■ 競爭性談判研究②
把握關鍵點 理順談判程序
根據(jù)法律規(guī)定，競爭性談判的程序應該是成立談判小組→制定談判文件→確定供應商名單→談判→確定成交供應商。這個程序中存在下述七個需要把握好的關鍵點，否則在實際采購過程中將面臨違法操作的風險。
視情況確定談判小組成立時間
一種理解是：按照《政府采購法》規(guī)定，談判小組在制定談判文件前就應當成立。成立談判小組后，由談判小組制定談判文件、從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少于三家的供應商參加談判，直至確定成交供應商。如果按照這種理解，整個采購過程其實都是由談判小組負責。但從成立談判小組到確定成交供應商，不是一兩天就能結束，而是一個耗時比較長的過程，由于當前我國政府采購評審專家屬于松散型的業(yè)余工作人員，要求其長期在一個談判小組工作不符合實際；同時，對于一些預算金額較小的采購項目，按照此程序進行，評審所需支出的費用將比節(jié)約的資金超出許多，這也違背了政府采購節(jié)約財政資金的立法宗旨。
此外，根據(jù)《政府采購評審專家管理辦法》第二條規(guī)定，評審專家從事和參加政府采購招標、競爭性談判、詢價、單一來源等采購活動評審，以及相關咨詢活動適用本辦法。該辦法第二十二條規(guī)定，評審專家的抽取時間原則上應當在開標前半天或前一天進行，特殊情況不得超過兩天。這一規(guī)定與談判小組在制定談判文件前就應當成立的做法相互矛盾。
另一種理解是：法律并未明確規(guī)定談判小組何時成立，應當按照《政府采購評審專家管理辦法》的規(guī)定，在談判開始前半天或前一天抽取成立，這樣做既未明顯違背《政府采購法》的規(guī)定，也與當前各地的普遍做法相一致。
筆者認為，談判小組何時成立，應與競爭性談判的適用情形相關聯(lián)。對于技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的項目，采購人需要依靠評審專家的專業(yè)知識，幫助自己深入了解采購需求、編制采購文件，確定邀請的供應商名單，并在談判過程中代表自己與供應商代表進行談判（實現(xiàn)技術上的互動），以最大程度地滿足自己的要求。
在此情形下，應當首先成立談判小組，由談判小組參與整個采購過程。但前提是，這樣的項目在技術方面必須足夠復雜，需要評審專家的全程幫助，資金方面必須預算足夠大，節(jié)約的資金足以支付與評審有關的各項費用。
如果采購項目不能同時滿足這兩個前提條件，則談判小組應當在談判開始前半天或前一天抽取成立。
談判文件應由談判小組確認
《政府采購法》并未明確談判文件是由談判小組，還是由采購機構負責制定。筆者認為，由誰負責制定談判文件，也與不同的采購項目相關。對于技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的項目，采購人必須依靠評審專家，通過與評審專家的深入溝通，才能盡可能地確定自己的需求。在此情形下，談判小組參與談判文件的制定，全程跟蹤采購項目的每個環(huán)節(jié)，有助于對采購項目的深入理解，有利于在談判時對供應商提交的響應文件做出更適宜的評價。
對于預算金額較小、采購人能夠確定具體需求的采購項目，則完全沒有必要由談判小組參與制定采購文件，應由采購機構直接負責制定。由于評審專家大多為技術型專家，對于談判文件的整體結構和商務部分的內容，都不可能替代采購機構的專業(yè)人員，因此，不論談判小組是否參與，談判文件最終都應由采購代理機構負責制定。由談判小組參與制定的項目，談判文件正式發(fā)布前應當由談判小組簽字確認；談判小組未參與采購文件制定的項目，在當前法律并未明確的情況下，最好在談判正式開始前由談判小組對談判文件進行確認，認可談判文件的內容符合法律法規(guī)的規(guī)定、不存在歧視性或排他性內容，以避免不必要的法律風險。
用資格后審確定供應商名單
根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，確定邀請參加談判的供應商名單，是由“談判小組從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少于三家的供應商參加談判，并向其提供談判文件”。本規(guī)定最關鍵的內容是符合相應資格條件的供應商名單如何產生？第一種方法是發(fā)布資格預審公告，通過對供應商提供的資格證明材料進行審查，產生符合相應資格條件的供應商名單；第二種方法是建立供應商庫，事先對供應商資格條件進行審查，符合資格條件的入庫管理，需要時從庫中抽??；第三種方法是由采購人或談判小組推薦。
按照第一種方法，從發(fā)布資格預審公告到確定供應商參加談判，直至確定成交供應商，整個采購過程所需時間基本與公開招標接近，失去了競爭性談判能節(jié)約采購時間的基本特性。由于大多數(shù)競爭性談判采購項目不是預算金額較小，就是時間比較緊急，因此，這種方法在實際采購中即使采用，也損失了競爭性談判的優(yōu)勢。按照第二種方法，由于政府采購項目涉及的品目繁多，不像工程項目對供應商的資質要求相對單一，如需在供應商庫中產生符合相應資格條件的供應商名單，該供應商庫必須是一個類別極其廣泛、內存量極其龐大的數(shù)據(jù)庫，目前，國內尚未見哪個財政部門或采購代理機構建有符合這種條件的供應商庫，因此也無法運用。按照第三種方法，很容易造成采購人或談判小組與供應商相互串通的情形發(fā)生，違背了《政府采購法》促進廉政建設的立法宗旨。在以上三種方法都不可行的情況下，如何產生符合相應資格條件的供應商名單將成為一個難題。
筆者認為，對于大多數(shù)競爭性談判采購項目而言，直接發(fā)布采購公告邀請供應商參加談判，對供應商采取資格后審的方式，可以極大地提高競爭性談判的采購效率，既不違背政府采購的公開、公平、公正和誠實信用的原則，又可以發(fā)揮出競爭性談判采購方式快捷、靈活的特點。因此，應當對《政府采購法》進行適當修訂，允許采購機構發(fā)布采購公告并提供談判文件，由談判小組對供應商進行資格性和符合性檢查，從符合相應資格條件的名單中，采用隨機方式確定不少于三家的供應商或邀請所有供應商直接參加談判。在今后條件允許，供應商庫已能滿足采購需求的情況下，供應商也可以直接從供應商庫中隨機抽取產生。對于一些特殊項目，供應商也可以采用推薦的方式產生，但必須由采購人和談判小組共同推薦，并在成交公告中公示推薦意見，以促進廉政建設。
談判中不宜公布供應商報價
《政府采購法》規(guī)定“在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關的其他供應商的技術資料、價格和其他信息”，因此，公布供應商的報價，其實就是透露價格信息，明顯與法律規(guī)定相違背。
目前在一些地方性法規(guī)中，明確要求競爭性談判應當公開報價，理由是：不公開報價，供應商之間很難形成有效的價格競爭，并以“實際操作過程中，公開供應商的第一輪報價后，各供應商的第二輪報價經常有跳水式的下調，而不公開報價時，即使有二次報價機會，也很少有供應商讓價”來佐證公開報價的良好效果。
但筆者并不認同公開報價的效果，理由有二：
一是當供應商知道要公開報價時，第一輪的報價往往虛高，此時的報價并沒有太大的參考價值，有跳水式的下調很正常，只要是稍微掌握點談判技巧的供應商都會這么做；不公開報價時，供應商的第一輪報價就比較謹慎，第二輪不讓價也屬正常，不能簡單地以讓價幅度來衡量公開報價的效果。
二是政府采購應鼓勵供應商理性報價，為供應商創(chuàng)建公平、公正的良性競爭環(huán)境，而不宜采用公開競價、以價壓價的方式來刻意追求節(jié)約資金，引發(fā)供應商的惡意競爭。如果只追求采購成效，招標時允許招標采購單位與供應商就投標價格進行談判，供應商為獲取中標，有時肯定也會降低報價，但如果一直按照此種做法，可能導致怎樣的后果呢？只能是供應商知道要談判，把初次報價抬高。因此，筆者認為在競爭性談判中，不應當公布供應商報價。
嚴格約束談判文件的實質性變動范圍
《政府采購法》規(guī)定“談判文件有實質性變動的，談判小組應當以書面形式通知所有參加談判的供應商”，即允許在談判過程中，對談判文件進行實質性的變動。
筆者認為，對談判文件進行實質性的變動操作中應慎重，如處理不好，容易成為對未參加談判供應商的歧視性待遇。有些供應商正因為談判文件中的實質性要求無法滿足，才未參加談判，實質性要求變動后，這些供應商完全有可能滿足談判文件的要求。同時，采購人也可以借實質性變動的機會，對采購結果進行控制，如其看中的供應商價格不是最低，就調整談判文件內容，使其偏向于看中的供應商，再重新讓供應商報價，直至該供應商報價最低。
因此，筆者認為，對于談判過程中談判文件的實質性變動應當給予嚴格的約束，對于預算金額小或因時間緊急、需求明確的采購項目，應當不允許在談判過程中對談判文件進行實質性變動，只允許供應商對價格進行調整，既可提高采購效率，又可避免采購人控制采購結果的風險。只有對技術復雜或者性質特殊，連采購人都不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的項目，才允許通過實質性變動采購文件來進一步明確自己的需求。但對此類項目，也應當在采購文件中事先告知供應商，文件中的哪些內容可能變動，如技術部分，而不應該所有內容都在變動范圍，如談判程序、成交原則、有些商務內容不允許在談判中變動。
不能用綜合評分法進行評審
《政府采購法》規(guī)定“采購人從談判小組提出的成交候選人中根據(jù)符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商”，在《財政部關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號）中規(guī)定：“采購人或其委托的采購代理機構采用競爭性談判采購方式和詢價采購方式的，應當比照最低評標價法確定成交供應商，即在符合采購需求、質量和服務相等的前提下，以提出最低報價的供應商作為成交供應商”，兩者其實都要求最低價成交。
實際操作中，一些采購代理機構有時認為最低價成交無法采購到性價比高的產品，而在競爭性談判中采用綜合評分法進行評審。筆者認為，采用綜合評分法評審，確實可以采購到性價比更高的產品，但卻與政府采購的法律法規(guī)明顯相違背。綜合評分法在評審因素的設置上本已比較靈活，競爭性談判在談判過程中比招標方式靈活性更強，兩者再相結合，則過于凸顯靈活性，而失去了政府采購的嚴肅性。同時，競爭性談判的四種適用情形，也決定了競爭性談判比照最低評標價法確定成交供應商更合適。因此，采用競爭性談判采購方式不能按綜合評分法進行評審。
明確“質量和服務相等”認定標準
《政府采購法》規(guī)定競爭性談判采購方式確定成交供應商的原則是“符合采購需求、質量和服務相等且報價最低”。對于“符合采購需求和報價最低”，業(yè)內理解的標準比較一致：“符合采購需求”即滿足采購文件規(guī)定的實質性要求；報價最低即最后一輪報價中最低者。但對“質量和服務相等”卻有不同看法，有人認為，不同供應商的產品質量不可能相同、服務水平也無法比較，“質量和服務相等”無法認定。
筆者認為，以上觀點不正確。如果基于某種標準進行比較，即可認定不同供應商的“質量和服務相等”。譬如100米賽跑，不同運動員肯定有快慢之分，但如果確定“10秒之內跑完100米的運動員為合格者”這一標準，則在10秒之內跑完的運動員都將被認定為合格者。因此，只要在采購文件中明確了認定標準，則可以判定不同供應商的“質量和服務相等”，最簡單的認定標準即為滿足采購文件的實質性要求，將“符合采購需求”和“質量和服務相等”的認定標準相統(tǒng)一。
實踐中還有先綜合評分，達到一定分值的即視為“質量和服務相等”的做法，這與我國政府采購以滿足基本公務需求為目標的要求不一致，容易導致豪華采購；而且，也容易引起失去談判資格的供應商質疑；同時，財政部已經明確要求競爭性談判應當比照最低評標價法確定成交供應商，先綜合評分也不符合相關規(guī)定。
筆者認為，在當前不合理的綜合評分泛濫、政府采購工作廣受社會各界非議之時，應當盡量簡化“質量和服務相等”的認定標準。如果采購人認為簡單化的認定標準不能滿足其需求，其實只需在采購文件中增加一些合理的實質性要求即可。
來源： 政府采購信息報
