建筑業(yè)企業(yè)各類保證金制度調(diào)查分析
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發(fā)布日期：2014年05月09日
編者的話：改革開放以來，建筑業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，為維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，保障工程建設(shè)各方的合法權(quán)益，國(guó)家有關(guān)主管部門依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院的要求，陸續(xù)出臺(tái)了投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金等工程建設(shè)領(lǐng)域的保證金制度。這些制度實(shí)施以來，對(duì)于規(guī)范建筑市場(chǎng)行為，促使建筑市場(chǎng)主體履行相應(yīng)的責(zé)任，治理拖欠農(nóng)民工工資的問題，起到了一定的作用。但隨著建筑業(yè)改革發(fā)展的不斷深入，相關(guān)法律法規(guī)的不斷健全，有些保證金已不再適應(yīng)當(dāng)前建筑市場(chǎng)發(fā)展的要求，偏離了當(dāng)初設(shè)立保證金制度的初衷，加之少數(shù)地方自行規(guī)定了名目繁多的保證金，這些都給建筑業(yè)企業(yè)帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，影響了企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，行業(yè)內(nèi)關(guān)于改革完善保證金制度的呼聲持續(xù)不斷。
為系統(tǒng)了解各類保證金制度執(zhí)行情況及存在問題，研究制定完善和改進(jìn)措施，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑市場(chǎng)監(jiān)管司于2012年委托中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)了“建筑業(yè)企業(yè)各類保證金研究”課題。課題認(rèn)真分析了現(xiàn)行主要保證金制度施行的情況和問題，研究提出了“借鑒國(guó)際通行做法，改革和完善工程建設(shè)各類保證金制度，加強(qiáng)和改進(jìn)政府部門行政監(jiān)管，切實(shí)減輕建筑業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)”的政策建議。
改革開放以來，我國(guó)工程建設(shè)規(guī)模逐年擴(kuò)大，建筑業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。為維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，保障工程建設(shè)參與單位，以及建筑業(yè)務(wù)工人員的合法權(quán)益，國(guó)家有關(guān)主管部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院要求，陸續(xù)制定了投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金等工程建設(shè)領(lǐng)域的保證金制度。這些制度實(shí)施以來，對(duì)于規(guī)范建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，促進(jìn)建設(shè)市場(chǎng)主體履行相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，保證工程質(zhì)量，治理拖欠農(nóng)民工工資等問題起到了一定的作用。
一、保證金制度的形成及其作用
（一）保證金制度的形成
隨著我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域工作的不斷深入，建筑工程管理制度也發(fā)生了相應(yīng)的變革，逐步建立了項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制度、建設(shè)監(jiān)理制等基本制度，并積極探索工程擔(dān)保制度和工程保險(xiǎn)制度。由于市場(chǎng)環(huán)境因素，工程擔(dān)保制度沒有得到很好的發(fā)展。在工程實(shí)踐中逐步形成了比較符合我國(guó)國(guó)情的保證金制度，建立了較為完善的投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金制度，為了保障農(nóng)民工的利益，普遍推行了農(nóng)民工工資保證金制度。
——為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，防范承包人違約風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，在有關(guān)部門規(guī)章中規(guī)定了投標(biāo)保證金及履約保證金最高限額以及采取的形式。
為了確保工程質(zhì)量，在《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》中規(guī)定建設(shè)工程實(shí)行質(zhì)量保修制度；財(cái)政部、原建設(shè)部出臺(tái)了《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》、《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理暫行辦法》，規(guī)定了質(zhì)量保證金的預(yù)留方法及比例。為了解決農(nóng)民工工資拖欠問題，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，原勞動(dòng)與社會(huì)保障部和原建設(shè)部于2004年聯(lián)合制定《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》，各地區(qū)普遍要求建筑業(yè)企業(yè)按有關(guān)規(guī)定繳納工資保證金，存入當(dāng)?shù)卣付ǖ膶簦糜趬|付拖欠的農(nóng)民工工資。
（二）保證金制度的作用
建設(shè)工程各類保證金制度的施行，使得工程承包合同具有更強(qiáng)的約束力，增加了違約成本，促使有關(guān)各方按照合同約定的條款履行各自的義務(wù)。保證金還可對(duì)潛在的參與者進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，成為規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序的一種有效的經(jīng)濟(jì)手段。
1.對(duì)推動(dòng)工程質(zhì)量建設(shè)水平的提高有一定的促進(jìn)作用
實(shí)施了工程質(zhì)量保證金制度，在一定程度上促進(jìn)了建筑企業(yè)優(yōu)化施工方案，提高施工工藝水平，減少質(zhì)量缺陷，使得建設(shè)工程施工質(zhì)量水平穩(wěn)步提升，質(zhì)量的內(nèi)涵不斷擴(kuò)展。從建筑企業(yè)的角度來講，提高工程的質(zhì)量水平，降低缺陷率也是降低工程成本的重要途徑。所以，從經(jīng)濟(jì)上可以促進(jìn)建筑企業(yè)提高工程質(zhì)量水平。
2.有利于施工合同的順利履行，維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序
保證金制度能夠確保在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“守約獲利、失信受懲”的理念得到遵循和發(fā)揚(yáng)。有效減少了建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)中的串標(biāo)、陪標(biāo)行為以及中標(biāo)后不按規(guī)定簽定合同，簽定合同后不按規(guī)定履約等行為。
3.有利于解決工程款拖欠問題，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益
農(nóng)民工工資拖欠問題嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定和建筑業(yè)行業(yè)形象，特別是在農(nóng)民工工資拖欠較為嚴(yán)重的情況下，實(shí)施農(nóng)民工工資保證金制度是治理拖欠農(nóng)民工工資的必要措施。實(shí)施農(nóng)民工工資保證金制度比較符合現(xiàn)階段的國(guó)情，能在一定程度上遏制、打擊一些建筑施工企業(yè)的惡意欠薪行為，保障農(nóng)民工權(quán)益。
4.有利于凈化建筑市場(chǎng)，使失信者付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)
保證金制度是確保建筑市場(chǎng)主體利益、強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管的一種有效的經(jīng)濟(jì)手段，具有操作簡(jiǎn)便易行的特點(diǎn)。在建筑市場(chǎng)中，市場(chǎng)的主體沒有履行應(yīng)盡的義務(wù)與責(zé)任，保證金可以用來優(yōu)先保障受損失方的利益；不按規(guī)定提供保證金就難以進(jìn)入建筑市場(chǎng)，起到凈化建筑市場(chǎng)的作用。
二、保證金制度施行情況調(diào)查分析
中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)組織課題組成員對(duì)我國(guó)建筑業(yè)各類保證金施行的基本情況進(jìn)行調(diào)查研究。一是選取有代表性的北京、上海、江蘇、陜西等地區(qū)的重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行訪談式調(diào)查。在調(diào)研中，主要依托地方協(xié)會(huì)，集中組織施工企業(yè)進(jìn)行座談，并走訪了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、政府主管部門等單位。二是進(jìn)行問卷調(diào)查。問卷共涉及企業(yè)88家，其中特級(jí)企業(yè)28家。其中質(zhì)量保證金收到有效調(diào)查問卷涉及67家企業(yè)；投標(biāo)保證金收到有效調(diào)查問卷涉及66家企業(yè)；履約保證金收到有效調(diào)查問卷涉及65家企業(yè)；農(nóng)民工保證金收到有效調(diào)查問卷涉及63家企業(yè)?？梢哉f，調(diào)查有較好的代表性和廣泛性，能夠反映各類保證金制度的實(shí)際情況。
（一）投標(biāo)保證金
據(jù)對(duì)66家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年至2011年期間需要繳納投標(biāo)保證金的項(xiàng)目50308個(gè)，約占62903個(gè)參與投標(biāo)項(xiàng)目的80%，且這一比例成逐年遞增的趨勢(shì)。在招標(biāo)活動(dòng)中，采用投標(biāo)保證金的行為已經(jīng)十分普遍。
1.投標(biāo)保證金的方式以現(xiàn)金為主
從上述企業(yè)5年來繳納投標(biāo)保證金項(xiàng)目的繳納方式來看，采用現(xiàn)金形式的占到85%以上，保函形式占到13%左右，擔(dān)保形式的數(shù)量?jī)H在1%左右。
2.投標(biāo)保證金的占用時(shí)間
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例規(guī)定》，投標(biāo)保證金的期限與投標(biāo)有效期是一致的，投標(biāo)有效期在招標(biāo)文件中明確載明，要考慮自投標(biāo)截止到合同簽訂所需要的時(shí)間。上述企業(yè)每年逾期未按規(guī)定或約定返還投標(biāo)保證金的項(xiàng)目，約占繳納保證金項(xiàng)目的3%左右。另?yè)?jù)對(duì)58家企業(yè)統(tǒng)計(jì)的投標(biāo)保證金平均占用時(shí)間進(jìn)行分析，占用少于1個(gè)月（含1個(gè)月）的有15家，1個(gè)月到2個(gè)月（含2個(gè)月）的20家，2個(gè)月到3個(gè)月（含3個(gè)月）的15家，3個(gè)月到4個(gè)月（含4個(gè)月）的5家，4個(gè)月以上的2家。
3.投標(biāo)保證收取主體與退還
投標(biāo)保證金是為了保證招標(biāo)人的利益而采用的一種保證制度，從理論上講應(yīng)該由招標(biāo)人收取，但在調(diào)查中存在招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)收取的情況，這種情況下往往退還不及時(shí)。特別是投標(biāo)保證金的利息問題，普遍在退還投標(biāo)保證金時(shí)不計(jì)算利息。
上海采用的是由招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督部門設(shè)立統(tǒng)一的投標(biāo)保證金交存賬戶，對(duì)投標(biāo)保證金統(tǒng)一管理。具體的做法是：在上海市建設(shè)工程交易中心設(shè)立投標(biāo)保證金提交窗口，由某銀行 保證金托管銀行 負(fù)責(zé)收取和退還投標(biāo)保證金；上海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督投標(biāo)保證金的提交和退還工作；制定了投標(biāo)保證金提交與退還操作須知等細(xì)則性文件。通過以上措施上海市的投標(biāo)保證金實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理、統(tǒng)一返還、支付利息。
（二）履約保證金制度施行的基本情況
據(jù)對(duì)65家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年至2011年期間中標(biāo)項(xiàng)目合計(jì)27343個(gè)，其中需要履約保證金的項(xiàng)目合計(jì)15921個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的59.36%。其中，需交納現(xiàn)金的項(xiàng)目為6536個(gè)，銀行保函的項(xiàng)目為9007個(gè)，擔(dān)保的項(xiàng)目558個(gè)。
1.履約保證金的交納方式
履約保證金主要的形式是銀行保函，平均占到55.4%，現(xiàn)金的平均41.1%，擔(dān)保的平均占到3.5%。
2.履約保證金的占用時(shí)間及金額
根據(jù)上述企業(yè)反饋情況，5年來中標(biāo)項(xiàng)目的履約保證金占用時(shí)間平均450天左右，具體時(shí)間的長(zhǎng)度與項(xiàng)目的復(fù)雜程度有關(guān)。根據(jù)有關(guān)部委的部門規(guī)章履約保證金不得超過中標(biāo)合同金額的10%，實(shí)際施行中也有少量項(xiàng)目履約保證金超出合同標(biāo)的額10%的現(xiàn)象。
（三）質(zhì)量保證金制度施行的基本情況
據(jù)對(duì)67家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007 2011年竣工的23575個(gè)項(xiàng)目，預(yù)留質(zhì)量保證金項(xiàng)目達(dá)21642個(gè)，占92%。5年來這一比例均在90%以上。因此，質(zhì)量保證金制度也是建筑業(yè)一項(xiàng)普遍推行的制度。
1.質(zhì)量保證預(yù)留比例另?yè)?jù)52家企業(yè)13106個(gè)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)分析，截止2011年末，竣工項(xiàng)目中預(yù)留質(zhì)量保證金3%（含）以下的項(xiàng)目2157個(gè)；3%～5%（含）的項(xiàng)目7359個(gè)；預(yù)留5%以上的項(xiàng)目3590個(gè)，分別占16.46%、56.15%、27.39%。
2.質(zhì)量保證金的返還情況
據(jù)對(duì)上述企業(yè)截止2011年末竣工的8848個(gè)項(xiàng)目分析，工程竣工結(jié)算后2年 含 以內(nèi)全額返還質(zhì)量保證金的項(xiàng)目3586個(gè)；2～5年 含 全額返還的項(xiàng)目4646個(gè)；超過5年未返還的項(xiàng)目616個(gè)，分別占40.53%、52.51%、6.96%。
3.質(zhì)量保證金利用情況
據(jù)對(duì)67家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，2007 2011年各年用于支付缺陷責(zé)任期內(nèi)維修的費(fèi)用占已竣工結(jié)算項(xiàng)目預(yù)留保證金的比例分別為6.38%、5.83%、6.10%、6.41%和5.60%。若質(zhì)量保證金按結(jié)算總額5%預(yù)留，則用于發(fā)生需要承包人承擔(dān)的維修支出占結(jié)算總額不足0.3%，大量的資金閑置或被發(fā)包人無息占用。
（四）農(nóng)民工工資保證金制度施行的基本情況
農(nóng)民工工資保證金制度一般由工程項(xiàng)目所在地政府勞動(dòng)、建設(shè)主管部門，或者工會(huì)組織實(shí)施。有的地方按項(xiàng)目繳存，多是針對(duì)外來承包企業(yè)；有的按企業(yè)繳存，多是針對(duì)當(dāng)?shù)毓ど套?cè)企業(yè)。繳存的金額各地規(guī)定也不盡相同，相對(duì)于其他保證金而言根據(jù)具有“地方性”。往往設(shè)區(qū)的城市統(tǒng)一管理。有的地方則存在城市與所轄區(qū)、縣分別收取，甚至層層收取的現(xiàn)象，造成繳納范圍擴(kuò)大化，與國(guó)家的政策要求不相符合。
據(jù)對(duì)36家企業(yè)反饋的2720個(gè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，其中按企業(yè)交納農(nóng)民工工資保證金的項(xiàng)目1344個(gè)，按項(xiàng)目交納的項(xiàng)目1376個(gè)，約51%的份額是按項(xiàng)目交存的。
（五）其他類型保證金制度施行的基本情況
除以上提到的保證金外，在建筑業(yè)內(nèi)還存在著其他類型的保證金，如：登記備案保證金、信譽(yù)保證金、安全保證金、廉潔保證金、差額保證金等等。這幾種保證金多為地方性政策規(guī)定，或特定建設(shè)單位作出的約定，有較大隨意性。但主要是有些地方主管部門以保證金代替嚴(yán)格監(jiān)管的產(chǎn)物。
三、保證金制度存在的問題及對(duì)及建筑業(yè)企業(yè)的影響
（一）各類保證金制度存在的共性問題
1.保證方式單一，多要現(xiàn)金保證
從調(diào)查問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況看，除履約保證金外，絕大多數(shù)施工項(xiàng)目的保證金采用的是現(xiàn)金方式。這是現(xiàn)行保證金制度存在的普遍問題。
2.有關(guān)保證金法律和制度不健全，執(zhí)行不規(guī)范
現(xiàn)行法律法規(guī)有的對(duì)工程建設(shè)保證制度缺相應(yīng)規(guī)定；有的對(duì)保證金制度的規(guī)定不夠全面、清晰；有些法規(guī)尚待建立，現(xiàn)行部門規(guī)章、管理辦法等規(guī)范性文件約束力有限。這些不利于規(guī)范和創(chuàng)新工程擔(dān)保制度，引導(dǎo)建筑市場(chǎng)主體合理選擇工程當(dāng)擔(dān)保方式。
3.保證金的計(jì)取比例偏高，偏離建筑業(yè)發(fā)展實(shí)際情況
建筑業(yè)企業(yè)面臨的保證金不僅名目繁多，有些保證金的計(jì)取比例也偏高。這既有制度規(guī)定不合理的原因，也有發(fā)包人擅自提高保證金數(shù)額的因素。
4.對(duì)保證金制度的實(shí)施監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)
有的地方主管部門對(duì)保證金制度的規(guī)范實(shí)施缺乏有效的監(jiān)督管理，對(duì)發(fā)包人隨意提出保證金要求、擅自提高保證金數(shù)額或比例，排斥潛在中標(biāo)人，以及拖延歸保證金、不支付利息等違規(guī)行為沒有實(shí)施有效的監(jiān)督管理。
（二）不規(guī)范的保證金制度對(duì)建筑業(yè)企業(yè)的影響
1.占用企業(yè)大量資金，增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)
各類保證金多以現(xiàn)金形式繳納、預(yù)留，占用了企業(yè)大量的流動(dòng)資金。特別是數(shù)額大、留置時(shí)間長(zhǎng)的質(zhì)量保證金，對(duì)企業(yè)影響最為嚴(yán)重。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料，2012年全國(guó)建筑業(yè)企業(yè)工程結(jié)算收入為12.888萬億元，如按照5%的比例估算，預(yù)留工程質(zhì)量保證金為6440億元，相當(dāng)于同期全國(guó)建筑業(yè)利潤(rùn)總額的135%、流動(dòng)資產(chǎn)總額的7.5%。而質(zhì)量保證金實(shí)際使用比例在6%左右。在大量資金被建設(shè)單位，或閑置或無息使用的同時(shí)，企業(yè)為了生存或擴(kuò)大再生產(chǎn)，不得已還要通過貸款緩解流動(dòng)資金的不足，額外增加了經(jīng)營(yíng)成本，直接影響了生存和發(fā)展。
2.增加企業(yè)管理成本
面對(duì)名目繁多的各類保證金，不僅增加了企業(yè)資金成本，企業(yè)還需要設(shè)置專門的部門和人員，投入很大的精力進(jìn)行保證金籌措、回收等管理，從而增加了管理成本。
3.影響行業(yè)信用建設(shè)及健康發(fā)展
一些地區(qū)對(duì)實(shí)行保證金制度中的違規(guī)行為不能及時(shí)治理，甚至自行其是，以設(shè)立保證金代替市場(chǎng)監(jiān)管，不利于規(guī)范市場(chǎng)秩序，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的建筑市場(chǎng)秩序；
銀行保函、工程擔(dān)保的方式不能廣泛推行，不利于利用現(xiàn)有的商業(yè)信用機(jī)制，有效地限制資信差企業(yè)進(jìn)入建筑市場(chǎng)，也不利于推進(jìn)行業(yè)信用體系建設(shè)，影響建筑業(yè)健康發(fā)展。
四、國(guó)際工程擔(dān)保制度對(duì)完善保證金制度啟示
（一）國(guó)際工程中常用的擔(dān)保模式
在國(guó)際工程中，為了分散風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)市場(chǎng)主體的利益，普遍施行的工程擔(dān)保及工程保險(xiǎn)模式。大體上有如下幾種模式：
1.銀行保函擔(dān)保模式
由銀行充當(dāng)擔(dān)保人，出具銀行保函。銀行保函是銀行向權(quán)利人簽發(fā)的信用證明。若被擔(dān)保人因故違約，銀行將付給權(quán)利人一定數(shù)額的賠償金。銀行保函是歐洲傳統(tǒng)的擔(dān)保模式。
2.專業(yè)擔(dān)保公司或保險(xiǎn)公司擔(dān)保模式
由保險(xiǎn)公司或?qū)ｉT的擔(dān)保公司充當(dāng)擔(dān)保人，開具擔(dān)保函。美國(guó)是這種“美式擔(dān)?！钡闹饕獓?guó)家。在美國(guó)，法律規(guī)定銀行不能提供擔(dān)保，90%以上的工程擔(dān)保由保險(xiǎn)公司 保險(xiǎn)公司有3000多家，大多設(shè)有擔(dān)保部 承擔(dān);保險(xiǎn)公司和專門的擔(dān)保公司都由財(cái)政部批準(zhǔn)。專門的擔(dān)保公司一般規(guī)模都不大，按資金實(shí)力實(shí)行分等級(jí)擔(dān)保。
3.同業(yè)擔(dān)保模式
由一家具有同等或更高資信水平的承包商作為擔(dān)保人，或者由母公司為其子公司提供擔(dān)保。如日本的《建設(shè)業(yè)法》規(guī)定：發(fā)包人在建設(shè)工程承包合同中，如果工程價(jià)款全部或部分以預(yù)付款形式支付，可要求建設(shè)業(yè)者在預(yù)付款支付之前提供保證人擔(dān)保。
4.“信托基金”模式
“信托基金”模式，即業(yè)主將一筆信托基金交受托人保存，并簽訂信托合同。若業(yè)主因故不能支付工程款，則承包商可從受托人那里得到相應(yīng)的損失賠償?！缎鹿こ毯贤瑮l件》 NEC 規(guī)定了信托基金的做法。
（二）國(guó)際工程承包中擔(dān)保制度對(duì)我國(guó)的啟示
1.建立完善社會(huì)信用制度是完善工程保證制度的關(guān)鍵
社會(huì)信用制度不完善反映到建設(shè)工程承包市場(chǎng)中，最突出的問題就是對(duì)承包商缺乏一套行之有效的資信審查與管理辦法，現(xiàn)行的資信審查與管理往往流于形式。建立完善的社會(huì)信用體系，是解決當(dāng)前建筑市場(chǎng)中誠(chéng)信缺失，大行保證金制度的治本之策。
2.減少不必要的行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用
從國(guó)際通行的慣例來看，工程保證制度中少有行政性保證擔(dān)保（如我國(guó)的農(nóng)民工工資保證金），多是承發(fā)包雙方信用保證的自我選擇?？紤]到我國(guó)當(dāng)前改革的實(shí)際情況，會(huì)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，明確政府與市場(chǎng)的邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。
3.在擔(dān)保形式上以保函為主
保函是國(guó)際工程保證擔(dān)保的主要形式，很少有我國(guó)普遍實(shí)行的保證金擔(dān)保（現(xiàn)金或支票），對(duì)提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，減少不必要的融資成本，維護(hù)建筑市場(chǎng)的健康有序發(fā)展，培育建筑市場(chǎng)信用機(jī)制都有一定的作用。
由于我國(guó)專業(yè)擔(dān)保公司力量較為薄弱，以銀行保函為主或銀行、專業(yè)擔(dān)保公司相互結(jié)合的方式。
4.培育專業(yè)擔(dān)保和保險(xiǎn)市場(chǎng)，豐富擔(dān)保制度
國(guó)際工程中較為普遍的采用了工程擔(dān)?；蚬こ瘫ｋU(xiǎn)制度，有一批針對(duì)工程領(lǐng)域的專業(yè)化擔(dān)保公司，銀行和保險(xiǎn)公司也都有工程專業(yè)化業(yè)務(wù)部門。要想從根本上改變目前國(guó)內(nèi)以保證金為主的模式，必須要培育相應(yīng)專業(yè)化的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)。
5.對(duì)公共項(xiàng)目實(shí)施保證金或其他形式的擔(dān)保做出強(qiáng)制性規(guī)定
公共項(xiàng)目主要是由政府事業(yè)機(jī)構(gòu)從事的為社會(huì)大眾提供便利的公共基礎(chǔ)設(shè)施工程。為了保證投資效果，確保公共利益和項(xiàng)目建設(shè)的公平、公正、公開需要制度保障。
五、對(duì)策及建議
進(jìn)一步完善保證金制度要立足我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及我國(guó)建筑市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，通盤考慮，在有利于規(guī)范建筑市場(chǎng)的前提下，既要保證建筑市場(chǎng)各主體的利益，也要盡可能地降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中的資金成本，為企業(yè)減負(fù)，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展。
（一）總的原則
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善，應(yīng)遵循國(guó)際慣例，充分利用工程擔(dān)保及工程保險(xiǎn)制度，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，取消或弱化當(dāng)前實(shí)施的保證金制度。
從當(dāng)前看，應(yīng)以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)，發(fā)揮信用機(jī)制的作用，加強(qiáng)政府監(jiān)督管理，規(guī)范或清理現(xiàn)行的各類保證金制度。具體如下：
1.保證金制度的實(shí)施與企業(yè)信用狀況掛鉤，廣泛采用銀行保函的方式。政府投資或國(guó)有資本投資控股的項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先采用銀行保函的方式進(jìn)行保證，起到良好的示范帶動(dòng)作用。
2.公平交易、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，維護(hù)市場(chǎng)各方主體的合理利益。建筑市場(chǎng)主體應(yīng)合理選擇保證方式，使用現(xiàn)金保證方式的，均須計(jì)付利息。
3.完善監(jiān)督管理、規(guī)范市場(chǎng)行為。政府主管部門應(yīng)加大監(jiān)管力度，依法嚴(yán)格控制各類保證金的交納范圍、比例及返還，清理沒有法律依據(jù)的保證金。同時(shí)可以考慮為建筑市場(chǎng)承發(fā)包雙方提供延伸服務(wù)，如設(shè)立統(tǒng)一的交存賬戶等。
4.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，加強(qiáng)行業(yè)自律；組織建筑業(yè)企業(yè)發(fā)起設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，通過建立同業(yè)擔(dān)保機(jī)制，探索健全和完善工程保證制度的途徑。
（二）完善各類保證金制度的基本思路
（1）《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》及有關(guān)部委頒發(fā)的規(guī)章制度對(duì)投標(biāo)保證金和履約保證金的收取的比例、額度上限、返還的期限和利息的支付等做了較為詳細(xì)的要求。在具體執(zhí)行過程中需要加強(qiáng)監(jiān)督管理，并引導(dǎo)和鼓勵(lì)市場(chǎng)主體優(yōu)先采用保函的方式。
（2）質(zhì)量保證金應(yīng)根據(jù)有關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)承受能力，以及質(zhì)量缺陷期維修費(fèi)用的實(shí)際支出情況，適當(dāng)降低預(yù)留比例。隨著工程保險(xiǎn)制度和相關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步完善，參考工業(yè)產(chǎn)品保修辦法，取消留置質(zhì)量保證金的制度。
（3）農(nóng)民工工資保證金作為一種行政手段，要加強(qiáng)管理、區(qū)別對(duì)待，建立以省、直轄市、自治區(qū)級(jí)建設(shè)行政主管部門為收取單位，實(shí)施本地區(qū)統(tǒng)一的管理辦法，同一企業(yè)在其轄區(qū)內(nèi)施工有效。收取的比例或金額還要與企業(yè)信用掛鉤，實(shí)行有差別化管理。
（4）其它如信譽(yù)保證金、登記備案保證金、廉政保證金等無法律依據(jù)的保證金，應(yīng)予以清理整頓，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
（三）完善各類保證金制度的具體建議
1.招標(biāo)保證金
（1）切實(shí)加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理。加大對(duì)招標(biāo)文件合規(guī)性的審查力度，大力推行采用九部委聯(lián)合發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》進(jìn)行招標(biāo)，對(duì)招標(biāo)過程進(jìn)行全程監(jiān)督。鼓勵(lì)和引導(dǎo)招標(biāo)項(xiàng)目采用投標(biāo)保函的方式，并限制政府投資或國(guó)有資本投資控股的項(xiàng)目以現(xiàn)金的方式繳納保證金。
（2）建立統(tǒng)一的代收代管投標(biāo)保證金模式。由地市建設(shè)工程交易中心設(shè)立投標(biāo)保證金窗口，指定某家銀行作為保證金的托管銀行，開設(shè)投標(biāo)保證金提交賬戶。對(duì)發(fā)包人要求以現(xiàn)金方式繳納保證金的，投標(biāo)人可根據(jù)招標(biāo)人的要求將投標(biāo)保證金提交到托管銀行，并持托管銀行開具的“投標(biāo)保證金提交確認(rèn)函”隨投標(biāo)文件提交招標(biāo)人。未中標(biāo)的投標(biāo)人，由托管銀行直接退還投標(biāo)保證金本金及利息。
2.履約保證金
（1）積極試行工程擔(dān)保制度。目前應(yīng)廣泛采用銀行保函的方式，逐步取代以現(xiàn)金繳納履約保證金的做法。政府投資或國(guó)有資本投資控股的項(xiàng)目應(yīng)率先采用銀行保函或工程擔(dān)保的方式。
（2）大力推行雙向擔(dān)保制度。發(fā)包方要求承包方提供履約保證金的，在沒有工程預(yù)付款的情況下，應(yīng)向承包方提供工程款支付擔(dān)保。
3.質(zhì)量保證金
（1）理順有關(guān)規(guī)章制度。由國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門會(huì)同財(cái)政管理部門出臺(tái)統(tǒng)一的、更具有權(quán)威性的部門規(guī)章，廢止過時(shí)的和相互矛盾的有關(guān)規(guī)定。
（2）減低質(zhì)量保證金的計(jì)取比例。短期考慮適當(dāng)降低質(zhì)量保證金的計(jì)取比例，建議按2%計(jì)取。
（3）從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)通過建立專業(yè)的擔(dān)保制度或者工程保險(xiǎn)制度，逐步取消質(zhì)量保證金的留置制度。
4.農(nóng)民工工資保證金
（1）實(shí)行統(tǒng)一管理。農(nóng)民工工資保證金由企業(yè)向省級(jí)主管部門統(tǒng)一繳納，全區(qū)域通用，改變按項(xiàng)目繳納保證金的做法。
（2）不同企業(yè)差別繳納，不搞“一刀切”。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)政策，界定繳納企業(yè)。對(duì)信譽(yù)良好、無拖欠農(nóng)民工工資行為的企業(yè)減、免收取；對(duì)惡意拖欠農(nóng)民工工資的處以懲罰性收取。
改進(jìn)管理方式，保障繳存人的合法利益。建議借鑒江蘇省淮安市農(nóng)民工工資繳存辦法，即由施工企業(yè)按規(guī)定在工程項(xiàng)目所在地清欠機(jī)構(gòu)指定的銀行自行開戶，存入項(xiàng)目工資保障金，此賬戶資金受所在地清欠機(jī)構(gòu)、銀行、施工企業(yè)三方監(jiān)管。項(xiàng)目拖欠農(nóng)民工工資時(shí)，清欠辦或建設(shè)主管部門可以動(dòng)用項(xiàng)目工資保障金清償農(nóng)民工工資；項(xiàng)目竣工后無拖欠農(nóng)民工工資的及時(shí)解封，利息等所有收益歸施工企業(yè)所有。
來源：中國(guó)建設(shè)報(bào) 中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)課題組
為系統(tǒng)了解各類保證金制度執(zhí)行情況及存在問題，研究制定完善和改進(jìn)措施，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑市場(chǎng)監(jiān)管司于2012年委托中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)了“建筑業(yè)企業(yè)各類保證金研究”課題。課題認(rèn)真分析了現(xiàn)行主要保證金制度施行的情況和問題，研究提出了“借鑒國(guó)際通行做法，改革和完善工程建設(shè)各類保證金制度，加強(qiáng)和改進(jìn)政府部門行政監(jiān)管，切實(shí)減輕建筑業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)”的政策建議。
改革開放以來，我國(guó)工程建設(shè)規(guī)模逐年擴(kuò)大，建筑業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。為維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，保障工程建設(shè)參與單位，以及建筑業(yè)務(wù)工人員的合法權(quán)益，國(guó)家有關(guān)主管部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院要求，陸續(xù)制定了投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金等工程建設(shè)領(lǐng)域的保證金制度。這些制度實(shí)施以來，對(duì)于規(guī)范建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，促進(jìn)建設(shè)市場(chǎng)主體履行相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，保證工程質(zhì)量，治理拖欠農(nóng)民工工資等問題起到了一定的作用。
一、保證金制度的形成及其作用
（一）保證金制度的形成
隨著我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域工作的不斷深入，建筑工程管理制度也發(fā)生了相應(yīng)的變革，逐步建立了項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制度、建設(shè)監(jiān)理制等基本制度，并積極探索工程擔(dān)保制度和工程保險(xiǎn)制度。由于市場(chǎng)環(huán)境因素，工程擔(dān)保制度沒有得到很好的發(fā)展。在工程實(shí)踐中逐步形成了比較符合我國(guó)國(guó)情的保證金制度，建立了較為完善的投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金制度，為了保障農(nóng)民工的利益，普遍推行了農(nóng)民工工資保證金制度。
——為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，防范承包人違約風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，在有關(guān)部門規(guī)章中規(guī)定了投標(biāo)保證金及履約保證金最高限額以及采取的形式。
為了確保工程質(zhì)量，在《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》中規(guī)定建設(shè)工程實(shí)行質(zhì)量保修制度；財(cái)政部、原建設(shè)部出臺(tái)了《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》、《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理暫行辦法》，規(guī)定了質(zhì)量保證金的預(yù)留方法及比例。為了解決農(nóng)民工工資拖欠問題，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，原勞動(dòng)與社會(huì)保障部和原建設(shè)部于2004年聯(lián)合制定《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》，各地區(qū)普遍要求建筑業(yè)企業(yè)按有關(guān)規(guī)定繳納工資保證金，存入當(dāng)?shù)卣付ǖ膶簦糜趬|付拖欠的農(nóng)民工工資。
（二）保證金制度的作用
建設(shè)工程各類保證金制度的施行，使得工程承包合同具有更強(qiáng)的約束力，增加了違約成本，促使有關(guān)各方按照合同約定的條款履行各自的義務(wù)。保證金還可對(duì)潛在的參與者進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，成為規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序的一種有效的經(jīng)濟(jì)手段。
1.對(duì)推動(dòng)工程質(zhì)量建設(shè)水平的提高有一定的促進(jìn)作用
實(shí)施了工程質(zhì)量保證金制度，在一定程度上促進(jìn)了建筑企業(yè)優(yōu)化施工方案，提高施工工藝水平，減少質(zhì)量缺陷，使得建設(shè)工程施工質(zhì)量水平穩(wěn)步提升，質(zhì)量的內(nèi)涵不斷擴(kuò)展。從建筑企業(yè)的角度來講，提高工程的質(zhì)量水平，降低缺陷率也是降低工程成本的重要途徑。所以，從經(jīng)濟(jì)上可以促進(jìn)建筑企業(yè)提高工程質(zhì)量水平。
2.有利于施工合同的順利履行，維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序
保證金制度能夠確保在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“守約獲利、失信受懲”的理念得到遵循和發(fā)揚(yáng)。有效減少了建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)中的串標(biāo)、陪標(biāo)行為以及中標(biāo)后不按規(guī)定簽定合同，簽定合同后不按規(guī)定履約等行為。
3.有利于解決工程款拖欠問題，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益
農(nóng)民工工資拖欠問題嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定和建筑業(yè)行業(yè)形象，特別是在農(nóng)民工工資拖欠較為嚴(yán)重的情況下，實(shí)施農(nóng)民工工資保證金制度是治理拖欠農(nóng)民工工資的必要措施。實(shí)施農(nóng)民工工資保證金制度比較符合現(xiàn)階段的國(guó)情，能在一定程度上遏制、打擊一些建筑施工企業(yè)的惡意欠薪行為，保障農(nóng)民工權(quán)益。
4.有利于凈化建筑市場(chǎng)，使失信者付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)
保證金制度是確保建筑市場(chǎng)主體利益、強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管的一種有效的經(jīng)濟(jì)手段，具有操作簡(jiǎn)便易行的特點(diǎn)。在建筑市場(chǎng)中，市場(chǎng)的主體沒有履行應(yīng)盡的義務(wù)與責(zé)任，保證金可以用來優(yōu)先保障受損失方的利益；不按規(guī)定提供保證金就難以進(jìn)入建筑市場(chǎng)，起到凈化建筑市場(chǎng)的作用。
二、保證金制度施行情況調(diào)查分析
中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)組織課題組成員對(duì)我國(guó)建筑業(yè)各類保證金施行的基本情況進(jìn)行調(diào)查研究。一是選取有代表性的北京、上海、江蘇、陜西等地區(qū)的重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行訪談式調(diào)查。在調(diào)研中，主要依托地方協(xié)會(huì)，集中組織施工企業(yè)進(jìn)行座談，并走訪了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、政府主管部門等單位。二是進(jìn)行問卷調(diào)查。問卷共涉及企業(yè)88家，其中特級(jí)企業(yè)28家。其中質(zhì)量保證金收到有效調(diào)查問卷涉及67家企業(yè)；投標(biāo)保證金收到有效調(diào)查問卷涉及66家企業(yè)；履約保證金收到有效調(diào)查問卷涉及65家企業(yè)；農(nóng)民工保證金收到有效調(diào)查問卷涉及63家企業(yè)?？梢哉f，調(diào)查有較好的代表性和廣泛性，能夠反映各類保證金制度的實(shí)際情況。
（一）投標(biāo)保證金
據(jù)對(duì)66家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年至2011年期間需要繳納投標(biāo)保證金的項(xiàng)目50308個(gè)，約占62903個(gè)參與投標(biāo)項(xiàng)目的80%，且這一比例成逐年遞增的趨勢(shì)。在招標(biāo)活動(dòng)中，采用投標(biāo)保證金的行為已經(jīng)十分普遍。
1.投標(biāo)保證金的方式以現(xiàn)金為主
從上述企業(yè)5年來繳納投標(biāo)保證金項(xiàng)目的繳納方式來看，采用現(xiàn)金形式的占到85%以上，保函形式占到13%左右，擔(dān)保形式的數(shù)量?jī)H在1%左右。
2.投標(biāo)保證金的占用時(shí)間
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例規(guī)定》，投標(biāo)保證金的期限與投標(biāo)有效期是一致的，投標(biāo)有效期在招標(biāo)文件中明確載明，要考慮自投標(biāo)截止到合同簽訂所需要的時(shí)間。上述企業(yè)每年逾期未按規(guī)定或約定返還投標(biāo)保證金的項(xiàng)目，約占繳納保證金項(xiàng)目的3%左右。另?yè)?jù)對(duì)58家企業(yè)統(tǒng)計(jì)的投標(biāo)保證金平均占用時(shí)間進(jìn)行分析，占用少于1個(gè)月（含1個(gè)月）的有15家，1個(gè)月到2個(gè)月（含2個(gè)月）的20家，2個(gè)月到3個(gè)月（含3個(gè)月）的15家，3個(gè)月到4個(gè)月（含4個(gè)月）的5家，4個(gè)月以上的2家。
3.投標(biāo)保證收取主體與退還
投標(biāo)保證金是為了保證招標(biāo)人的利益而采用的一種保證制度，從理論上講應(yīng)該由招標(biāo)人收取，但在調(diào)查中存在招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)收取的情況，這種情況下往往退還不及時(shí)。特別是投標(biāo)保證金的利息問題，普遍在退還投標(biāo)保證金時(shí)不計(jì)算利息。
上海采用的是由招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督部門設(shè)立統(tǒng)一的投標(biāo)保證金交存賬戶，對(duì)投標(biāo)保證金統(tǒng)一管理。具體的做法是：在上海市建設(shè)工程交易中心設(shè)立投標(biāo)保證金提交窗口，由某銀行 保證金托管銀行 負(fù)責(zé)收取和退還投標(biāo)保證金；上海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督投標(biāo)保證金的提交和退還工作；制定了投標(biāo)保證金提交與退還操作須知等細(xì)則性文件。通過以上措施上海市的投標(biāo)保證金實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理、統(tǒng)一返還、支付利息。
（二）履約保證金制度施行的基本情況
據(jù)對(duì)65家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年至2011年期間中標(biāo)項(xiàng)目合計(jì)27343個(gè)，其中需要履約保證金的項(xiàng)目合計(jì)15921個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的59.36%。其中，需交納現(xiàn)金的項(xiàng)目為6536個(gè)，銀行保函的項(xiàng)目為9007個(gè)，擔(dān)保的項(xiàng)目558個(gè)。
1.履約保證金的交納方式
履約保證金主要的形式是銀行保函，平均占到55.4%，現(xiàn)金的平均41.1%，擔(dān)保的平均占到3.5%。
2.履約保證金的占用時(shí)間及金額
根據(jù)上述企業(yè)反饋情況，5年來中標(biāo)項(xiàng)目的履約保證金占用時(shí)間平均450天左右，具體時(shí)間的長(zhǎng)度與項(xiàng)目的復(fù)雜程度有關(guān)。根據(jù)有關(guān)部委的部門規(guī)章履約保證金不得超過中標(biāo)合同金額的10%，實(shí)際施行中也有少量項(xiàng)目履約保證金超出合同標(biāo)的額10%的現(xiàn)象。
（三）質(zhì)量保證金制度施行的基本情況
據(jù)對(duì)67家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007 2011年竣工的23575個(gè)項(xiàng)目，預(yù)留質(zhì)量保證金項(xiàng)目達(dá)21642個(gè)，占92%。5年來這一比例均在90%以上。因此，質(zhì)量保證金制度也是建筑業(yè)一項(xiàng)普遍推行的制度。
1.質(zhì)量保證預(yù)留比例另?yè)?jù)52家企業(yè)13106個(gè)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)分析，截止2011年末，竣工項(xiàng)目中預(yù)留質(zhì)量保證金3%（含）以下的項(xiàng)目2157個(gè)；3%～5%（含）的項(xiàng)目7359個(gè)；預(yù)留5%以上的項(xiàng)目3590個(gè)，分別占16.46%、56.15%、27.39%。
2.質(zhì)量保證金的返還情況
據(jù)對(duì)上述企業(yè)截止2011年末竣工的8848個(gè)項(xiàng)目分析，工程竣工結(jié)算后2年 含 以內(nèi)全額返還質(zhì)量保證金的項(xiàng)目3586個(gè)；2～5年 含 全額返還的項(xiàng)目4646個(gè)；超過5年未返還的項(xiàng)目616個(gè)，分別占40.53%、52.51%、6.96%。
3.質(zhì)量保證金利用情況
據(jù)對(duì)67家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，2007 2011年各年用于支付缺陷責(zé)任期內(nèi)維修的費(fèi)用占已竣工結(jié)算項(xiàng)目預(yù)留保證金的比例分別為6.38%、5.83%、6.10%、6.41%和5.60%。若質(zhì)量保證金按結(jié)算總額5%預(yù)留，則用于發(fā)生需要承包人承擔(dān)的維修支出占結(jié)算總額不足0.3%，大量的資金閑置或被發(fā)包人無息占用。
（四）農(nóng)民工工資保證金制度施行的基本情況
農(nóng)民工工資保證金制度一般由工程項(xiàng)目所在地政府勞動(dòng)、建設(shè)主管部門，或者工會(huì)組織實(shí)施。有的地方按項(xiàng)目繳存，多是針對(duì)外來承包企業(yè)；有的按企業(yè)繳存，多是針對(duì)當(dāng)?shù)毓ど套?cè)企業(yè)。繳存的金額各地規(guī)定也不盡相同，相對(duì)于其他保證金而言根據(jù)具有“地方性”。往往設(shè)區(qū)的城市統(tǒng)一管理。有的地方則存在城市與所轄區(qū)、縣分別收取，甚至層層收取的現(xiàn)象，造成繳納范圍擴(kuò)大化，與國(guó)家的政策要求不相符合。
據(jù)對(duì)36家企業(yè)反饋的2720個(gè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，其中按企業(yè)交納農(nóng)民工工資保證金的項(xiàng)目1344個(gè)，按項(xiàng)目交納的項(xiàng)目1376個(gè)，約51%的份額是按項(xiàng)目交存的。
（五）其他類型保證金制度施行的基本情況
除以上提到的保證金外，在建筑業(yè)內(nèi)還存在著其他類型的保證金，如：登記備案保證金、信譽(yù)保證金、安全保證金、廉潔保證金、差額保證金等等。這幾種保證金多為地方性政策規(guī)定，或特定建設(shè)單位作出的約定，有較大隨意性。但主要是有些地方主管部門以保證金代替嚴(yán)格監(jiān)管的產(chǎn)物。
三、保證金制度存在的問題及對(duì)及建筑業(yè)企業(yè)的影響
（一）各類保證金制度存在的共性問題
1.保證方式單一，多要現(xiàn)金保證
從調(diào)查問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況看，除履約保證金外，絕大多數(shù)施工項(xiàng)目的保證金采用的是現(xiàn)金方式。這是現(xiàn)行保證金制度存在的普遍問題。
2.有關(guān)保證金法律和制度不健全，執(zhí)行不規(guī)范
現(xiàn)行法律法規(guī)有的對(duì)工程建設(shè)保證制度缺相應(yīng)規(guī)定；有的對(duì)保證金制度的規(guī)定不夠全面、清晰；有些法規(guī)尚待建立，現(xiàn)行部門規(guī)章、管理辦法等規(guī)范性文件約束力有限。這些不利于規(guī)范和創(chuàng)新工程擔(dān)保制度，引導(dǎo)建筑市場(chǎng)主體合理選擇工程當(dāng)擔(dān)保方式。
3.保證金的計(jì)取比例偏高，偏離建筑業(yè)發(fā)展實(shí)際情況
建筑業(yè)企業(yè)面臨的保證金不僅名目繁多，有些保證金的計(jì)取比例也偏高。這既有制度規(guī)定不合理的原因，也有發(fā)包人擅自提高保證金數(shù)額的因素。
4.對(duì)保證金制度的實(shí)施監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)
有的地方主管部門對(duì)保證金制度的規(guī)范實(shí)施缺乏有效的監(jiān)督管理，對(duì)發(fā)包人隨意提出保證金要求、擅自提高保證金數(shù)額或比例，排斥潛在中標(biāo)人，以及拖延歸保證金、不支付利息等違規(guī)行為沒有實(shí)施有效的監(jiān)督管理。
（二）不規(guī)范的保證金制度對(duì)建筑業(yè)企業(yè)的影響
1.占用企業(yè)大量資金，增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)
各類保證金多以現(xiàn)金形式繳納、預(yù)留，占用了企業(yè)大量的流動(dòng)資金。特別是數(shù)額大、留置時(shí)間長(zhǎng)的質(zhì)量保證金，對(duì)企業(yè)影響最為嚴(yán)重。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料，2012年全國(guó)建筑業(yè)企業(yè)工程結(jié)算收入為12.888萬億元，如按照5%的比例估算，預(yù)留工程質(zhì)量保證金為6440億元，相當(dāng)于同期全國(guó)建筑業(yè)利潤(rùn)總額的135%、流動(dòng)資產(chǎn)總額的7.5%。而質(zhì)量保證金實(shí)際使用比例在6%左右。在大量資金被建設(shè)單位，或閑置或無息使用的同時(shí)，企業(yè)為了生存或擴(kuò)大再生產(chǎn)，不得已還要通過貸款緩解流動(dòng)資金的不足，額外增加了經(jīng)營(yíng)成本，直接影響了生存和發(fā)展。
2.增加企業(yè)管理成本
面對(duì)名目繁多的各類保證金，不僅增加了企業(yè)資金成本，企業(yè)還需要設(shè)置專門的部門和人員，投入很大的精力進(jìn)行保證金籌措、回收等管理，從而增加了管理成本。
3.影響行業(yè)信用建設(shè)及健康發(fā)展
一些地區(qū)對(duì)實(shí)行保證金制度中的違規(guī)行為不能及時(shí)治理，甚至自行其是，以設(shè)立保證金代替市場(chǎng)監(jiān)管，不利于規(guī)范市場(chǎng)秩序，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的建筑市場(chǎng)秩序；
銀行保函、工程擔(dān)保的方式不能廣泛推行，不利于利用現(xiàn)有的商業(yè)信用機(jī)制，有效地限制資信差企業(yè)進(jìn)入建筑市場(chǎng)，也不利于推進(jìn)行業(yè)信用體系建設(shè)，影響建筑業(yè)健康發(fā)展。
四、國(guó)際工程擔(dān)保制度對(duì)完善保證金制度啟示
（一）國(guó)際工程中常用的擔(dān)保模式
在國(guó)際工程中，為了分散風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)市場(chǎng)主體的利益，普遍施行的工程擔(dān)保及工程保險(xiǎn)模式。大體上有如下幾種模式：
1.銀行保函擔(dān)保模式
由銀行充當(dāng)擔(dān)保人，出具銀行保函。銀行保函是銀行向權(quán)利人簽發(fā)的信用證明。若被擔(dān)保人因故違約，銀行將付給權(quán)利人一定數(shù)額的賠償金。銀行保函是歐洲傳統(tǒng)的擔(dān)保模式。
2.專業(yè)擔(dān)保公司或保險(xiǎn)公司擔(dān)保模式
由保險(xiǎn)公司或?qū)ｉT的擔(dān)保公司充當(dāng)擔(dān)保人，開具擔(dān)保函。美國(guó)是這種“美式擔(dān)?！钡闹饕獓?guó)家。在美國(guó)，法律規(guī)定銀行不能提供擔(dān)保，90%以上的工程擔(dān)保由保險(xiǎn)公司 保險(xiǎn)公司有3000多家，大多設(shè)有擔(dān)保部 承擔(dān);保險(xiǎn)公司和專門的擔(dān)保公司都由財(cái)政部批準(zhǔn)。專門的擔(dān)保公司一般規(guī)模都不大，按資金實(shí)力實(shí)行分等級(jí)擔(dān)保。
3.同業(yè)擔(dān)保模式
由一家具有同等或更高資信水平的承包商作為擔(dān)保人，或者由母公司為其子公司提供擔(dān)保。如日本的《建設(shè)業(yè)法》規(guī)定：發(fā)包人在建設(shè)工程承包合同中，如果工程價(jià)款全部或部分以預(yù)付款形式支付，可要求建設(shè)業(yè)者在預(yù)付款支付之前提供保證人擔(dān)保。
4.“信托基金”模式
“信托基金”模式，即業(yè)主將一筆信托基金交受托人保存，并簽訂信托合同。若業(yè)主因故不能支付工程款，則承包商可從受托人那里得到相應(yīng)的損失賠償?！缎鹿こ毯贤瑮l件》 NEC 規(guī)定了信托基金的做法。
（二）國(guó)際工程承包中擔(dān)保制度對(duì)我國(guó)的啟示
1.建立完善社會(huì)信用制度是完善工程保證制度的關(guān)鍵
社會(huì)信用制度不完善反映到建設(shè)工程承包市場(chǎng)中，最突出的問題就是對(duì)承包商缺乏一套行之有效的資信審查與管理辦法，現(xiàn)行的資信審查與管理往往流于形式。建立完善的社會(huì)信用體系，是解決當(dāng)前建筑市場(chǎng)中誠(chéng)信缺失，大行保證金制度的治本之策。
2.減少不必要的行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用
從國(guó)際通行的慣例來看，工程保證制度中少有行政性保證擔(dān)保（如我國(guó)的農(nóng)民工工資保證金），多是承發(fā)包雙方信用保證的自我選擇?？紤]到我國(guó)當(dāng)前改革的實(shí)際情況，會(huì)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，明確政府與市場(chǎng)的邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。
3.在擔(dān)保形式上以保函為主
保函是國(guó)際工程保證擔(dān)保的主要形式，很少有我國(guó)普遍實(shí)行的保證金擔(dān)保（現(xiàn)金或支票），對(duì)提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，減少不必要的融資成本，維護(hù)建筑市場(chǎng)的健康有序發(fā)展，培育建筑市場(chǎng)信用機(jī)制都有一定的作用。
由于我國(guó)專業(yè)擔(dān)保公司力量較為薄弱，以銀行保函為主或銀行、專業(yè)擔(dān)保公司相互結(jié)合的方式。
4.培育專業(yè)擔(dān)保和保險(xiǎn)市場(chǎng)，豐富擔(dān)保制度
國(guó)際工程中較為普遍的采用了工程擔(dān)?；蚬こ瘫ｋU(xiǎn)制度，有一批針對(duì)工程領(lǐng)域的專業(yè)化擔(dān)保公司，銀行和保險(xiǎn)公司也都有工程專業(yè)化業(yè)務(wù)部門。要想從根本上改變目前國(guó)內(nèi)以保證金為主的模式，必須要培育相應(yīng)專業(yè)化的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)。
5.對(duì)公共項(xiàng)目實(shí)施保證金或其他形式的擔(dān)保做出強(qiáng)制性規(guī)定
公共項(xiàng)目主要是由政府事業(yè)機(jī)構(gòu)從事的為社會(huì)大眾提供便利的公共基礎(chǔ)設(shè)施工程。為了保證投資效果，確保公共利益和項(xiàng)目建設(shè)的公平、公正、公開需要制度保障。
五、對(duì)策及建議
進(jìn)一步完善保證金制度要立足我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及我國(guó)建筑市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，通盤考慮，在有利于規(guī)范建筑市場(chǎng)的前提下，既要保證建筑市場(chǎng)各主體的利益，也要盡可能地降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中的資金成本，為企業(yè)減負(fù)，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展。
（一）總的原則
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善，應(yīng)遵循國(guó)際慣例，充分利用工程擔(dān)保及工程保險(xiǎn)制度，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，取消或弱化當(dāng)前實(shí)施的保證金制度。
從當(dāng)前看，應(yīng)以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)，發(fā)揮信用機(jī)制的作用，加強(qiáng)政府監(jiān)督管理，規(guī)范或清理現(xiàn)行的各類保證金制度。具體如下：
1.保證金制度的實(shí)施與企業(yè)信用狀況掛鉤，廣泛采用銀行保函的方式。政府投資或國(guó)有資本投資控股的項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先采用銀行保函的方式進(jìn)行保證，起到良好的示范帶動(dòng)作用。
2.公平交易、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，維護(hù)市場(chǎng)各方主體的合理利益。建筑市場(chǎng)主體應(yīng)合理選擇保證方式，使用現(xiàn)金保證方式的，均須計(jì)付利息。
3.完善監(jiān)督管理、規(guī)范市場(chǎng)行為。政府主管部門應(yīng)加大監(jiān)管力度，依法嚴(yán)格控制各類保證金的交納范圍、比例及返還，清理沒有法律依據(jù)的保證金。同時(shí)可以考慮為建筑市場(chǎng)承發(fā)包雙方提供延伸服務(wù)，如設(shè)立統(tǒng)一的交存賬戶等。
4.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，加強(qiáng)行業(yè)自律；組織建筑業(yè)企業(yè)發(fā)起設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，通過建立同業(yè)擔(dān)保機(jī)制，探索健全和完善工程保證制度的途徑。
（二）完善各類保證金制度的基本思路
（1）《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》及有關(guān)部委頒發(fā)的規(guī)章制度對(duì)投標(biāo)保證金和履約保證金的收取的比例、額度上限、返還的期限和利息的支付等做了較為詳細(xì)的要求。在具體執(zhí)行過程中需要加強(qiáng)監(jiān)督管理，并引導(dǎo)和鼓勵(lì)市場(chǎng)主體優(yōu)先采用保函的方式。
（2）質(zhì)量保證金應(yīng)根據(jù)有關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)承受能力，以及質(zhì)量缺陷期維修費(fèi)用的實(shí)際支出情況，適當(dāng)降低預(yù)留比例。隨著工程保險(xiǎn)制度和相關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步完善，參考工業(yè)產(chǎn)品保修辦法，取消留置質(zhì)量保證金的制度。
（3）農(nóng)民工工資保證金作為一種行政手段，要加強(qiáng)管理、區(qū)別對(duì)待，建立以省、直轄市、自治區(qū)級(jí)建設(shè)行政主管部門為收取單位，實(shí)施本地區(qū)統(tǒng)一的管理辦法，同一企業(yè)在其轄區(qū)內(nèi)施工有效。收取的比例或金額還要與企業(yè)信用掛鉤，實(shí)行有差別化管理。
（4）其它如信譽(yù)保證金、登記備案保證金、廉政保證金等無法律依據(jù)的保證金，應(yīng)予以清理整頓，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
（三）完善各類保證金制度的具體建議
1.招標(biāo)保證金
（1）切實(shí)加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理。加大對(duì)招標(biāo)文件合規(guī)性的審查力度，大力推行采用九部委聯(lián)合發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》進(jìn)行招標(biāo)，對(duì)招標(biāo)過程進(jìn)行全程監(jiān)督。鼓勵(lì)和引導(dǎo)招標(biāo)項(xiàng)目采用投標(biāo)保函的方式，并限制政府投資或國(guó)有資本投資控股的項(xiàng)目以現(xiàn)金的方式繳納保證金。
（2）建立統(tǒng)一的代收代管投標(biāo)保證金模式。由地市建設(shè)工程交易中心設(shè)立投標(biāo)保證金窗口，指定某家銀行作為保證金的托管銀行，開設(shè)投標(biāo)保證金提交賬戶。對(duì)發(fā)包人要求以現(xiàn)金方式繳納保證金的，投標(biāo)人可根據(jù)招標(biāo)人的要求將投標(biāo)保證金提交到托管銀行，并持托管銀行開具的“投標(biāo)保證金提交確認(rèn)函”隨投標(biāo)文件提交招標(biāo)人。未中標(biāo)的投標(biāo)人，由托管銀行直接退還投標(biāo)保證金本金及利息。
2.履約保證金
（1）積極試行工程擔(dān)保制度。目前應(yīng)廣泛采用銀行保函的方式，逐步取代以現(xiàn)金繳納履約保證金的做法。政府投資或國(guó)有資本投資控股的項(xiàng)目應(yīng)率先采用銀行保函或工程擔(dān)保的方式。
（2）大力推行雙向擔(dān)保制度。發(fā)包方要求承包方提供履約保證金的，在沒有工程預(yù)付款的情況下，應(yīng)向承包方提供工程款支付擔(dān)保。
3.質(zhì)量保證金
（1）理順有關(guān)規(guī)章制度。由國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門會(huì)同財(cái)政管理部門出臺(tái)統(tǒng)一的、更具有權(quán)威性的部門規(guī)章，廢止過時(shí)的和相互矛盾的有關(guān)規(guī)定。
（2）減低質(zhì)量保證金的計(jì)取比例。短期考慮適當(dāng)降低質(zhì)量保證金的計(jì)取比例，建議按2%計(jì)取。
（3）從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)通過建立專業(yè)的擔(dān)保制度或者工程保險(xiǎn)制度，逐步取消質(zhì)量保證金的留置制度。
4.農(nóng)民工工資保證金
（1）實(shí)行統(tǒng)一管理。農(nóng)民工工資保證金由企業(yè)向省級(jí)主管部門統(tǒng)一繳納，全區(qū)域通用，改變按項(xiàng)目繳納保證金的做法。
（2）不同企業(yè)差別繳納，不搞“一刀切”。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)政策，界定繳納企業(yè)。對(duì)信譽(yù)良好、無拖欠農(nóng)民工工資行為的企業(yè)減、免收取；對(duì)惡意拖欠農(nóng)民工工資的處以懲罰性收取。
改進(jìn)管理方式，保障繳存人的合法利益。建議借鑒江蘇省淮安市農(nóng)民工工資繳存辦法，即由施工企業(yè)按規(guī)定在工程項(xiàng)目所在地清欠機(jī)構(gòu)指定的銀行自行開戶，存入項(xiàng)目工資保障金，此賬戶資金受所在地清欠機(jī)構(gòu)、銀行、施工企業(yè)三方監(jiān)管。項(xiàng)目拖欠農(nóng)民工工資時(shí)，清欠辦或建設(shè)主管部門可以動(dòng)用項(xiàng)目工資保障金清償農(nóng)民工工資；項(xiàng)目竣工后無拖欠農(nóng)民工工資的及時(shí)解封，利息等所有收益歸施工企業(yè)所有。
來源：中國(guó)建設(shè)報(bào) 中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)課題組
