招標(biāo)采購(gòu)的正向改革和逆向改革
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發(fā)布日期：2015年01月28日
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)從發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)了招標(biāo)采購(gòu)這種資源配置的方式，并且在規(guī)范化、法制化、政策功能化和國(guó)際化方面都取得了重要的成效。本世紀(jì)初，陸續(xù)生效的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》奠定了我國(guó)公共采購(gòu)領(lǐng)域的法制基礎(chǔ)，然而，"法律是一種地方性知識(shí)"，強(qiáng)制性的制度變遷不可避免地與我國(guó)的實(shí)際情況存在偏差，一些做法也缺乏生效的歷史和傳統(tǒng)，不易被人們所接受并形成行為規(guī)范。因此，在我國(guó)的招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。在解決這些問(wèn)題，即將國(guó)際的公共采購(gòu)制度本土化的過(guò)程中，各行業(yè)、各地區(qū)都提出了不同的思路和解決方案，這些具有中國(guó)特色的思路和解決方案，有的有效，有的無(wú)效，有的短期內(nèi)有效，有的從長(zhǎng)期看卻是利大于弊。對(duì)政府采購(gòu)制度建立和完善的過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行梳理，提出辨別這些改革措施好壞的標(biāo)準(zhǔn)，希望能夠?yàn)檎少?gòu)改革提出建議。
招標(biāo)采購(gòu)出現(xiàn)的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施
首先，對(duì)招標(biāo)采購(gòu)制度中出現(xiàn)的一些典型問(wèn)題和采取的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行羅列。
關(guān)于招標(biāo)人和采購(gòu)人的主體地位：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沒(méi)有法人負(fù)責(zé)制，招標(biāo)人和采購(gòu)人的能力有限，所以招標(biāo)采購(gòu)制度建設(shè)的初期，兩法都對(duì)自主招標(biāo)和自主采購(gòu)進(jìn)行了限制，將代理采購(gòu)和代理招標(biāo)作為我國(guó)主要的招標(biāo)采購(gòu)模式。隨著招標(biāo)代理行業(yè)的發(fā)展，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了良莠不齊、惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，其中一些代理機(jī)構(gòu)甚至成為了違法采購(gòu)的幫兇，我們想出的辦法是由行業(yè)主管部門(mén)頒發(fā)資質(zhì)，并由政府部門(mén)對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查、考核。
關(guān)于采購(gòu)方式的選擇：由于擔(dān)心招標(biāo)人和采購(gòu)人濫用采購(gòu)方式，特別是濫用單一來(lái)源等非競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)方式，因此要求將公開(kāi)招標(biāo)確定為首選項(xiàng)，選擇非公開(kāi)招標(biāo)方式由政府審批。
關(guān)于招標(biāo)文件編制：認(rèn)為招標(biāo)人能力不足或者有傾向性，要求對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行審批或備案，認(rèn)為這樣的招標(biāo)文件是公平的、科學(xué)的。
關(guān)于評(píng)標(biāo)定標(biāo)：引進(jìn)招標(biāo)制度的初期，有評(píng)標(biāo)和定標(biāo)兩個(gè)小組，兩個(gè)小組的主要成員都是政府官員，上世紀(jì)九十年代，政府官員從評(píng)標(biāo)、定標(biāo)兩個(gè)小組中退出后，有些建設(shè)單位對(duì)于突然獲得的權(quán)力進(jìn)行濫用，所以導(dǎo)致了大量的貪污腐敗行為和劣質(zhì)的工程建設(shè)項(xiàng)目。隨后設(shè)置的專(zhuān)家評(píng)審制度，則利用隨機(jī)產(chǎn)生的外請(qǐng)專(zhuān)家來(lái)評(píng)標(biāo)，限制招標(biāo)人的數(shù)量。發(fā)展到今天，一些有形市場(chǎng)或公共資源交易中心把招標(biāo)人、采購(gòu)人排除在評(píng)標(biāo)資格以外。
關(guān)于項(xiàng)目驗(yàn)收：由于一些采購(gòu)項(xiàng)目在驗(yàn)收環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題，于是部分政府部門(mén)據(jù)此認(rèn)為采購(gòu)人不可靠，驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)由權(quán)威的政府部門(mén)負(fù)責(zé)，以保證政府采購(gòu)的效果，令各方滿(mǎn)意。
以上是招標(biāo)采購(gòu)中常見(jiàn)的問(wèn)題，以及以往或者目前正在采取的應(yīng)對(duì)措施。
明確深化改革的方向與邊界
政府采購(gòu)是具有公權(quán)力的政府部門(mén)或者組織機(jī)構(gòu)，在市場(chǎng)上尋找貨物、工程和服務(wù)的行為。我國(guó)在建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的初期，由于帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制遺留，市場(chǎng)不完善，采購(gòu)人、供應(yīng)商不同程度地存在問(wèn)題。每當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)，社會(huì)上加強(qiáng)監(jiān)管的聲音立刻洪亮起來(lái)。簡(jiǎn)政放權(quán)是一個(gè)復(fù)雜的利益博弈，一直對(duì)放下的權(quán)力耿耿于懷、對(duì)于殺回市場(chǎng)躍躍欲試的政府部門(mén)，此時(shí)會(huì)習(xí)慣性地伸出亂摸市場(chǎng)的手，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。短時(shí)間內(nèi)，政府的監(jiān)管措施會(huì)取得一些成效，但從長(zhǎng)期看，如果政府的政策不是在法治的支撐下運(yùn)作，將增大監(jiān)督成本和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成本，乃至加劇道德滑坡和尋租腐敗。
面對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題和不同的改革思路，如何判別哪些思路是進(jìn)步的、切實(shí)有效的正向改革，哪些是退步的或者是飲鴆止渴的逆向改革？本世紀(jì)初就爆發(fā)了一場(chǎng)中國(guó)向何處去的大討論，也就是說(shuō)是強(qiáng)化政府和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的掌控，還是推進(jìn)市場(chǎng)化、法治化、民主化的改革？黨的十八大以"必須以更大的智慧和勇氣深化改革"回答了這個(gè)討論。黨的十八大三中全會(huì)提出發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，四中全會(huì)做出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，中國(guó)在新的歷史起點(diǎn)上開(kāi)始了新的征程。
我個(gè)人認(rèn)為，黨的十八大三中全會(huì)指明了市場(chǎng)化的方向，四中全會(huì)則劃定了法治化的邊界。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，法無(wú)授權(quán)不可為，法律沒(méi)有賦予的權(quán)力，這種改革是不能?chē)L試的；對(duì)于市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，法無(wú)禁止即可為，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的創(chuàng)造力、決定性和積極性。根據(jù)這個(gè)方向和邊界，運(yùn)用成熟的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，結(jié)合我國(guó)招標(biāo)采購(gòu)的發(fā)展實(shí)際，我認(rèn)為以下三條是判別招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域正向改革和逆向改革的標(biāo)準(zhǔn)。
正向改革和逆向改革的三條判別標(biāo)準(zhǔn)
一是權(quán)力責(zé)任匹配。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，各方主體應(yīng)為自己的行為承擔(dān)責(zé)任。如果改革措施賦予一方主體權(quán)力，如果做得好，可以分配相應(yīng)的利益；如果做得不好，必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這種改革是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。反之，如果剝奪了一方主體的權(quán)力，比如，采購(gòu)人或集采機(jī)構(gòu)，卻要求承擔(dān)相應(yīng)的后果和責(zé)任是不恰當(dāng)?shù)?；又如，賦予一方主體權(quán)力，比如評(píng)審專(zhuān)家或者公共資源交易中心，但這二者不能對(duì)采購(gòu)結(jié)果負(fù)責(zé)，這種改革就是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。
二是能否降低交易成本。交易成本包括搜尋成本、決策成本、監(jiān)督成本等。比如，好的招標(biāo)文件是市場(chǎng)主體、采購(gòu)人各方博弈產(chǎn)生的，不是政府官員拍腦門(mén)確定的；好的評(píng)標(biāo)決策應(yīng)是由未來(lái)承受采購(gòu)結(jié)果的人做出來(lái)的，不是與這個(gè)結(jié)果無(wú)關(guān)的人做出來(lái)的；高效、低成本的監(jiān)督來(lái)源于利益相關(guān)方的監(jiān)督和免費(fèi)的公眾監(jiān)督，而非政府事先審批帶來(lái)的。
三是"良幣驅(qū)逐劣幣"。要建立一個(gè)"良幣驅(qū)逐劣幣"而不是"劣幣驅(qū)逐良幣"的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，最重要的就是誠(chéng)信體系的建立，好的供應(yīng)商應(yīng)能獲得更多進(jìn)入市場(chǎng)、獲得訂單的機(jī)會(huì)，將惡意履行合同等供應(yīng)商從市場(chǎng)上淘汰出去。（國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng) 趙勇）（黎嫻整理）
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息網(wǎng)
