政采績效評價應從“產(chǎn)出導向”向“結(jié)果導向”轉(zhuǎn)變
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發(fā)布日期：2015年02月10日
當前，有兩種關(guān)于政府采購績效評價的主流觀點，一種是“產(chǎn)出導向”，一種是“結(jié)果導向”。二者在績效評價實施階段、評價重點、評價目標等方面存在差異。以“產(chǎn)出”為導向的績效觀偏于片面，無法完整地反映政府采購項目的所有成效，也無法全面、真實地反映績效水平。“結(jié)果導向”績效觀重點考察需求相關(guān)性、過程規(guī)范性、交易經(jīng)濟性、宏觀有效性，是較為科學的績效觀念。
◆政府采購結(jié)果評價的內(nèi)在要求
政府采購是政府參與和調(diào)控經(jīng)濟的重要手段，是政府政策傳導的重要鏈條。對于采購績效的評估應遵循獨立性、客觀性、科學性和公正性等原則。在具體操作實踐中，政府采購項目績效評價的內(nèi)在要求有如下幾點：
第一，政府采購項目結(jié)果評價必須在相應法律法規(guī)的框架下進行。政府采購是政府的重要行政行為，其結(jié)果關(guān)系到政府行政效率，關(guān)系到公民福祉，因此政府采購的結(jié)果評價應當有相應的法律法規(guī)來保障。必須制定政府采購結(jié)果評價的法律法規(guī)，在人員、機制、監(jiān)督等方面作出安排，保證政府采購結(jié)果評價在法律框架內(nèi)運行。
第二，政府采購項目結(jié)果評價必須建立科學的績效評價體系。政府采購項目千差萬別，而在不同階段和不同時期，政府的政策目標各不相同。因此，要全面分析影響采購結(jié)果的因素，按照相關(guān)性、重要性、可靠性、成本效益等原則，建立一套科學合理的評價指標體系。
第三，政府采購項目結(jié)果評價要注重績效評估和監(jiān)督檢查相結(jié)合。以政府采購管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的政府采購績效評估，能夠為財政部門提供新的監(jiān)督檢查實現(xiàn)方式。政府采購的績效評估可以通過一系列定量指標來反映。將這些評價指標作為監(jiān)督檢查的依據(jù)，可為監(jiān)管部門提供效果較好、成本較低的監(jiān)管檢查方式，實現(xiàn)由主觀判斷到客觀判斷、由定性分析到定量分析、由定期定時到實時跟蹤的轉(zhuǎn)變，有利于加強政府采購事后監(jiān)管。同時，將政府采購市場準入、價格發(fā)現(xiàn)、總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整等納入評價體系，比傳統(tǒng)模式下檢查、抽查、定性分析的結(jié)論更具說服力。
第四，政府采購項目結(jié)果評價要注重理想化和可行性的平衡。理想化的政府采購績效評估體系，依托于較為成熟的電子化商務(wù)平臺，需要完善的數(shù)據(jù)標準體系、較強的數(shù)據(jù)管理能力，需要采購人、采購代理機構(gòu)、監(jiān)管部門、供應商的配合支持，以及成交、訂單、結(jié)算數(shù)據(jù)的實時進行。而在實際操作中，政府要根據(jù)自身情況和技術(shù)水平，按照因地制宜、循序漸進、先易后難的原則構(gòu)建結(jié)果評價體系。
◆政府采購結(jié)果評價的理論依據(jù)
政府采購結(jié)果評價的理論依據(jù)包括公共產(chǎn)品理論、契約理論、新公共管理理論等內(nèi)容。
第一，公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品是滿足社會共同需要的產(chǎn)品，由于公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，市場機制在公共產(chǎn)品配置方面缺乏效率，因此公共產(chǎn)品應由政府提供。既然公共產(chǎn)品的主要提供者是國家，那么國家有哪些經(jīng)濟職能，應當提供哪些公共產(chǎn)品，就成為公共產(chǎn)品理論首先要研究的問題。當然，政府通過國家行為直接提供商品和服務(wù)以及改善人民福利并不能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。政府應為市場提供條件，并通過有效的公共政策支持市場運行，只有將政府手段和市場手段結(jié)合起來，才能使公共產(chǎn)品的供給達到或者趨于最優(yōu)狀態(tài)。
根據(jù)公共產(chǎn)品理論，純公共產(chǎn)品，比如國防、外交等，應當由政府全額負擔費用，不能由社會和個人負擔。對于準公共產(chǎn)品，比如教育、社保、公共衛(wèi)生等，政府不必全額承擔，只對其具有社會效益的方面提供資金，其余部分通過市場向用戶收費來解決。
政府采購屬于政府提供公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的范疇，公共產(chǎn)品理論是進行政府采購結(jié)果評價研究的理論基石。
第二，契約理論。契約理論的創(chuàng)始人是英國經(jīng)濟學家科斯。在1937年發(fā)表的《企業(yè)的性質(zhì)》一文中，科斯解釋了企業(yè)存在的原因，并從交易費用的角度對企業(yè)的性質(zhì)和邊界問題作出闡釋。科斯還從理論邏輯上證明了市場交易費用的存在，認為市場與企業(yè)是資源配置中兩種可互相替代的手段。此后，麥克林、詹森、布坎南、張五常等經(jīng)濟學家對契約理論進行了補充完善，契約理論也成為近30年來發(fā)展最快的經(jīng)濟學理論之一。
契約理論包括激勵理論、不完全契約理論和新制度交易成本理論，契約經(jīng)濟學的研究方法主要包括公共選擇、產(chǎn)權(quán)理論、代理理論與交易成本理論四種。其中，布坎南提出了契約主義的財政學，主張用契約理論研究公共財政問題，開辟了公共財政、公共選擇的新領(lǐng)域。
由于政府采購中存在著公共選擇、委托代理、交易成本等一系列問題，因此，契約理論是政府采購結(jié)果評價的重要理論基礎(chǔ)。
第三，新公共管理理論。新公共管理理論淡化了公共部門與私營部門在管理上的區(qū)別，認為二者管理上并無本質(zhì)差別，政府應借鑒和采納私營部門成功的管理經(jīng)驗。新公共管理理論認為，私營企業(yè)的管理經(jīng)營具有優(yōu)越性。企業(yè)在管理的創(chuàng)新能力、管理效率、服務(wù)的水平和質(zhì)量上都比公共部門更勝一籌，政府應廣泛采用企業(yè)管理的成功經(jīng)驗及手段。
在政府采購的結(jié)果評價方面，新公共管理理論認為，政府采購的績效應體現(xiàn)為以結(jié)果為本的目標控制，并實現(xiàn)評價主體的多元化，評價的制度化、規(guī)范化和科學化。
◆政府采購結(jié)果評價的績效觀念選擇
績效(Performance)在英文中是一個相當寬泛的名詞，其原意為“履行”“執(zhí)行”“表現(xiàn)”“行為”“完成”等，現(xiàn)在也可以引申為“性能”“成績”“成就”“成果”等。從管理學的角度看，績效是指完成工作的效率和效能，或是經(jīng)過評估的工作行為、方式和結(jié)果。
政府績效在西方也被稱為“公共生產(chǎn)力”“政府生產(chǎn)力”“政府業(yè)績”等，是指政府在社會管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。
西方發(fā)達國家歷來重視對政府績效的研究。為推進政府的績效管理，英國政府成立了雷納評審效率小組，不斷完善績效管理方法，并引入外部市場和公眾評價主體，市場和公民成為新的力量參與到政府治理中。美國政府為改善政府績效，在公共管理中引入新的管理工具。從上個世紀60年代的“計劃-方案-預算系統(tǒng)”到70年代的零基預算，再到80年代的目標管理和質(zhì)量管理，其主要目的都是提高政府績效，使公共資源得到有效配置和利用。我國政府也非常重視政府行政效率和績效問題，提高行政效率已成為當前行政管理體制改革的基本目標之一。
績效觀是人們對績效的總體看法和根本觀點，是如何履行職責、追求何種績效的根本認識和態(tài)度。不同的績效觀念對績效評價結(jié)果影響巨大。對于政府采購績效觀的認識，主流觀點有兩種，一種是“產(chǎn)出導向”，一種是“結(jié)果導向”。
所謂政府采購績效評價的“產(chǎn)出導向”，是指在衡量政府采購績效時注重考察采購實現(xiàn)、項目執(zhí)行、過程的實施、資金的結(jié)算，注重監(jiān)督考核政府采購過程的規(guī)范性、完整性。而政府采購績效評價的“結(jié)果導向”，則反映了包括需求相關(guān)性、過程規(guī)范性、交易經(jīng)濟性、宏觀有效性等方面的全部結(jié)果的績效水平，涵蓋了所有相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)出，需要分析項目執(zhí)行前、執(zhí)行中、執(zhí)行后所有制約采購績效產(chǎn)出的因素。
“產(chǎn)出導向”和“結(jié)果導向”的區(qū)別主要有以下幾個方面：
第一，政府采購績效評價的實施階段不同。政府采購項目從提出采購需求到組織實施再到完成采購遵循一定的邏輯關(guān)系。一般來說，政府采購項目的實施始于采購需求，政府采購項目的邏輯起點是確立經(jīng)過規(guī)劃的合理需求。需求確立之后就是編制政府采購預算、預算執(zhí)行以及政府采購的實現(xiàn)。政府采購項目除了完成相關(guān)物品的采購、滿足采購需求外，可能還包含政府要實現(xiàn)的多重經(jīng)濟和社會目標，如促進節(jié)能、環(huán)保、科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，扶持中小微企業(yè)發(fā)展等，因此，在政府采購項目完成后，還要分析采購項目的成效和影響。
“產(chǎn)出導向”的績效評價側(cè)重分析采購需求、預算的編制和執(zhí)行、采購的實現(xiàn)。而“結(jié)果導向”的績效評價需對政府采購的全過程進行分析，不但包括采購需求、預算編制和執(zhí)行、采購的實現(xiàn)，還應重點分析政府采購項目完成后的成效和社會影響。
第二，評價的重點不同。“產(chǎn)出導向”的績效評價考察的重點是政府采購的規(guī)范性和完整性，即考察政府采購的程序是否規(guī)范、采購的產(chǎn)品和服務(wù)能否滿足需求?！敖Y(jié)果導向”的績效評價考察的重點是需求相關(guān)性、過程規(guī)范性、交易經(jīng)濟性、宏觀有效性。
第三，評價的目標不同。從政府采購與社會經(jīng)濟相互作用的關(guān)系來講，包括“行動-結(jié)果-影響-反饋”等過程?！爱a(chǎn)出導向”績效評價的目標較為單一，將行動作為評價政府采購績效的依據(jù)。而“結(jié)果導向”績效評價的評價目標是一個目標族，綜合考慮了政府采購的行動、結(jié)果、影響和反饋。由于政府行為的復雜性，選擇單一目標顯然不能滿足政府采購績效評價的要求。
第四，“產(chǎn)出導向”績效評價具有一定的局限性。以“產(chǎn)出”為導向的績效觀是片面的、非科學的績效觀?！爱a(chǎn)出”是結(jié)果的一部分，“產(chǎn)出”不能反映政府采購項目所產(chǎn)生的全部結(jié)果，僅評價采購實現(xiàn)、項目執(zhí)行、預算支出，無法完整地反映政府采購項目的所有成效，也無法全面、真實地反映績效水平，甚至不能為加強政府采購的事中、事后管理提供有力借鑒?！爱a(chǎn)出”是可以用錢買到的，而“結(jié)果”不能完全用錢買到。也就是說，花錢可以實現(xiàn)交易、完成采購，但不一定能帶來政府采購項目實施所產(chǎn)生的所有績效結(jié)果。
◆結(jié)果導向的基本要義
結(jié)果導向是ISO質(zhì)量管理體系、績效管理理論中的基本概念和核心思想之一，即強調(diào)經(jīng)營、管理和工作的結(jié)果（經(jīng)濟與社會效益和客戶滿意度）。政府采購績效評價的結(jié)果導向，也應關(guān)注政府采購產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益以及公眾的滿意程度。
結(jié)合國內(nèi)外關(guān)于政府采購績效評價的理論，我們認為，政府采購績效評價的結(jié)果導向要點包括以下方面：
第一，遵循以結(jié)果為導向的評價理念和評價原則。按照項目目的、事物邏輯、執(zhí)行過程和關(guān)聯(lián)功能，全面分析政府采購產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益。要分析項目在執(zhí)行前、執(zhí)行中、執(zhí)行后的各環(huán)節(jié)，采購責任主體為確保采購項目能夠產(chǎn)生好的績效所施加的干預活動是否有力有效等等。
第二，評價準則的選擇。政府目標價值的主觀性、資源使用條件以及技術(shù)可行性制約了績效評估的客觀性。但是，表面上千差萬別的政府采購項目經(jīng)過抽象化分析后，其具有的一般性目標便是共通性目標。在實踐中，應按照共通性目標確定績效評價準則和關(guān)鍵評價問題，并按照不同類別采購項目的特殊性目標確定個性績效指標。
第三，評價標準，即需求相關(guān)性、過程規(guī)范性、交易經(jīng)濟性、宏觀有效性。需求相關(guān)性是采購結(jié)果與采購需求的相關(guān)度分析。理想的采購需求應是滿足采購需求規(guī)劃的要求，既不超需求采購，又不會出現(xiàn)需求不足。過程規(guī)范性是政府采購的基本要求。這一標準要求政府采購方式合理、程序合法、評標規(guī)則公平、各方誠信履約、驗收責任落實、代理服務(wù)專業(yè)和信息公開合規(guī)。交易經(jīng)濟性則關(guān)注采購項目的微觀效益，要求以最低的成本、最小的支出實現(xiàn)政府采購計劃。功能有效性要求充分發(fā)揮政府采購的政策功能，兼顧眼前利益與長遠利益，實現(xiàn)良好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。（河北省財政廳政府采購辦公室課題組）
來源：中國政府采購報
