加強政府分散采購管理的實踐與思考
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發(fā)布日期：2015年02月11日
《政府采購法》規(guī)定，分散采購是政府采購的組織形式之一，其范圍是除本級政府納入集中采購目錄以外的政府采購項目。作為一名從事政府采購十幾年的基層工作人員，筆者以寧波市江北區(qū)為例談一些看法和見解。從近幾年江北區(qū)政府采購實施情況看，分散采購量在政府采購總量中占絕對份額，據(jù)統(tǒng)計，2011~2012年江北區(qū)分散采購合同金額分別占總采購額度的88.1%、79.4%。但在實際工作中，與集中采購的規(guī)范操作相比，分散采購的管理相對比較松散，操作較為隨意，嚴(yán)重影響了江北區(qū)政府采購的整體形象。
一、分散采購中存在的主要問題
近幾年來，江北區(qū)將未納入政府集中采購目錄，但在采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上（人民幣10萬元）并應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購制度規(guī)定的項目列為政府分散采購項目，這部分項目一般通過委托具有政府采購業(yè)務(wù)代理資質(zhì)的社會中介機構(gòu)進行操作，在江北區(qū)政府集中采購機構(gòu)人員配備較為薄弱的情況下，中介代理機構(gòu)對擴大政府采購范圍、提高采購效率等方面起到了重要作用。但在實際業(yè)務(wù)操作中存在以下幾個主要問題：
(一)采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督制約機制。江北區(qū)政府采購監(jiān)管部門在實際工作中能做到對大部分項目的采購計劃、采購方式等進行“事前”審查，而對采購的“事中及事后”管理，包括采購文件備案、開評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督、合同備案等主要環(huán)節(jié)缺乏必要的有效監(jiān)管。
（二）采購代理行為不規(guī)范。采購文件違反規(guī)定隨意設(shè)置歧視性甚至唯一性條款，未經(jīng)批準(zhǔn)隨意更改采購方式，評標(biāo)專家泄密現(xiàn)象時常發(fā)生，評標(biāo)會議組織混亂，評標(biāo)現(xiàn)場隨意發(fā)表或縱容業(yè)主評委發(fā)表傾向性意見等，導(dǎo)致很多項目的采購流于形式，高于市場價的情況時常發(fā)生。
（三）代理機構(gòu)從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊。部分人員未經(jīng)過法律法規(guī)及業(yè)務(wù)程序的系統(tǒng)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，不具備從事招標(biāo)采購代理工作的能力和素質(zhì)；部分人員為趕進度、節(jié)省時間，不潛心研究項目需求，忽視各類采購文件的差異性，在編制招標(biāo)文件時生搬硬套，漏洞百出。
二、問題成因分析
政府分散采購中存在的諸多問題，究其根本原因是當(dāng)前缺乏政府分散采購的管理機制和管理辦法，從江北區(qū)實際情況來看，主要有以下幾個方面：
（一）政府采購管理體制不到位。法定監(jiān)管單位財政部門（采購辦）因限于人員編制，多年來無政府采購管理專職人員，只設(shè)一名兼職人員且人員崗位不穩(wěn)定，因政府采購是一項政策性及業(yè)務(wù)性很強的工作，為此在實際工作中無法進行深層次的監(jiān)管。
（二）采購人責(zé)任意識不強。當(dāng)前采購人雖然對政府采購工作基本無抵觸情緒，但是對項目采購依然不夠重視，往往不認(rèn)真研究項目的特點和需求，大多項目都指定一家潛在投標(biāo)人或意向單位提供項目需求方案，并在未經(jīng)充分論證的情況下直接將項目需求方案提供給代理機構(gòu)，造成項目需求方案往往具有很強的歧視性甚至唯一性。
（三）中介代理機構(gòu)重“拉業(yè)務(wù)”、輕“做業(yè)務(wù)”。當(dāng)前寧波市內(nèi)具有政府采購代理資質(zhì)的中介機構(gòu)有三十多家，競爭激烈。為獲得采購業(yè)務(wù)，往往聽命于采購單位，在項目操作中背離公開、公平、公正的原則過分迎合采購單位意愿，而忽視對員工業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)和提高。
三、規(guī)范政府分散采購行為的實踐探索
為切實解決政府分散采購中存在的問題，2013年以來，江北區(qū)結(jié)合實際，出臺了《關(guān)于規(guī)范政府分散采購項目進場交易活動的通知》，通過加強對中介代理機構(gòu)備案登記，規(guī)范代理機構(gòu)進場交易行為的方式，在推進分散采購的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化建設(shè)方面進行了有益探索。主要措施有以下幾方面：
（一）把好采購文件備案審查關(guān)。江北區(qū)在《關(guān)于加強公共資源交易統(tǒng)一平臺建設(shè)的實施意見》中，規(guī)定政府采購項目、工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)等須統(tǒng)一納入?yún)^(qū)公共資源交易平臺進行交易，并明確了區(qū)公共資源交管辦對全區(qū)公共資源交易工作履行綜合協(xié)調(diào)管理的職能。為填補監(jiān)管空白，由區(qū)公共資源交管辦嘗試對進場交易的政府分散采購項目采購文件進行合規(guī)性審查，主要是盡可能減少設(shè)置針對某一供應(yīng)商或品牌的傾向性條款，以增加競爭；同時為規(guī)范招標(biāo)文件文本，要求公開招標(biāo)文件推行采用“浙江省政府采購招標(biāo)示范文本”。2013年以來，我們對電梯、太陽能熱水器等一些采購量較大且技術(shù)較為復(fù)雜、易產(chǎn)生投訴的項目，嘗試專門對招標(biāo)文件重要條款（主要包括投標(biāo)資格條件、評標(biāo)辦法等）擬訂參考標(biāo)準(zhǔn)，效果較為明顯。
（二）實行采購文件網(wǎng)上下載制度。全面公開進場交易的采購項目所有信息，采購文件在寧波市政府采購網(wǎng)、江北區(qū)公共資源交易網(wǎng)等媒介發(fā)布，可免費下載，盡可能吸引潛在供應(yīng)商參與投標(biāo)，以增加項目競爭，并接受社會監(jiān)督。
（三）改進評審專家抽取制度。以前是由代理機構(gòu)直接到財政部門（采購辦）現(xiàn)場抽取并通知專家的模式，為防止評審專家開標(biāo)前泄密，改為代理機構(gòu)向交易中心提出專家抽取申請后，由交易中心專人負責(zé)至財政部門（采購辦）抽取并通知專家。
（四）統(tǒng)一開評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化操作程序。在開標(biāo)及評標(biāo)準(zhǔn)備會議中，中介代理機構(gòu)須宣讀交易中心統(tǒng)一制訂的“開標(biāo)會議發(fā)言稿”及“評標(biāo)準(zhǔn)備會議發(fā)言稿”；為進一步強化評審紀(jì)律，交易中心統(tǒng)一錄制了評標(biāo)紀(jì)律語音系統(tǒng)，由現(xiàn)場監(jiān)管人員或代理機構(gòu)工作人員進行現(xiàn)場播放。
（五）加強合同管理。實行由中介代理機構(gòu)對合同進行簽證制度，對合同主要條款與中標(biāo)單位的投標(biāo)文件及其他補充文件等是否相符進行簽證；合同文本原則上采用交易中心統(tǒng)一制訂的“政府采購格式合同”，以推進合同的規(guī)范化管理。
（六）推行中介代理機構(gòu)項目負責(zé)人制。在對中介代理機構(gòu)進行備案登記時，要求參加江北區(qū)政府采購代理的項目負責(zé)人及專職人員，均須獲得財政部門政府采購資格培訓(xùn)合格證書，其中項目負責(zé)人應(yīng)具有招標(biāo)師或相關(guān)專業(yè)中級以上職稱，項目負責(zé)人須對采購文件審核并簽字確定，同時出席開評標(biāo)會議。
從近一年的實踐來看，江北區(qū)的政府分散采購代理行為進一步得到規(guī)范，采購信息更加公開透明，項目節(jié)資效果較為顯著，投訴也大大減少。但由于區(qū)公共資源交管辦不是法定的監(jiān)管部門，且自身管理力量尚待提高，無法履行相關(guān)采購監(jiān)管職能，分散采購中依然存在著很多突出問題。
四、進一步加強政府分散采購管理的思考
在今后的工作中，應(yīng)根據(jù)江北區(qū)實際，從理順政府采購運行機制著手，著力完善制度體系建設(shè)，規(guī)范采購代理行為，主要有以下幾點：
（一）管理體制創(chuàng)新。從江北區(qū)實際情況看，加強分散采購管理關(guān)鍵是落實責(zé)任單位并強化管理人員力量，主要有以下兩條途徑：一是充實法定監(jiān)管部門的政府采購管理業(yè)務(wù)人員，并統(tǒng)一進入公共資源交易平臺辦公，受公共資源交管辦的統(tǒng)一管理；二是將監(jiān)管權(quán)限（處罰權(quán)除外）由財政部門直接授權(quán)給公共資源交管辦，并加強業(yè)務(wù)力量。從長遠考慮，無疑第二條途徑更便于統(tǒng)一管理。
（二）科學(xué)確定分散采購范圍。分散采購范圍的確定應(yīng)根據(jù)各級政府采購總量規(guī)模情況而定，對江北區(qū)而言，因采購總量不大，可縮小分散采購范圍，甚至嘗試取消分散采購目錄，將所有采購項目統(tǒng)一委托集中采購機構(gòu)操作，對于集中采購機構(gòu)尚無能力代理或滿足不了時間要求的項目再委托中介機構(gòu)操作，有助于政府采購工作的強行入軌。
（三）出臺分散采購管理辦法。根據(jù)《政府采購法》等上位法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合江北區(qū)采購工作實際情況制定具體制度，對分散采購的程序、方式、采購活動組織、合同簽訂、資金支付、投訴處理、責(zé)任追究等事項進行明確，從而使分散采購能夠有法可依，有章可循。
（四）著力做好采購文件備案審查、開評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督、合同驗收等主要環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作。采購文件合規(guī)性審查及開評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督是采購項目監(jiān)管中工作量最大也是最重要的兩項工作。對于采購文件的審查，可嘗試對一些區(qū)域內(nèi)采購量較大的項目分門別類地進行采購文件標(biāo)準(zhǔn)化研究，主要是擬訂采購文件中投標(biāo)人資格條件、評分標(biāo)準(zhǔn)等核心條款的參考標(biāo)準(zhǔn)，并通過專家認(rèn)證會等方式對參考標(biāo)準(zhǔn)進行認(rèn)證，以達到科學(xué)監(jiān)管目的；對于開評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督，采購監(jiān)管部門應(yīng)作為一項日常性工作看待，可探索利用電子監(jiān)察系統(tǒng)進行遠程監(jiān)督以減少工作量，對金額較大或影響較大的項目，必須進行現(xiàn)場監(jiān)督，必要時可邀請監(jiān)察、審計等部門進行全程跟蹤，以保證采購結(jié)果的公正性。同時要著力解決項目合同驗收這一短板，明確采購人為責(zé)任單位，可規(guī)定統(tǒng)一由采購監(jiān)管部門牽頭，根據(jù)項目情況選擇采用委托國家檢測機構(gòu)檢測或?qū)＜因炇招〗M驗收的方式，驗收中一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為嚴(yán)格按照既定的懲戒措施處罰并記入不良行為記錄，以解決當(dāng)前實際供貨與投標(biāo)承諾及合同條款不一致這一突出問題。
（五）嘗試推動“先明確需求后競爭報價”的市場交易規(guī)則。從項目采購而言，“先明確需求后競爭報價”的交易規(guī)則可以大大降低交易成本和采購人員在采購活動中的道德風(fēng)險，規(guī)范采購交易行為。一是要明確需求特點、采購方式、評審方法、合同文本及評價方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，所有采購方式中的程序設(shè)計都要符合這個交易規(guī)則；二是明確采購人需求責(zé)任。引導(dǎo)采購人建立項目需求專家認(rèn)證會制度，或在政府采購指定網(wǎng)站上公開征求項目需求意見的制度，力求需求標(biāo)準(zhǔn)的完整性、準(zhǔn)確性和合規(guī)性。三是要改革現(xiàn)行評審制度。對采購人提供明確需求的通用貨物或服務(wù)，原則上采用最低評標(biāo)價法；對技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊的項目可以采用綜合評分法，但評分因素應(yīng)當(dāng)設(shè)定在與報價相關(guān)的技術(shù)或服務(wù)上，且標(biāo)準(zhǔn)必須明確；對無法明確需求需供應(yīng)商提供解決方案或設(shè)計方案的項目，引入兩階段招標(biāo)或談判。
（六）引導(dǎo)中介代理機構(gòu)走差異化發(fā)展道路。引導(dǎo)中介代理機構(gòu)根據(jù)本單位人員的專業(yè)特點以及區(qū)域分散采購目錄特點，確定重點代理領(lǐng)域，提高細分領(lǐng)域代理的專業(yè)化水平。同時采購監(jiān)管部門要完善對中介代理機構(gòu)的考核及檢查，建立健全相關(guān)考核和檢查指標(biāo)，加強對采購專業(yè)人員的培訓(xùn)，推動建立中介代理機構(gòu)信用體系建設(shè)，加強行業(yè)自律，推動采購活動向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變。 （作者：毛偉 單位：寧波市江北區(qū)公共資源交易中心）
來源：《招標(biāo)采購管理》
