問題因法律的模糊而長期懸而未決，很多條文因與現(xiàn)實脫節(jié)或缺乏可操作性而成為"死去的文字"。故而《政府采購法實施條例》（下稱《條例》）被作為一個解決辦法幾年前就提上日程。有必要指出，《條例》解釋而非完善法律的性質決定了其修補性，進而又決定了其在根本解決問題上難有太大作為。
實質上，這一矛盾的根本是政府集中采購事業(yè)日益迫切的變革需要和較為滯后的法律規(guī)范之間的矛盾，這是所有矛盾中的主要矛盾，也是最需要解決卻最難以解決的矛盾。
監(jiān)管與執(zhí)行的矛盾
目前政府集中采購的基本原則是"管采分離"。"分離"是科學的原則。問題在于，在"分離"的基礎上，監(jiān)管部門與集中采購執(zhí)行機構的職責如何科學界定，監(jiān)督的重心放在哪里，監(jiān)管部門和執(zhí)行部門如何有機互動……在類似問題上，存在一些矛盾。
監(jiān)管重心和方式存在分歧
政府集中采購制度的基本手段之一，是將原本分散在各個政府部門的采購權集中交由法定的集采機構來執(zhí)行，在這個過程中，通過"集中規(guī)范采購，統(tǒng)一集中監(jiān)督"來達到政府采購的立法目標。在這個制度設計中，集采機構是監(jiān)管部門的重點監(jiān)管對象。事實上，這種模式多少忽略了政府采購過程的復雜性。有兩個情況需要引起我們的注意：一方面，政府采購活動的參與方包括供應商、采購人和評審專家，真正意義上的采購活動由上述各方完成，集采機構事實上的角色是組織與服務，這是十年政府采購實踐業(yè)已形成的現(xiàn)狀；另一方面，因為遠離采購實踐第一線等客觀因素，監(jiān)管部門對實際采購的監(jiān)管事實上有些滯后或力不從心，有限的精力"集中"放在了集采機構身上，有意無意忽視了對供應商、采購人和評審專家的監(jiān)管。集采機構需要監(jiān)管，但如僅把著眼點放在集采機構上，那集中采購監(jiān)管工作就會出現(xiàn)實質上的空白地帶?；诖?，如何管好集采機構是一個問題，而更重要的問題恐怕是如何用好集采機構。就集采機構本身而言，如果管得好自己，做不好采購，恐怕也是一種失職。目前現(xiàn)狀是，集采機構是政府采購監(jiān)管最直接、最方便的發(fā)力點，大量規(guī)章制度圍繞集采機構展開；相反，對政府采購其他參與方的監(jiān)管多少有些流于形式。在這一條件下，集采機構作用式微，某些情況下，具體采購活動成為"殼性質"的集中采購。
缺乏有效互動
監(jiān)管與執(zhí)行，可以用政府采購領域的宏觀與微觀管理來加以區(qū)分。宏觀管理不能脫離實際而存在，微觀操作不能離開政策方向上的指引，理想的情況是二者相互作用、對立統(tǒng)一。但目前大體的情況，一方面是自上而下地單向管理、指導和要求多，監(jiān)督管理基礎上的保障、支持與配合少；另一方面，自下而上地反饋情況、解決問題與完善政策的渠道和機制未能真正建立。一正一反之間，出現(xiàn)了工作脫節(jié)的矛盾。其中最核心的一個矛盾，是很多集采機構知道需要做好、希望做好、有能力做好也知道怎樣做好的工作，得不到開展的權利。所以，很多問題懸而難決，矛盾日積月累，逐步固化為政府采購制度底層結構中的泥沼和障礙，這些問題又反過來影響政府集中采購制度的變革與完善，形成一個非良性循環(huán)。最終侵蝕的是政府采購制度所代表的公共利益。究其根本，一個重要原因是監(jiān)管部門因其角度與位置的不同，對實踐中的關鍵矛盾認識不足，在許多問題上對集采機構采取了嚴防與制衡的態(tài)度。
監(jiān)管與執(zhí)行的矛盾，并非監(jiān)管部門是否應當監(jiān)管集采機構的問題。問題在于，監(jiān)管部門如何更好地實現(xiàn)對政府采購活動全方位的監(jiān)管以及集采機構如何更好地發(fā)揮作用。這是發(fā)展、工作中的矛盾，是集采機構尋求實踐所要求賦予其更廣闊的工作空間與監(jiān)管部門尚未完全認識到這一訴求的合理性和必要性的矛盾。
集采機構職能與性質的矛盾
就集采機構而言，自身也存在著一些矛盾，這些矛盾影響和制約著集采機構的發(fā)展。
權責不對等
集采機構目前面臨的最主要問題，就是權責不對等。從兩個方面來看：第一，賦予集采機構必要的職能是完善法律的內在要求?！墩少彿ā芬螅?集采機構進行政府采購活動，應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優(yōu)良和服務良好的要求"。而同時，對集采機構為實現(xiàn)上述目標所應具備的工作職能卻未提及。當然，這是法律的缺陷，也再次印證了立法的不成熟。歸根結底，這是十年前政府采購制度改革的起始階段。有關方面對集采機構矛盾心態(tài)的一個典型反映：既希望其成為政府采購制度革故鼎新道路上的急先鋒，又擔心其膨脹成吞噬公權力的龐然大物。這樣的考慮在當時"摸著石頭過河"的階段可以理解。但十年實踐已經證明了集采機構的作用，集采機構經受住了考驗，擔心的問題沒有發(fā)生，這樣的問題也就具備了解決的條件。
第二，集采機構職能的缺失已經損害了政府采購體系的良性運轉（更具體的問題在下文中將有專門分析）。一言以蔽之，由于評審專家、采購人、供應商等相關各方因為在執(zhí)行過程中缺少有效的制衡，集中采購的效果受到較大的影響。政府集中采購工作的監(jiān)督管理，應因監(jiān)督對象、監(jiān)督層次、監(jiān)督內容不同而有所區(qū)別?，F(xiàn)行體制下，政府集中采購的發(fā)展要求監(jiān)管部門肩負起宏觀監(jiān)管的職責，更要求集中采購執(zhí)行機構肩負起微觀的、執(zhí)行層面的監(jiān)管職責。
運行機制僵化
毋庸諱言，集采機構的工作效率一直以來是政府采購各方詬病的問題。實事求是地看，這個問題的存在與集中采購所要求的規(guī)范確實是有聯(lián)系的，但問題還有其深層次的原因。
一方面，集采機構脫胎于政府機關，其內部文化、人員結構與工作程序等都沿襲機關風格，其自身還存在按部就班、四平八穩(wěn)的工作特質。而形成鮮明對比的是，政府集中采購工作的事務性、時效性和操作性強的特點對工作效率的要求又遠大于其他一般機關工作；隨著政府集中采購事業(yè)的深入推進，工作強度和內容更是大大增加，效率問題自然會比較突出。
另一方面，沒有建立較為合理的、適用于集采機構的激勵模式。集采機構的工作內容、工作負荷和工作壓力客觀上要大于其他公共服務部門，更需要適當的激勵機制以確保集采機構整個機體常態(tài)化的工作活力，這一現(xiàn)狀亟待改觀。
體制不暢
目前法律規(guī)定，集采機構的設立與否是"設區(qū)的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要"確定；同時要求"集采機構不得與行政機關存在隸屬關系或者其他利益關系"。類似自相矛盾又態(tài)度曖昧的法律條文直接導致了目前集采機構體制上的混亂。就目前全國整體現(xiàn)狀而言，主要存在三個層面的問題：
無章可循。以各省情況為例，總體上可以大致概括為：有無不定，隸屬不一，級別各異。部分省份如河南省根據"法律"規(guī)定的"權力"并沒有成立集采機構；就省級集采機構而言，隸屬方式超過9種，行政級別從副處到正處到副廳各有不同，機構性質又有全額、差額甚至自籌事業(yè)單位之分。這一現(xiàn)狀直接導致了集采機構較為缺乏辦理公共事務的基本規(guī)范要求，影響了政府集采機構的社會形象和社會基礎。
遍地開花。集采機構存在的必然要求之一就是集中化的操作。而現(xiàn)體制下，新部門的設置往往成為一塊涉及人事、財政、權力分配等的"利益"蛋糕。在復雜利益的角力下，集中采購成為集采機構間的分散采購，類似事例俯拾皆是。中央本級以黨、政、人大為單位分別成立了各自的集采機構；國稅和海關以部門集中采購為緣由成立了事實上的本系統(tǒng)集采機構；同一屬地內省、市、區(qū)分別成立了相應層級的集采機構。在這樣的局面下，本應更加科學系統(tǒng)集中起來的采購工作被"碎片化"操作，集中采購的規(guī)模優(yōu)勢難以顯現(xiàn)。
效果遞減。政府集中采購的本意之一是使集采機構成為切斷可能的利益輸送渠道的屏障，成為實現(xiàn)"三公"采購原則的一個體制考慮。但因為集采機構自身職能模糊和機構設置不規(guī)范，以及基層更為復雜的現(xiàn)狀，這樣的理想目標面臨著從上到下效果遞減的矛盾。中央和部分省級集采機構因為政策落實得更加直接準確到位，也因為工作關系相對更為簡單和矛盾的抽象化，尚能起到一定的制衡效果，實現(xiàn)相應的政策目標。而到了市縣級，集采機構更加弱勢，各方面矛盾更加復雜，行政力量作用力驟增，這些都導致了基層集中采購工作更加難以有效開展。
制衡與失衡的矛盾
政府集中采購工作的運行涉及采購人、供應商、評審專家、監(jiān)管部門和集采機構等多個方面，從職責和分工分析，可以大致歸總為"兩個方面、三個層級"。以是否實質參與政府集中采購活動為標準，一個方面是作為管理及組織實施方的監(jiān)管部門與集采機構，另一個方面是采購人、供應商與評審專家。三個層級的第一層級是政府集中采購工作的政策制定、宏觀管理及監(jiān)督檢查的部門；第二層級是負責政府集中采購實施與運行的集采機構；第三層級是在這一架構下從事采購活動的相關各方。在這一運行體系中，因為采購事項的敏感性與特殊性，實現(xiàn)制衡是制度設計的一個非常的重要目標，一旦出現(xiàn)制衡"失靈"，那么集中采購的制度設計將事實上流于形式。制衡既包括不同方面、不同層級之間的制衡，也包括同一方面、同一層級之內的相互制衡。在眾多制衡點中，顯而易見，實現(xiàn)"兩個方面"的有效制衡是主要矛盾。
對采購人制衡不足
現(xiàn)階段，很多時候采購人的意志和行為還是能超越規(guī)則和制度，使制衡難以實現(xiàn)。例如，存在采購事項不執(zhí)行集中采購的現(xiàn)象，這是監(jiān)管與審計部門制衡不足的體現(xiàn)，因為很多采購人違反集中采購規(guī)定的采購行為在財政和審計檢查階段能夠順利"過關"，在采購資金支付環(huán)節(jié)也能"無憑據"順利支付。在集中采購實施階段，集采機構作為集中采購工作第一線的實施者，作為利益超脫的第三方，本可能成為制衡各方最合適的監(jiān)督堡壘。但是，因為采購人的強勢，因為事中制衡的無法可依，因為對"服務質量"的過分強調，導致了實際工作中的進退失據，進而造成了很多情況下采購人不合規(guī)范的采購要求的實現(xiàn)。
對評審專家制衡缺失
評審專家是政府集中采購過程中最重要的一個構成部分，直接決定評審項目的結果。評審結果是否能夠體現(xiàn)公平、公正，評審專家是最重要的決定因素。我們面臨一個嚴峻的問題，即評審專家的權責不對等：擁有最核心的評審權力，決定政府采購項目的歸屬，但缺少足夠的剛性制衡。政府集中采購項目的評審是一項嚴肅的法定過程，將評審質量的保障僅僅依托于評審專家的道德品質和個人自律是危險的。事實上，對評審專家的管理并非空白，政府采購的監(jiān)管部門掌握著對評審專家進行管理的職能，而這一職能本應涵蓋對專家的政策培訓、日常管理、評審監(jiān)督、評價考核與專家?guī)旄?，等等，包括大量的具體事務性工作，對專業(yè)性亦有很高要求，要管理好，實非易事。不得不再次提及的是，集采機構在這項工作中依然扮演一個尷尬的角色：評審專家的獨立評審權自有規(guī)則保障，對評審專家任何形式的工作管理都超越職權。所以在現(xiàn)有制度安排下，評審專家基本游離于現(xiàn)有各項政府采購規(guī)則之外，是真正"不受約束的決定者"。
對供應商管理權界定模糊
嚴格來講，一方面，政府集中采購的重要目標之一是為供應商提供一個公平、公正與透明的競爭環(huán)境，通過政府采購活動促進企業(yè)的發(fā)展。另一方面，政府集中采購制度亦需對供應商強烈的逐利沖動和天然的市場行為進行有效地防范、制約和良性引導，借此培育良好的市場誠信。所以，集中采購的監(jiān)管部門及執(zhí)行機構對參與競爭的供應商的制衡必不可少，但如何制衡、誰來制衡缺乏清晰界定。例如，政府集中采購特有的協(xié)議供貨及定點采購等使得特定供應商及產品能長期獲得政府集中采購的參與資格。對類似供應商如何有效管理以保障優(yōu)良的產品及服務質量是一個問題。在這個問題上，雖然制度設計并未賦予集采機構必要的管理職責，但與其他類似情況不同的是，集采機構作為該采購組織形式的設計者和執(zhí)行者，不可避免地會介入到對相應供應商的管理中，而這一管理狀態(tài)又未獲得政府采購監(jiān)管部門的認可，造成了供應商管理無法形成科學有效的規(guī)則，有相當的人治色彩。其他諸如供應商惡意質疑投訴不受制約，集中采購制度對供應商與政府采購相關各方之間的隱性利益鏈條"隔離"效果不佳，等等，都與對供應商缺乏制衡有直接關系。
強化集采機構職能勢在必行
"十二五"規(guī)劃提出要深化政府采購制度改革。改革首先需明確改什么。實行政府采購是財政體制改革的重要舉措，是政府采購制度設計的初衷，政府集中采購制度是政府采購事業(yè)大框架中最主要的組成部分，集中采購是政府采購的主渠道，集采機構是政府集中采購制度最核心的運轉單元，從這個意義上來說，對集采機構面臨矛盾的梳理，或許就抓住了改革的著力點。
通過前述對政府集中采購工作從法律層面、管理層面及執(zhí)行層面的深入探究，可以有兩個判斷：很多矛盾存在的根源是集采機構職能的模糊與缺失，矛盾如果得不到改變甚至惡化，政府集中采購的意義將大大折扣。所以，強化集采機構職能勢在必行。
如何強化雖非本文探討的重點，但簡而言之，大框架可以遵循"理順體制設計，充實明確權責，內部相互制衡，外部嚴格監(jiān)督"的原則。
我國的政府集中采購制度是依托于中國特色的國情、社情、政情而存在，是一個嶄新的制度，發(fā)展道路上很多地方不可避免地要摸著石頭過河。依托于此制度下的集采機構，處于各種矛盾的交匯點上，更需要有關方面以實事求是的態(tài)度，抓住集采機構這個改革的牛鼻子，突破陳俗舊規(guī)，大膽嘗試革新，從而真正實現(xiàn)政府集中采購事業(yè)的新發(fā)展。
來源： 政府采購信息報 作者：羅少偉
