委托代理理論視角下的評標(biāo)委員會職能分析
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發(fā)布日期：2015年01月23日
一、我國評標(biāo)委員會制度及其問題
評標(biāo)是招標(biāo)過程中的核心環(huán)節(jié)，是招標(biāo)人、投標(biāo)人等其他招標(biāo)采購相關(guān)各方最為關(guān)注的焦點(diǎn)。招標(biāo)人的目的是確定最為滿意的投標(biāo)人，投標(biāo)人參加投標(biāo)的最終目的是為了中標(biāo)，而決定這兩個(gè)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是評標(biāo)。評標(biāo)質(zhì)量的好壞決定了是否能選出最適合的投標(biāo)人，既而獲得合理的價(jià)格、質(zhì)量和服務(wù)。
《招標(biāo)投標(biāo)法》確立了我國招標(biāo)中的評標(biāo)委員會制度，經(jīng)過十余年的發(fā)展，在實(shí)踐中也暴露了一些問題。例如評標(biāo)專家受招標(biāo)人代表干擾性言論影響、收受投標(biāo)人賄賂或者出現(xiàn)評標(biāo)決策失誤的情況。本文試圖從委托代理理論視角出發(fā)，分析評標(biāo)委員會的不同職能與決策方式，結(jié)合不同類型采購項(xiàng)目的特點(diǎn)，探討解決評標(biāo)委員會制度存在問題的思路。
二、評標(biāo)委員會職能與委托代理關(guān)系
我國評標(biāo)制度的發(fā)展催生了評標(biāo)委員會制度的形成，2000年實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法》賦予招標(biāo)人依法組建評標(biāo)委員會及定標(biāo)的權(quán)力，把評標(biāo)的權(quán)力委托給評標(biāo)委員會，由評標(biāo)委員會推薦中標(biāo)候選人，招標(biāo)人和評標(biāo)委員會之間即構(gòu)成了委托代理關(guān)系。正是這種委托代理關(guān)系的存在，不可避免地產(chǎn)生了委托代理成本。本文首先厘清評標(biāo)委員會所行使的不同職能，然后分析在行使不同職能時(shí)所對應(yīng)的實(shí)際委托人。從委托代理關(guān)系來看，評標(biāo)委員會的職能可分為以下三類。
（一）受招標(biāo)人委托的一般評標(biāo)職能
一般評標(biāo)職能是指評標(biāo)委員會專家需要根據(jù)招標(biāo)文件與法律法規(guī)的要求，對于易于用指標(biāo)參數(shù)描述、評價(jià)指標(biāo)可量化、自由裁量權(quán)小、需要運(yùn)用較少的專業(yè)知識進(jìn)行評判的評分項(xiàng)目，根據(jù)投標(biāo)文件的實(shí)際情況予以審核或評分的職能。例如按招標(biāo)文件要求需要進(jìn)行初步審查的項(xiàng)目，包括檢查投標(biāo)文件是否符合招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求，投標(biāo)保證金是否提交等，或是有明確打分標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格參數(shù)與分值對應(yīng)、無自由裁量權(quán)的項(xiàng)目。
評標(biāo)委員會行使一般評標(biāo)職能的實(shí)際委托人為招標(biāo)人。在行使一般評標(biāo)職能的委托代理關(guān)系中，需要專家做到客觀公正，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行判定。由于這類評標(biāo)工作對專業(yè)知識要求低，一些招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在評標(biāo)時(shí)會委派評標(biāo)委員會成員以外的工作人員進(jìn)行清標(biāo)工作，以縮短評標(biāo)時(shí)間，減輕專家工作量，提高效率。
（二）受招標(biāo)人委托的專業(yè)評標(biāo)職能
專業(yè)評標(biāo)職能是指評標(biāo)委員會成員根據(jù)招標(biāo)文件與法律法規(guī)的要求，評標(biāo)內(nèi)容技術(shù)含量較高，需要運(yùn)用自身在該領(lǐng)域的專業(yè)技能以及較高的自由裁量權(quán)進(jìn)行評定、評分的職能。例如某危廢填埋場施工工程項(xiàng)目招標(biāo)，評標(biāo)的商務(wù)部分要求評價(jià)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的配備，評分細(xì)則為配備齊全（4~5分）、較齊全（2~3分）、配置較差（0~1分）；技術(shù)部分中施工、鋪裝方案評價(jià)細(xì)則為方案、措施具體完善細(xì)致（15~20分）、較完善（6~14分）、欠完善（0~5分）。此時(shí)需要專家行使專業(yè)評標(biāo)職能進(jìn)行評分。
在行使專業(yè)評標(biāo)職能時(shí)，評標(biāo)細(xì)則難以具體化、標(biāo)準(zhǔn)化，往往需要給予評標(biāo)專家一定的自由裁量權(quán)，運(yùn)用其在各自領(lǐng)域的專業(yè)知識以及主觀判斷來進(jìn)行評分。由于高技術(shù)含量的評標(biāo)職能難以由招標(biāo)人自身來完成，所以需要委托給評標(biāo)委員會，利用其專業(yè)知識來彌補(bǔ)招標(biāo)人知識結(jié)構(gòu)的不足。后者能否行使好該職能將直接影響最終的評標(biāo)結(jié)果。例如判斷“配備齊全”、“較齊全”、“較差”三項(xiàng)，每項(xiàng)中的浮動分值也需要專家利用專業(yè)知識進(jìn)行評價(jià)。
（三）受納稅人委托監(jiān)督制約招標(biāo)人的職能
從我國評標(biāo)制度“政府主導(dǎo)——建設(shè)單位主導(dǎo)——委托評標(biāo)委員會代理評標(biāo)工作”的發(fā)展路徑來看，在評標(biāo)委員會制度形成之前，招標(biāo)人曾擁有較大的決策權(quán)，而相應(yīng)的考核追責(zé)機(jī)制并沒有建立，在建設(shè)工程領(lǐng)域發(fā)生了多起虛假招標(biāo)與工程事故。
為了限制招標(biāo)人的權(quán)力，在評標(biāo)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)了評標(biāo)委員會制度，一方面起到了監(jiān)督制約招標(biāo)人的作用，另一方面要求評標(biāo)委員會獨(dú)立評標(biāo)，不受招標(biāo)人影響。在行使這一職能的過程中，評標(biāo)委員會需要代理招標(biāo)人行使評標(biāo)權(quán)力，公正、客觀、獨(dú)立地在法律規(guī)定與招標(biāo)文件要求下履行評標(biāo)職能，以制約招標(biāo)人權(quán)力的擴(kuò)大與濫用。從這一目標(biāo)來看，納稅人應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)督制約招標(biāo)人的實(shí)際委托人，如果評標(biāo)委員會受到外界干擾而無法以獨(dú)立意見進(jìn)行評標(biāo)工作，導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果偏差，最終將損害納稅人的利益。
三、影響評標(biāo)委員會實(shí)現(xiàn)其職能的因素
在委托代理關(guān)系視角下，評標(biāo)委員會能否充分行使其職能將直接決定評標(biāo)結(jié)果與招標(biāo)質(zhì)量。在評標(biāo)工作中，評標(biāo)委員會實(shí)現(xiàn)其職能有可能受到多方面因素的影響，本文從規(guī)則框架內(nèi)外兩個(gè)方面進(jìn)行討論。
（一）規(guī)則框架內(nèi)的影響因素
1．法律法規(guī)對評標(biāo)委員會職能的規(guī)定
現(xiàn)行的法律法規(guī)對評標(biāo)委員會的職能進(jìn)行了基礎(chǔ)性的規(guī)定，主要包括《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購評審專家管理辦法》、《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》。此類法律法規(guī)明確了評標(biāo)委員會的權(quán)力與義務(wù)，使評標(biāo)活動在規(guī)則框架內(nèi)運(yùn)行并產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響。
2．招標(biāo)文件是評標(biāo)委員會的評標(biāo)依據(jù)
招標(biāo)文件體現(xiàn)了采購人的需求情況，包括對潛在投標(biāo)人的最低資格要求，貨物、工程或服務(wù)的技術(shù)要求，評標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn)及其他商務(wù)要求等內(nèi)容。因此，招標(biāo)文件是否合法、科學(xué)，對評標(biāo)結(jié)果具有根本性影響。評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和評標(biāo)方法好比一把“尺子”，如果本身制定得不夠科學(xué)合理，必然會影響到評標(biāo)結(jié)果的公正性。評標(biāo)委員會按照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行評標(biāo)，不得采用招標(biāo)文件未列明的任何標(biāo)準(zhǔn)和方法，也不得改變招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，所以招標(biāo)文件中所規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法是影響和決定評標(biāo)結(jié)果的關(guān)鍵因素，從而影響評標(biāo)委員會評標(biāo)。
3．項(xiàng)目特點(diǎn)產(chǎn)生的影響
根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目特點(diǎn)的不同，評標(biāo)委員會在不同類型項(xiàng)目中所行使的職能有所差異，主要可以按招標(biāo)項(xiàng)目特點(diǎn)分為三類：
（1）通用類采購項(xiàng)目
通用類采購項(xiàng)目指具有標(biāo)準(zhǔn)化程度高，市場競爭充分且技術(shù)成熟，采購需求易于用標(biāo)準(zhǔn)化的、可量化的參數(shù)指標(biāo)描述，項(xiàng)目復(fù)雜程度低等特點(diǎn)的采購項(xiàng)目。此類項(xiàng)目需要評標(biāo)委員會利用其專業(yè)職能較少，主要行使一般評標(biāo)職能與監(jiān)督職能。此類采購項(xiàng)目市場成熟度高，如大宗成熟產(chǎn)品、空調(diào)、計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等信息類產(chǎn)品。在此類項(xiàng)目的評標(biāo)活動中，評標(biāo)委員會易做出正確的評標(biāo)決策，對于相關(guān)采購的監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)放在前期的需求制定及后期的驗(yàn)收階段。
（2）復(fù)雜類采購項(xiàng)目
復(fù)雜類采購項(xiàng)目有需求不易描述、未知性較強(qiáng)、項(xiàng)目復(fù)雜程度高等特點(diǎn)。這類項(xiàng)目的評標(biāo)內(nèi)容中有大部分難以用定量標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)的內(nèi)容，例如對設(shè)計(jì)美觀程度、服務(wù)質(zhì)量的評判等。典型的復(fù)雜類的采購項(xiàng)目有諸如服務(wù)類采購，建筑外觀設(shè)計(jì)，大型演出服務(wù)等。此類項(xiàng)目容易出現(xiàn)決策失誤而造成招標(biāo)人需求無法滿足或招標(biāo)失敗等情況，因而主要需要評標(biāo)委員會行使其專業(yè)評標(biāo)職能。
（3）混合類采購項(xiàng)目
混合類采購項(xiàng)目復(fù)雜程度介于通用類和復(fù)雜類之間，此類項(xiàng)目需要評標(biāo)委員會同時(shí)履行其一般評標(biāo)職能、專業(yè)評標(biāo)職能和監(jiān)督職能。如大型工程建設(shè)，成套設(shè)備采購，貨物工程服務(wù)一體的項(xiàng)目采購。
（二）規(guī)則框架外的影響因素
1．招標(biāo)人影響
招標(biāo)人是評標(biāo)委員會履行評標(biāo)職能的實(shí)際委托人，評標(biāo)委員會在評標(biāo)中容易受招標(biāo)人的影響。評標(biāo)委員會組成中經(jīng)常有1~2名招標(biāo)人代表，一些招標(biāo)人代表利用其與評標(biāo)委員會接觸的機(jī)會，試圖以自身意愿影響評標(biāo)委員會的正常評標(biāo)活動，主要通過有傾向性、針對性、暗示性的發(fā)言達(dá)到目的。
2．代理機(jī)構(gòu)影響
由于招標(biāo)人與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)間存在委托代理關(guān)系，代理機(jī)構(gòu)受招標(biāo)人委托，組織、參與招標(biāo)活動的全過程，其中包括了評標(biāo)環(huán)節(jié)。從評標(biāo)委員會組建到解散，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)都可以與評標(biāo)委員會直接接觸，其對整個(gè)招標(biāo)活動的關(guān)鍵信息有著比較全面的掌握。這使得代理機(jī)構(gòu)一方面可能為了執(zhí)行招標(biāo)人的意向，通過影響評標(biāo)過程使評標(biāo)結(jié)果傾向于招標(biāo)人的主觀意愿，另一方面也可能由于自身的信息優(yōu)勢地位，與投標(biāo)人產(chǎn)生利益關(guān)系，從而影響評標(biāo)活動。
3．投標(biāo)人影響
（1）評標(biāo)專家與投標(biāo)人有直接利害關(guān)系
參與評標(biāo)的專家應(yīng)具有與該項(xiàng)目有關(guān)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的知識和專業(yè)素養(yǎng)，相關(guān)法律也明確指出評標(biāo)專家應(yīng)“從事相關(guān)領(lǐng)域工作滿八年并具有高級職稱或者具有同等專業(yè)水平”。目前，我國評標(biāo)專家的社會身份或在行業(yè)中的活動行為較為復(fù)雜，可能出現(xiàn)以下情況：評標(biāo)專家供職于某一投標(biāo)人；評標(biāo)專家曾經(jīng)供職于某一投標(biāo)人；評標(biāo)專家與某一投標(biāo)人熟識；評標(biāo)專家與某一投標(biāo)人有過合作等。然而相關(guān)法律中的回避條款很難界定或發(fā)現(xiàn)此類利益關(guān)系，從而出現(xiàn)投標(biāo)人影響評標(biāo)的情況。
（2）投標(biāo)人賄賂評標(biāo)專家
投標(biāo)人參與投標(biāo)的目的是通過競爭手段，盡可能搶占更多的市場份額，實(shí)現(xiàn)利益最大化。在這種利益的驅(qū)使下，投標(biāo)人易產(chǎn)生賄賂評標(biāo)專家這種“高效率、低成本”的不正當(dāng)競爭，而目前法律對評標(biāo)專家失職的約束與懲罰措施存在缺失，有明顯的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象，導(dǎo)致評標(biāo)委員會受到投標(biāo)人影響的情況屢屢發(fā)生。
4.專家自身利益的考量
在委托代理的視角下，假設(shè)專家是理性經(jīng)濟(jì)人，勢必追求在一定約束條件下實(shí)現(xiàn)自己的效用最大化。這種情況下，專家會通過衡量自身的投入產(chǎn)出比來進(jìn)行評標(biāo)，此時(shí)專家在評標(biāo)時(shí)就會為了盡快完成評標(biāo)工作而產(chǎn)生不負(fù)責(zé)的行為。
另外，評標(biāo)專家?guī)斓脑O(shè)置、庫容、規(guī)模及抽取還存在一些問題，催生了一批“影子專家”（指名字在專家?guī)靸?nèi)，但極少參與評標(biāo)的專家）和一批“評標(biāo)專業(yè)戶”（指專門以評標(biāo)為主業(yè)的專家）。這是由于一線專家由于工作和時(shí)間關(guān)系難于參加評審，更多不了解當(dāng)前市場和最新產(chǎn)品應(yīng)用的專家相對更多參加評審，發(fā)生了專家“逆向選擇”的情況，專家不“?！钡默F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了評標(biāo)質(zhì)量。
四、基于不同項(xiàng)目的評標(biāo)委員會制度存在的問題及分類管理建議
（一）現(xiàn)行評標(biāo)委員會制度的優(yōu)勢與不足
（1）現(xiàn)行評標(biāo)委員會制度的優(yōu)勢
法律規(guī)定的現(xiàn)行評標(biāo)委員會制度及評標(biāo)方式已經(jīng)經(jīng)歷了十多年的發(fā)展，從其立法初衷來看，設(shè)置評標(biāo)委員會一定程度上能夠起到分散招標(biāo)人權(quán)力以形成權(quán)力制約的作用，同時(shí)在防范尋租設(shè)租行為，提高采購效率，滿足采購需求，保證招標(biāo)過程競爭性等方面也發(fā)揮了一定作用。現(xiàn)行的評標(biāo)委員會制度通過規(guī)定評標(biāo)委員會人數(shù)與人員構(gòu)成，設(shè)置回避原則等方式保證評標(biāo)過程的公平性與決策的合理性。從評標(biāo)方法來看，經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法突出了價(jià)格競爭，減少了評標(biāo)專家的自由裁量權(quán)，有利于節(jié)約資金。綜合評標(biāo)法則考慮到了項(xiàng)目的不同因素，運(yùn)用范圍較廣。
（2）現(xiàn)行評標(biāo)委員會制度的不足
隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的評標(biāo)委員會制度逐步暴露出諸多不足，例如經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法易導(dǎo)致投標(biāo)人一味降低報(bào)價(jià)導(dǎo)致無序競爭、差別報(bào)價(jià)、低價(jià)低質(zhì)、串標(biāo)圍標(biāo)等現(xiàn)象發(fā)生。綜合評標(biāo)法的評定因素指標(biāo)和重要性設(shè)置難以達(dá)到科學(xué)、合理的水平，評標(biāo)委員會自由裁量權(quán)較大，易受到框架外因素影響等。
現(xiàn)行的評標(biāo)委員會制度并沒有根據(jù)不同類型項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行分類管理，也沒有考慮到不同項(xiàng)目中評標(biāo)委員會所履行職能的不同，這就導(dǎo)致出現(xiàn)評標(biāo)決策失當(dāng)，采購結(jié)果無法滿足采購人需求，甚至出現(xiàn)招標(biāo)失敗或發(fā)生不必要的質(zhì)疑投訴等情況。另外,從制度設(shè)計(jì)上也無法有效遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
因此本文作者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將不同類型項(xiàng)目根據(jù)其特點(diǎn)區(qū)分開來，有針對性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)并實(shí)行分類管理。
（二）基于不同項(xiàng)目的評標(biāo)委員會制度分類管理建議
（1）通用類項(xiàng)目建議
通用類采購項(xiàng)目由于其標(biāo)準(zhǔn)化、采購需求易于用量化指標(biāo)描述、決策復(fù)雜程度低等特點(diǎn)，評標(biāo)委員會主要行使一般評標(biāo)職能。由于這些特點(diǎn)，評標(biāo)決策的質(zhì)量能夠得到較好的保證，所以應(yīng)當(dāng)注重此類項(xiàng)目評標(biāo)過程的程序公正，提高評標(biāo)工作效率。這就需要做好招標(biāo)的前期工作，充分了解采購客體市場情況與技術(shù)參數(shù)，采取標(biāo)準(zhǔn)化的評標(biāo)方法，降低評標(biāo)委員會的自由裁量權(quán)，因此對于此類采購項(xiàng)目的監(jiān)督也應(yīng)該側(cè)重于前期的需求制定與后期的驗(yàn)收階段。為了降低委托代理成本以及減少評標(biāo)委員會受到外界影響，在條件成熟的情況下，此類項(xiàng)目采購?fù)ㄟ^計(jì)算機(jī)輔助甚至直接評標(biāo)都是可行的。
（2）復(fù)雜類項(xiàng)目建議
復(fù)雜型采購項(xiàng)目需求難以準(zhǔn)確描述、難以通過定量指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)、項(xiàng)目的復(fù)雜程度高，由于這些特點(diǎn)，使得評標(biāo)委員會的評標(biāo)質(zhì)量很大程度上決定了最終的項(xiàng)目質(zhì)量。專家水平對于此類項(xiàng)目決策質(zhì)量影響較大，為了提高決策質(zhì)量，可以由采購人自行選擇該行業(yè)中業(yè)務(wù)水平較高的專家，并且招標(biāo)人與專家間應(yīng)當(dāng)通過咨詢合同明確契約關(guān)系。
此時(shí)，評標(biāo)專家主要發(fā)揮專業(yè)評標(biāo)職能，發(fā)揮專業(yè)咨詢作用。從長遠(yuǎn)看，是否采納以及如何采納評標(biāo)委員會在此類項(xiàng)目評標(biāo)中的咨詢建議是未來評標(biāo)委員會制度改革的新思路。在給予采購人更大權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)加大采購人的責(zé)任，做到權(quán)責(zé)對等，招標(biāo)人需要對定標(biāo)產(chǎn)生的結(jié)果即項(xiàng)目質(zhì)量負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
（3）混合類項(xiàng)目建議
由于混合類項(xiàng)目的復(fù)雜程度介于通用類與復(fù)雜類項(xiàng)目之間，采取評定分離的辦法可以較好的解決此類項(xiàng)目中的問題。評定分離指評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)評選出符合條件的2~3名中標(biāo)候選人，由招標(biāo)人執(zhí)行定標(biāo)權(quán)的方法。2011年12月27日頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》就采取了評定分離的評標(biāo)委員會制度，并取得了一定成效。
評定分離制度恰好也將評標(biāo)委員會的功能設(shè)定于“事實(shí)上的定標(biāo)權(quán)”與“咨詢專家”之間，體現(xiàn)了過渡時(shí)期的現(xiàn)實(shí)考量。（作者：趙勇 錢程 王麗莉 單位:國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所）
來源：《招標(biāo)采購管理》
