維護(hù)契約 統(tǒng)一市場
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發(fā)布日期：2015年01月29日
黨的十八屆四中全會指出，要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度。政府采購跨越行政與市場兩大領(lǐng)域，在反腐倡廉、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用，特別是在推動政府積極主動對接市場、強(qiáng)化市場經(jīng)濟(jì)意識和能力、推動落實(shí)依法行政方面有獨(dú)特的作用。認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)四中全會要求，對于健全政府采購體制機(jī)制、建設(shè)高效統(tǒng)一的政府采購市場，具有十分重要的意義。
法制基礎(chǔ)仍比較薄弱
社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中運(yùn)行的政府采購制度，本質(zhì)上也應(yīng)是法治下的政府采購。完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的政府采購制度，就是要遵循政府采購發(fā)展的客觀規(guī)律和本質(zhì)要求，制定完善各項(xiàng)制度，提高政府采購在國家治理和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。
從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，成熟的政府采購市場需要健全的制度做支撐。如，美國自南北戰(zhàn)爭以來建立了集中采購制度，形成了一套完整的政府采購制度體系，各種采購行為都有一定的法律規(guī)范和比較切合實(shí)際的操作方法。歐盟自20世紀(jì)70年代以來制定了一系列采購指令，覆蓋貨物、服務(wù)和工程等領(lǐng)域。我國也不斷加強(qiáng)政府采購立法工作，制定了一系列規(guī)范政府采購活動的法律法規(guī)，尤其是《政府采購法》的頒布實(shí)施，以及財(cái)政部陸續(xù)出臺的第18號令、第19號令、第20號令、第74號令等規(guī)章制度文件，基本搭建起政府采購制度框架，使我國政府采購逐步進(jìn)入制度化、規(guī)范化、法治化軌道。但也要看到，我國政府采購法律基礎(chǔ)仍比較薄弱?？梢哉f，我國政府采購管理體制不完善，政府采購市場秩序不規(guī)范，政府采購運(yùn)行成本較高，都與政府采購法律制度的不足密切相關(guān)。
1.維護(hù)政府采購統(tǒng)一市場的法律不健全?！墩少彿ā访鞔_，任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場，這促進(jìn)了全國政府采購市場的逐步形成。但也要看到，目前政府采購條塊分割、部門保護(hù)的現(xiàn)象仍然存在?！墩少彿ā放c《招標(biāo)投標(biāo)法》對于采購工程有不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求，實(shí)踐中形成了政府采購貨物和服務(wù)招投標(biāo)以及工程招投標(biāo)兩個招投標(biāo)市場。在對供應(yīng)商的資格要求方面，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，各地要求五花八門，借個性化采購實(shí)行地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)的現(xiàn)象屢見不鮮，甚至個別地區(qū)還出臺了保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府采購政策，限制了市場要素的自由流動。
2.政府采購交易法律體系不完備。隨著財(cái)政部74號令的出臺，我國目前已形成了以財(cái)政部18號令、74號令等規(guī)范政府采購交易行為的法律法規(guī)體系，然而，與完備的政府采購交易法律體系仍有較大差距。規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動的《招標(biāo)投標(biāo)法》總體上不適用于政府采購貨物和服務(wù)采購，《政府采購法實(shí)施條例》尚未正式出臺，規(guī)范政府采購貨物和服務(wù)采購的18號令、74號令僅為規(guī)章，效力層級較低，對政府采購各環(huán)節(jié)交易失敗如何處理的法律規(guī)范匱乏。另外，規(guī)范政府采購交易電子化的法律也不夠健全。
3.政府采購監(jiān)管的法律不完善。在《政府采購法》這一根本法下，財(cái)政部出臺了一系列規(guī)范性文件，指導(dǎo)各地政府采購監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管。但這些法規(guī)文件總體上效力層級不高，還需進(jìn)一步完善。如對政府采購進(jìn)口產(chǎn)品的審核管理，本質(zhì)上應(yīng)屬于許可行為，但其依據(jù)是財(cái)政部規(guī)范性文件，與行政許可法的規(guī)定不一致。再如，對政府采購進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品的招投標(biāo)監(jiān)管由商務(wù)部門負(fù)責(zé)，財(cái)政部門是否有權(quán)處理關(guān)于招投標(biāo)的投訴，仍存在爭議。投訴受理中的投訴事項(xiàng)審查依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》，該通知僅為規(guī)范性文件，財(cái)政部門據(jù)此審查存在很大的風(fēng)險。關(guān)于評審專家權(quán)力義務(wù)的規(guī)范有待完善，對采購合同履行的監(jiān)管也存在法律空白。
完善政府采購法律制度的建議
1.維護(hù)全國統(tǒng)一的政府采購市場。要維護(hù)全國統(tǒng)一的政府采購市場，推動生產(chǎn)要素有序流動，這是政府采購市場高效運(yùn)行的必要條件。盡快推動《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的銜接。完善政府采購市場準(zhǔn)入制度，建立統(tǒng)一的供應(yīng)商資格審查機(jī)制。改進(jìn)評審方法，提高評審因素與采購標(biāo)的的相關(guān)性。完善政府采購政策功能體系，堅(jiān)持在法律框架內(nèi)推進(jìn)政府采購政策功能的發(fā)揮。
2.完善政府采購交易法律體系。修改完善《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》，促進(jìn)商品和要素自由流動、公平交易。要在交易環(huán)節(jié)賦予政府采購當(dāng)事人特別是采購人自主權(quán)利。完善政府采購評審法律制度，加強(qiáng)對政府采購評審專家的權(quán)力義務(wù)規(guī)范。完善規(guī)范政府采購市場主體的法律法規(guī)，確立供應(yīng)商自主、平等的市場地位。建立供應(yīng)商資格審查機(jī)制和退出機(jī)制。加快推進(jìn)政府采購電子化交易法律制度建設(shè)，促進(jìn)交易環(huán)節(jié)有序高效運(yùn)行。
3.加強(qiáng)政府采購監(jiān)管法律制度。要依法加強(qiáng)和完善市場監(jiān)管，促進(jìn)規(guī)范采購，維護(hù)公平競爭的政府采購市場秩序。要明確監(jiān)管部門的職責(zé)，堅(jiān)持有所為有所不為，健全以財(cái)政部門為主導(dǎo)的政府采購監(jiān)管體系。完善政府采購?fù)对V法律制度，提高政府采購?fù)对V處理的專業(yè)性權(quán)威性。配合結(jié)果導(dǎo)向的政府采購改革，完善政府采購合同管理法律制度。
此外，關(guān)于政府采購合同的性質(zhì)，《政府采購法》第43條規(guī)定：“政府采購合同適用合同法。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。”因此，政府采購合同的簽訂、履行、變更、終止等主要條款按照合同法的規(guī)定執(zhí)行。一般情況下，政府采購合同中的爭議由合同當(dāng)事人按照民事法律規(guī)則自主協(xié)商解決。但筆者認(rèn)為，政府采購合同本質(zhì)上屬于行政合同，有別于一般民事合同。政府采購監(jiān)管部門應(yīng)在尊重合同當(dāng)事人契約自由的同時，進(jìn)一步加強(qiáng)對采購合同簽訂、履行、變更、終止等行為的監(jiān)管。（北京市財(cái)政局政府采購管理處/供稿）
來源：中國政府采購報(bào)
