立足實踐 探索方式方法
萌芽于地方的政府購買服務改革在經歷了個別嘗試、零星試點、摸索前進、局部發(fā)展等階段后，終于在2013年迎來了全面發(fā)展的黃金期。2013年3月28日，國務院辦公廳下達《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知，其中要求加大政府購買服務力度，相關部門要在2013年12月底前提出具體政策。5月6日，國務院常務會議研究部署2013年深化經濟體制改革重點工作，其中要求加快出臺政府向社會組織購買服務的指導意見。
7月31日，李克強總理主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務。會議明確要求各地要制定政府購買服務指導性目錄，并勾畫出其頂層設計方案的基本思路。9月30日，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式出臺，對政府購買服務的指導思想、基本原則、購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理、績效管理作出具體規(guī)定，自此這項自下而上的改革已經完全上升為一項重要的國家政策，結束了各地自發(fā)推動、無章可循的歷史。
《指導意見》指出購買工作應按照政府采購法的有關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，這一規(guī)定對發(fā)展壯大政府采購事業(yè)無疑是巨大利好。筆者認為要想做好這一工作，集中采購機構必須立足于工作實際，在總結以往做過的服務項目的基礎上，探索出適合政府購買服務項目的方式方法。
抓四大關鍵 為集采服務積累經驗
筆者所在的江蘇省是最早接觸這項改革的省份之一。隨著江蘇經濟社會的不斷發(fā)展，社會公眾需求的多元化和專業(yè)化日益突出，有限的政府公共服務供給方式日益顯現其局限性。創(chuàng)新社會管理方式，鼓勵社會力量參與公共服務，已經成為政府改革的緊迫任務。因此，江蘇省政府在2012年提出要加快推行政府購買服務改革。
2012年底，江蘇省財政廳制發(fā)《江蘇省級政府購買公共服務改革暫行辦法》，確定了21個政府購買服務的重點項目，而這些項目的采購任務主要落在了筆者所在的江蘇省政府采購中心（以下簡稱"采購中心"）身上。在具體實施這些項目過程中，采購中心注重加強和采購單位的主動聯系，開拓思路，創(chuàng)新方法，逐步形成了一套針對服務類項目的工作流程，積累了重要的采購經驗，為順利、圓滿完成這些項目的采購任務夯實了基礎。
細處著手 精心打磨招標文件
與貨物不同的是，服務作為商品的一種，在特征上不具備物質形態(tài)，沒有通用標準，再加上出臺背景和受益對象不同，因此，每一個服務類項目的采購對象都是獨一無二的，在采購中沒有現成的經驗可以借鑒。以前采購中心在遇到服務類項目時，大多套用貨物類招標文件，但在實際應用時，發(fā)現有很多地方不符合服務類項目的特點。
2013年以來，采購中心對每個服務類項目的招標文件都單獨制作，在與采購人充分溝通后，結合每個項目的背景和特點，制定全新的資格條件、項目需求、商務條款、評分標準以及合同文本。并通過采購中心內部討論、專家論證、上網征求意見等程序對招標文件進行反復打磨，在沒有任何質疑的情況下才最終上網發(fā)布。
深入研究 科學制定評審辦法
由于服務類商品在采購中無法對其進行直觀測試，其質量和標準不像貨物類那樣直接客觀，很難精確地加以描述與定量。為保證評審標準的科學、公正，采購中心要求服務類項目經辦人認真研究與自己所辦理的服務項目相關的文件制度，找出其中最核心、最關鍵的內容，作為設定評審標準的依據和基礎，并由分管主任帶著項目經辦人主動到采購單位去了解項目的詳細情況，聽取采購人對項目的具體要求，與采購人一起商量評審方法，制定評審標準。
另外，由于現有政府采購專家?guī)熘腥鄙俟卜疹悇e的專家，所以如何選擇評審專家也是服務類采購的難點。采購中心與采購人一起研究，以一比三的標準配比，在庫外選擇相關服務領域的權威專家，報采購處批準后組成評審委員會進行評審，從而保證了評審工作的順利進行。
靈活操作 合理選擇采購方式
公共服務采購具有一定的特殊性，不僅要考慮服務項目本身的管理和操作特點，還要考慮社會評價和社會效益，其復雜程度遠非普通貨物類項目可比。所以，采購中心根據服務類項目的不同特點，靈活選擇適合的采購方式。
一般情況下，正常項目采購中心都是采用公開招標的方式進行。對于日常發(fā)生頻繁且采購金額較小的服務類項目，如財務審計等依然采取協議供貨的方式確定供應商。而對于技術復雜或性質特殊，不能確定詳細規(guī)格或具體要求的服務類項目，如專業(yè)性咨詢與援助服務等項目采購，則采用競爭性談判方式進行。
加強管理 著力實施履約監(jiān)督
招標采購活動順利實施只是服務采購項目成功的第一步。與貨物、工程類不同，公共服務在招標時只能對采購對象有一個描述性的要求，服務類產品最終能否滿足采購人的需求，需要通過后期對供應商的履約情況進行績效監(jiān)管來實現。因此加強政府采購合同履約管理是服務采購項目成功的另一關鍵。
2013年，采購中心將履約檢查作為一項重點工作，利用七、八兩個月，集中力量對農村中小學塑膠跑道、義務階段學生教科書、小麥"一噴三防"農藥等9個項目的履約情況進行實地檢查。通過檢查，強化了供應商的嚴格履約意識，了解了老百姓對公共服務項目的實際需求，同時也為今后服務類項目采購積累了寶貴的工作經驗。
加強宣傳 強化績效管理
江蘇省政府采購中心（以下簡稱"采購中心"）雖然在推進政府購買服務工作取得了一些成績，也獲得了有關采購人的好評，但是采購中心在政府購買服務工作方面還存在許多問題需要解決，譬如招標文件特別是評審標準的質量有待進一步提高，采購人通過政府購買公共服務的意識還比較淡薄，全程進行績效管理的理念還不到位，對服務合同履約監(jiān)管亟待加強等等，需要整合各方力量，通過制定完善制度、加大宣傳培訓力度，強化績效監(jiān)管等多種措施加以改進和完善，以促進江蘇省政府購買公共服務改革的全面推進。
加強制度建設
除《政府采購法》將服務納入政府采購范圍外，我國并沒有專門的法規(guī)規(guī)章對政府購買服務作出規(guī)范。雖然現在從國務院到省市地方政府，都陸續(xù)出臺了關于政府購買服務工作的指導意見，但是這些規(guī)定都是比較原則的綱領性文件，缺少具體操作方面的內容，且文件層級也比較低。因此，需要進一步加強政府購買服務方面的制度建設，在購買內容、購買方式、操作程序、預算管理、績效評價、監(jiān)督檢查等方面研究制定具體辦法，為深入推進政府購買服務改革提供制度支撐。
加大宣傳培訓力度
政府購買服務工作要想順利推進，提高購買主體的認知意識非常關鍵。從江蘇省2013年政府購買服務項目的執(zhí)行情況來看，不少采購人對于政府購買服務還沒有概念，對政府采購有幾種方式及具體操作程序也不是很清楚，還有一些采購人認為政府購買服務就是財政部門在變相地"收權"，將本屬于部門的資金分配權收回財政，思想上有顧慮，這在一定程度上阻礙了政府購買服務工作的進一步發(fā)展。因此，需要集中采購機構和采購監(jiān)管部門加大宣傳力度，一方面組織采購人參加有關政府購買服務方面的專題培訓，另一方面利用日常工作接觸的機會進行政策講解，讓采購人充分了解政府購買服務是順應市場經濟發(fā)展和政府職能轉變的一項改革，從而提高采購人運用政府采購方式實施政府購買服務的主動性。
強化績效監(jiān)管
服務產品是看不見摸不著的，服務采購的難點就在于如何證明服務產品是否真正滿足購買主體在當初購買時所提出的需求，以及如何評估購買服務所花的財政資金是否真正發(fā)揮預期效益。因此，需要集中采購機構改變傳統的"重采購輕履約"的工作模式，在執(zhí)行服務采購項目時，將績效監(jiān)管理念貫穿服務采購全過程。首先，在制定招標文件時進行充分調研，構建跟蹤評價體系，制定科學合理的績效考核標準。其次，在履約階段與采購人一起定期組織績效考核，并根據考核結果進行資金支付，必要時可委托第三方進行績效考核。最后，在項目結束后要對項目實施情況進行總結，及時修改績效考核標準，為下一次采購做好準備。
相關鏈接
江蘇省《關于推進政府購買公共服務工作的指導意見》內容選登
三、主要內容
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推進政府購買公共服務工作要突出公共性和公益性，重點在基本公共教育、勞動就業(yè)服務、社會保險、基本社會服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務等領域，逐步加大向社會力量購買服務的力度。對由公共財政資金安排、政府部門組織實施、市場主體較為成熟的公益性社會公共服務和管理事項，如基本醫(yī)療保險服務和政府出資的商業(yè)保險、勞動就業(yè)咨詢、職業(yè)技能教育和培訓、基本養(yǎng)老服務、社會困難人員救助、城市規(guī)劃設計、宣傳會展服務、基礎設施管護、環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護、生態(tài)環(huán)境建設、賬務管理和審計評估、公共文化體育、殘疾人教育醫(yī)療和就業(yè)服務等適合社會力量承擔的項目，優(yōu)先列入政府購買范圍。
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購買公共服務項目凡是符合政府采購條件的，均應納入政府采購的范疇，嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》及相關法律法規(guī)組織采購。
1.依法選擇采購方式。政府采購公共服務應按照政府采購法的有關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價或者單一來源采購方式組織采購，按照公開、公平、公正的原則，通過競爭擇優(yōu)的方式選擇承接主體。
2.科學制定采購文件。充分發(fā)揮行業(yè)主管部門、行業(yè)協會和專家等專業(yè)優(yōu)勢，準確設置承接主體資格條件和準入門檻，結合項目特點制定科學的評審標準和方法，綜合物價水平、工資水平、社會保障規(guī)定、費用成本和財政支付能力等因素編制合理的采購預算，既節(jié)約財政資金，又保證承接主體的合理利潤，促進公共服務市場健康發(fā)展。
3.周密組織采購活動。充分考慮公共服務項目服務對象廣、影響范圍大、履約周期長、標準要求高的特點，制定不同行業(yè)購買公共服務的實施辦法和操作規(guī)程，通過適當劃分采購批次或標段、合理確定合同期限等辦法化解社會風險，維護公共服務的穩(wěn)定與效率。
4.加強合同履約管理。按照規(guī)定程序確定的公共服務購買合同，嚴禁轉包行為。合同應明確購買服務的范圍、數量、質量要求、服務期限、資金支付和購買主體、承接主體的其他權利義務。認真組織履約驗收和動態(tài)考核，督促承接主體嚴格履行合同，將履約情況與其后續(xù)競爭掛鉤，建立優(yōu)勝劣汰的動態(tài)調整機制。
5.健全監(jiān)督管理制度。加強政府采購活動的全程監(jiān)管，及時發(fā)現和查處違法行為，維護政府采購公共服務市場良好的競爭秩序。
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結合不同公共服務項目的特點和要求，不宜實行政府采購的，積極探索定額補助、以獎代補等其他政府購買服務的形式。
來源： 政府采購信息報 作者：蔣華中 熊潔
