編者按：當政府采購遇到供給側(cè)改革，將產(chǎn)生怎樣的碰撞與融合？本版選取了二者的一個交匯點——公平交易的市場規(guī)則進行管窺。多年來，我國政府采購著力完善各項制度和采購活動的公平交易規(guī)則，推動形成統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系，為供給側(cè)改革下的企業(yè)營造了良好的市場環(huán)境，必將推動供給側(cè)改革行穩(wěn)致遠。
完善政采市場機制 夯實政采助力供給側(cè)改革根基
■ 記者 戎素梅
作為宏觀經(jīng)濟新常態(tài)下的“理論話語”，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”自去年中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十一次會議以來一直牽動著人們的神經(jīng)。今年的政府工作報告也釋放出全面深化結(jié)構(gòu)性改革的強烈信號——我國將通過在各個領(lǐng)域進行供給側(cè)政策創(chuàng)新，進一步實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性改革，為經(jīng)濟和社會發(fā)展提供持續(xù)動力。
置身改革洪流中的政府采購，再次與時代經(jīng)濟社會發(fā)展同頻共振。在供給側(cè)改革這場“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”的效能革命中，市場化的導向作用一再被突出強調(diào)，我國政府采購制度十多年所積聚的效應(yīng)正逐漸彰顯，并將推動形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，釋放企業(yè)活力，提高供給水平。
公平交易規(guī)則不斷細化
中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十一次會議指出，微觀政策要活，就是要堅持和完善基本經(jīng)濟制度，完善市場環(huán)境、激發(fā)企業(yè)活力和消費潛能，在制度上政策上營造寬松的市場經(jīng)營和投資環(huán)境，營造商品自由流動、平等交換的市場環(huán)境。而企業(yè)是感受市場冷暖最敏感的末端神經(jīng)，能否維護公平交易的市場原則，進一步激發(fā)企業(yè)潛能，關(guān)乎供給側(cè)改革大局，也關(guān)乎中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的成敗。
公開透明、公平競爭、公正和誠實信用，是我國政府采購確立的基本原則。經(jīng)過十余年改革實踐，我國已形成了以政府采購法及其實施條例為核心的法律制度框架，涵蓋體制機制、執(zhí)行操作、基礎(chǔ)管理及監(jiān)督處罰等各方面內(nèi)容。依據(jù)公開透明、公平競爭、公正、誠實信用原則架構(gòu)的政府采購制度，改變了傳統(tǒng)政府部門自由隨意采購的局面，確立了依法采購的市場規(guī)制，有效規(guī)范了政府支出行為和政府采購市場交易秩序。作為公共財政管理的一項重要制度安排，政府采購制度的實施不僅節(jié)約了大量財政資金，而且對于創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境、反腐倡廉、推動實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會目標發(fā)揮著重要作用。
不過，我國政府采購法雖然確立了公平交易的原則，但長期以來，在制度設(shè)計上主要側(cè)重于保障市場競爭，強調(diào)的是給予所有潛在供應(yīng)商平等參與權(quán)，對保障交易公平的市場規(guī)則卻缺乏相應(yīng)的細化規(guī)定，導致實踐中出現(xiàn)采購需求不清、采購方式適用錯誤、評審方法設(shè)定混亂、評審標準不明確等一系列問題。而這也促進了政府采購制度的自我完善。
為規(guī)范政府采購交易行為，保障市場機制的有效性，2013年年底，財政部出臺《政府采購非招標采購方式管理辦法》，明確了需求特點、采購方式、評審方法、合同文本及評價方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，在非招標采購方式的程序設(shè)計上均遵循了“先提供或獲得明確需求、后競爭報價”的公平交易核心機制要求。2014年年底，財政部制定了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》，依法創(chuàng)設(shè)全新的采購方式——競爭性磋商，并提出其核心內(nèi)容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，該種采購方式著力實現(xiàn)在需求標準完整的基礎(chǔ)上合理報價的公平交易規(guī)則，推動政府采購制度功能聚焦到“物有所值”基本目標上來。2015年3月起施行的政府采購法實施條例進一步對政府采購市場規(guī)則作了補充細化，明確了采購需求在采購報價競爭中的基礎(chǔ)性作用，規(guī)定了評審規(guī)則的基本要求，同時強化了采購評審與采購合同的對應(yīng)關(guān)系，統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系有了更為堅實的法制后盾。頂層設(shè)計落到改革實踐中，為供應(yīng)商、采購人供需雙方的依法、依規(guī)、公平交易提供了保障。
全國政采大市場加速形成
統(tǒng)一開放的全國政府采購市場，有利于保持交易規(guī)則的一致性、公平性，促進市場要素自由流動、平等交換，實現(xiàn)資源和要素高效配置。
政府采購法明確，任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場。針對供應(yīng)商注冊管理、專家評審等，我國政府采購法律法規(guī)還制定了一系列政策，放開準入條件，給予市場主體平等競爭的機會，推動了全國政府采購市場的形成。然而，實踐中，政府采購條塊分割、部門保護的現(xiàn)象仍屢見不鮮。一方面，政府采購法、招標投標法對于采購工程的不同標準和要求，形成了政府采購貨物和服務(wù)招投標以及工程招投標兩個招投標市場。另一方面，不少地區(qū)借個性化采購實行地方保護、行業(yè)保護，甚至制定保護本地經(jīng)濟發(fā)展的政府采購政策，限制了市場要素的自由流動。
針對工程類采購中政府采購法、招標投標法的“兩法沖突”問題，政府采購法實施條例專門予以明確，劃定了“兩法”適用的楚河漢界，政府采購市場的統(tǒng)一和完整得到有效維護?！稐l例》還對采購需求、采購標準、招標文件、專家評審等作出規(guī)定，明確了采購需求在報價競爭中的基礎(chǔ)性作用，規(guī)定了評審規(guī)則的基本要求，豐富了政府采購公平交易規(guī)則的內(nèi)涵。根據(jù)《條例》的這些新規(guī)，各地紛紛清理政府采購政策，破除地方保護主義，消除交易壁壘。天津、寧夏、四川、遼寧等地陸續(xù)對當?shù)卣少徶贫绒k法進行清理，廢止或調(diào)整了一些與《條例》沖突和不一致的規(guī)定；山東、江西、湖南、湖北、廣東、新疆等地出臺了一系列新規(guī)，讓《條例》精神“落地生根”。
政府采購電子化建設(shè)和標準化建設(shè)，則是助推全國統(tǒng)一政府采購市場建設(shè)發(fā)展的“兩翼”?！度珖少徆芾斫灰紫到y(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃》《財政采購業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》提出了全國政府采購管理交易系統(tǒng)建設(shè)的指導思想、建設(shè)目標和主要內(nèi)容，此后，財政部發(fā)文要求整合各地分散的政府采購信息系統(tǒng)，加快建設(shè)統(tǒng)一的電子化政府采購管理交易系統(tǒng)；《條例》也強調(diào)，國家實行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺建設(shè)標準。這些均表明，借助互聯(lián)網(wǎng)及采購需求標準化建設(shè)，可歸并整合一定區(qū)域范圍內(nèi)的采購需求，形成真正意義上的規(guī)?；少?，推動全國政府采購大市場加速形成。而標準化建設(shè)是配合電子化建設(shè)的輔助措施?？茖W訂立采購流程標準，實現(xiàn)交易規(guī)則、采購標準、技術(shù)標準的統(tǒng)一，能夠促進采購需求在更廣范圍的配置，加強供需對接。當前，多地已陸續(xù)開展政府采購標準化建設(shè)，財政部也在依照《條例》規(guī)定，加快制定政府采購招標文件標準文本和采購合同標準文本。
開放市場的前提是信息公開與共享。在《條例》的精神指引下，去年以來，我國政府采購信息公開力度空前，采購預算、合同、決算等環(huán)節(jié)信息均完成首次公開，采購信息、采購文件、采購結(jié)果、采購合同、投訴處理結(jié)果“五公開”一一實現(xiàn)，政府采購全過程公開鏈條首次完整呈現(xiàn)，公平交易原則進一步發(fā)揮作用，供應(yīng)商、采購人等各方當事人的合法權(quán)益也得到了切實保障。
權(quán)責對等凈化市場體系
明確采購過程中的對等責權(quán)，完善公平交易的核心市場規(guī)則，既是深化政府采購制度改革的重要任務(wù)，也是激發(fā)企業(yè)活力、擴大有效供給、推動市場健康有序發(fā)展的可行路徑。
對此，業(yè)內(nèi)專家指出，“權(quán)責對等”的重點是做好政府采購領(lǐng)域的“還權(quán)、分權(quán)、限權(quán)”。即，還采購決策權(quán)于采購單位，發(fā)揮其實施政府采購活動的自主性，讓依法采購成為其自覺規(guī)范財政支出的習慣；賦予市場監(jiān)控權(quán)于采購代理機構(gòu)，發(fā)揮其市場監(jiān)控的主動性；限制財政部門的行政監(jiān)管權(quán)，減少行政干預，推動簡政放權(quán)。此外，還應(yīng)多舉措保障供應(yīng)商平等參與政府采購競爭的權(quán)利，暢通救濟渠道。
而具體到政府采購交易環(huán)節(jié)，“權(quán)責對等”涉及采購人、供應(yīng)商、評審專家等主體。還權(quán)于采購人，應(yīng)“還”哪些權(quán)？采購人如何落實采購需求制定、履約情況驗收、內(nèi)控機制建設(shè)、政策功能執(zhí)行、采購信息公開五個方面的主體責任？供應(yīng)商怎樣競標？面臨“門檻”障礙、“暗箱操作”，供應(yīng)商該怎么辦……這些問題，《條例》都給出了明確的答案，并增列34種違法情形，捍衛(wèi)政府采購的公平公正。《條例》還細化規(guī)定了政府采購當事人及其他有關(guān)人員在采購需求、評審、合同、履約等環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)，力促依法、依規(guī)、公平交易。
值得關(guān)注的是，在“信用時代”，加強供應(yīng)商誠信約束，對于加快政府采購良性市場建設(shè)、凈化政府采購體系具有重要意義。當前，國家大力推進社會信用體系建設(shè)，各級各地財政部門也在不斷加大對政府采購違法失信行為的懲戒力度。2014年年底，財政部決定參與多部委開展的不良信用記錄聯(lián)合發(fā)布活動，啟動建設(shè)“政府采購嚴重違法失信行為記錄名單”專欄，在中國政府采購網(wǎng)上集中發(fā)布全國政府采購嚴重違法失信行為信息記錄。2015年2月，財政部首次集中曝光全國59家代理機構(gòu)、252家供應(yīng)商的嚴重違法失信行為和被處罰情況，有力地震懾了相關(guān)企業(yè)和單位。不少省市也加強了政府采購黑名單建設(shè)，讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通。
本次兩會期間，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的輪廓越來越清晰，加快形成公平、統(tǒng)一、高效的市場，促進創(chuàng)新要素的高效流動，調(diào)動市場主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性，綜合運用“看得見的手”和“看不見的手”，成為改革者的一致共識。而吸納借鑒政府采購在構(gòu)建公平交易市場體系方面的已有成效，必將有利于推動供給側(cè)改革行穩(wěn)致遠。
來源：中國政府采購報
