政府該不該買服務(wù)，誰(shuí)說(shuō)了算？
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發(fā)布日期：2014年07月14日
黨的十八屆三中全會(huì)在對(duì)既往政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐總結(jié)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步指出，要加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供，加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。這為進(jìn)一步推廣政府購(gòu)買公共服務(wù)指明了前行方向。
然而，部分地區(qū)已經(jīng)開展的政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐也暴露出一些問(wèn)題，如購(gòu)買信息的透明度不高、合同條文不夠清晰、競(jìng)爭(zhēng)程度不充分、競(jìng)爭(zhēng)方式不規(guī)范、服務(wù)價(jià)格不合理、購(gòu)買成本過(guò)高，使購(gòu)買公共服務(wù)的公開性、公平性、公正性大打折扣。同時(shí)，一些地方政府存在盲目擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)范圍、隨意委托等現(xiàn)象，使得我們不得不思考一個(gè)基本問(wèn)題：政府通過(guò)市場(chǎng)向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)是否有底線，衡量的框架和標(biāo)準(zhǔn)是什么？筆者認(rèn)為，建立政府購(gòu)買公共服務(wù)的分析框架和基本標(biāo)準(zhǔn)，已是當(dāng)下各地實(shí)施購(gòu)買公共服務(wù)需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。
理清原則
在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府購(gòu)買公共服務(wù)起源于上世紀(jì)70-80年代，并經(jīng)歷了過(guò)熱、過(guò)猛，又逐漸趨于理性的發(fā)展過(guò)程。以最早推行政府購(gòu)買公共服務(wù)的英國(guó)為例，其政府購(gòu)買私人監(jiān)獄管理服務(wù)就經(jīng)歷了起步、快速發(fā)展、反復(fù)變革、退出等不同的發(fā)展階段。英國(guó)的歷程啟示我們，應(yīng)該建立起政府購(gòu)買公共服務(wù)的基本原則。
理清政府購(gòu)買公共服務(wù)的原則在于確定政府是否需要向社會(huì)購(gòu)買、購(gòu)買之后如何評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)性問(wèn)題。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家已有的政府購(gòu)買公共服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，筆者認(rèn)為，應(yīng)該建立起政府購(gòu)買公共服務(wù)的分析框架，或者給政府部門一個(gè)可以評(píng)估是否要向市場(chǎng)購(gòu)買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。這一分析框架應(yīng)該從公共服務(wù)的成本、質(zhì)量、引入競(jìng)爭(zhēng)的程度、支持社會(huì)組織的情況等方面展開，以為政府是否要購(gòu)買公共服務(wù)提供依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)。
標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建
政府購(gòu)買公共服務(wù)能否有效節(jié)約供給成本，是衡量政府購(gòu)買行為的核心標(biāo)準(zhǔn)。在購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中，政府內(nèi)部供給成本核算是最重要的，也是政府購(gòu)買公共服務(wù)的起點(diǎn)。只有購(gòu)買公共服務(wù)的成本以及承包商履約成本在一定范圍內(nèi)低于政府內(nèi)部供給成本，政府購(gòu)買才有意義。此外，針對(duì)承包商提供的成本核算清單，政府可以和市場(chǎng)同質(zhì)的服務(wù)進(jìn)行價(jià)格調(diào)查對(duì)比，劃定一個(gè)承包商盈利的范圍或比例。當(dāng)然，也應(yīng)該看到，并非是購(gòu)買的價(jià)格越低越好，盲目追求低價(jià)，將迫使供應(yīng)商通過(guò)降低產(chǎn)品質(zhì)量、降低用材標(biāo)準(zhǔn)甚至偷工減料等途徑來(lái)確保其預(yù)期利潤(rùn)。即使有嚴(yán)格的監(jiān)管來(lái)杜絕這種現(xiàn)象，也會(huì)造成中標(biāo)單位虧損經(jīng)營(yíng)，長(zhǎng)此以往，不利于政府采購(gòu)市場(chǎng)的健康發(fā)展。比如，美國(guó)聯(lián)邦政府規(guī)定了一個(gè)成本節(jié)約的門檻比率：只有人事方面的預(yù)期節(jié)約超過(guò)10%才能進(jìn)行政府購(gòu)買。我國(guó)目前的政府購(gòu)買行為往往缺乏具體詳細(xì)的成本核算，政府購(gòu)買隨意性很大，管理不夠精細(xì)，許多服務(wù)成本不降反升，甚至出現(xiàn)為了監(jiān)督承包商而另設(shè)機(jī)構(gòu)和崗位等導(dǎo)致預(yù)算攀升的狀況。
公共服務(wù)質(zhì)量也是衡量政府購(gòu)買公共服務(wù)的重要指標(biāo)。政府作為公共部門，公共服務(wù)的質(zhì)量直接關(guān)乎著政府的公信力以及政府采購(gòu)資金的效率。因此，必須保證承包商供給的公共服務(wù)質(zhì)量可靠，符合政府部門及群眾需求，即政府在采購(gòu)過(guò)程中必須實(shí)施有效的質(zhì)量管理。政府可以考慮采取如下措施進(jìn)行操作：樹立全面質(zhì)量管理理念、進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)和采取第三方認(rèn)證等。
引入競(jìng)爭(zhēng)的程度也應(yīng)該成為政府購(gòu)買公共服務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)政府采購(gòu)價(jià)格管理的原則是“全面公開的競(jìng)爭(zhēng)”，強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選擇承包商，建立有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提高性能、降低成本。同樣，我國(guó)也應(yīng)該把競(jìng)爭(zhēng)程度作為是否購(gòu)買或者購(gòu)買后評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。
是否能夠支持社會(huì)組織的發(fā)展也應(yīng)該成為評(píng)判政府購(gòu)買公共服務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)?？傮w而言，我國(guó)社會(huì)組織還處于發(fā)展的初級(jí)階段，面臨許多難題。為此，通過(guò)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，培育社會(huì)組織發(fā)展壯大，使其逐步完善制度、良性運(yùn)行、發(fā)揮應(yīng)有作用，自然也是題中應(yīng)有之義。
（作者：王叢虎 汪曉林 單位：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
