——以PPP項(xiàng)目的發(fā)起方式為視角
PPP項(xiàng)目的發(fā)起方式有兩種：一種是政府部門(mén)發(fā)起，另一種是社會(huì)資本發(fā)起。由政府部門(mén)發(fā)起的PPP項(xiàng)目是指政府部門(mén)提出需求，選擇PPP合作伙伴，以此作為設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)全部或部分公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施的方法。社會(huì)資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目是指由社會(huì)資本向政府部門(mén)提出建議，建議采用PPP的模式提供公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施。一旦政府部門(mén)采納此建議，大部分的政府部門(mén)會(huì)為保護(hù)公共利益而對(duì)社會(huì)資本提出一定的要求。一旦社會(huì)資本的建議獲得批準(zhǔn)，社會(huì)資本也不是直接成為政府部門(mén)的合作伙伴，仍然要遵循競(jìng)爭(zhēng)程序的要求，其他社會(huì)資本也同樣有機(jī)會(huì)向政府部門(mén)提出PPP項(xiàng)目的執(zhí)行方案。
因此，由于PPP項(xiàng)目的發(fā)起方式不同，政府部門(mén)采購(gòu)社會(huì)資本合作伙伴的程序也有所不同。下面從政府部門(mén)發(fā)起PPP項(xiàng)目和社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目的兩種方式來(lái)看政府部門(mén)采購(gòu)社會(huì)資本合作伙伴的程序。
一、政府部門(mén)發(fā)起PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合作伙伴選擇程序
從聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法律委員會(huì)2004年的《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范立法條文》的規(guī)定來(lái)看，政府部門(mén)選擇社會(huì)資本合作伙伴的程序主要包括如下幾個(gè)方面，這里主要介紹招標(biāo)采購(gòu)方式的程序。
■ 投標(biāo)人預(yù)選（或資格預(yù)審）程序
在該程序中，政府部門(mén)應(yīng)審查社會(huì)資本是否具備相應(yīng)的資質(zhì)執(zhí)行PPP項(xiàng)目。邀請(qǐng)社會(huì)資本參加預(yù)選程序的文件中應(yīng)包括基礎(chǔ)設(shè)施的基本描述、政府部門(mén)期待的融資安排、項(xiàng)目可能的支付方式、政府部門(mén)可提供的擔(dān)保、PPP合同的主要條款、預(yù)選標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)資本可以組成財(cái)團(tuán)投標(biāo)、參與預(yù)選的投標(biāo)人數(shù)量等信息。在社會(huì)資本組成財(cái)團(tuán)投標(biāo)的情況下，在預(yù)選階段，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)社會(huì)資本財(cái)團(tuán)整體的資質(zhì)以及每個(gè)社會(huì)資本成員的資質(zhì)進(jìn)行雙重審查，無(wú)論是財(cái)團(tuán)還是成員都需要符合資質(zhì)審查的要求；每個(gè)社會(huì)資本只能直接地或間接地參加一個(gè)財(cái)團(tuán)，如果違反此規(guī)則，則該社會(huì)資本和整個(gè)財(cái)團(tuán)都喪失參與投標(biāo)的資格；在評(píng)估財(cái)團(tuán)的資質(zhì)時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)審查每個(gè)社會(huì)資本成員的能力，判斷是否所有社會(huì)資本的聯(lián)合資質(zhì)能夠滿足PPP項(xiàng)目各個(gè)階段的要求。
■ 招標(biāo)投標(biāo)程序
招標(biāo)文件中應(yīng)包括PPP項(xiàng)目的詳細(xì)說(shuō)明，如政府部門(mén)安全問(wèn)題和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的要求；政府部門(mén)建議的合同條款，如哪些條款是不可協(xié)商的；評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)與要求；政府部門(mén)對(duì)投標(biāo)者提供投標(biāo)擔(dān)保的要求。政府部門(mén)組成評(píng)標(biāo)小組，對(duì)投標(biāo)人的資質(zhì)進(jìn)行復(fù)審，對(duì)投標(biāo)進(jìn)行開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)。
■ 最終協(xié)商程序
在通過(guò)招投標(biāo)確定出中標(biāo)人的排序名單后，政府部門(mén)按照名單上的排序與社會(huì)資本投標(biāo)人進(jìn)行最終協(xié)商，公私雙方最終協(xié)商的內(nèi)容不應(yīng)包括通過(guò)招投標(biāo)確定的合同條款，因?yàn)檫@些條款是不可協(xié)商的，雙方僅能就其他合同問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，或?qū)φ型稑?biāo)確定的合同條款進(jìn)行解釋或說(shuō)明。如果政府部門(mén)和中標(biāo)名單中排名最高的投標(biāo)人協(xié)商不成，政府部門(mén)會(huì)中止協(xié)商，給予該投標(biāo)人一個(gè)合理的時(shí)間進(jìn)行整理，提出他的最優(yōu)的、最終的要約；如果政府部門(mén)仍不能接受該投標(biāo)，那么政府部門(mén)與該投標(biāo)人的最終協(xié)商結(jié)束，政府部門(mén)應(yīng)按照中標(biāo)名單順位與下一位投標(biāo)人進(jìn)行協(xié)商，直到政府部門(mén)能夠與某一投標(biāo)者簽訂PPP合同，或政府部門(mén)拒絕了所有的投標(biāo)。對(duì)于已經(jīng)被政府部門(mén)拒絕的投標(biāo)者，政府部門(mén)不得再次與其進(jìn)行最終協(xié)商。在最終協(xié)商這一程序上，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法律委員會(huì)2004年的《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范立法條文》與我國(guó)規(guī)定不一樣，我國(guó)法律沒(méi)有明確的最終協(xié)商程序的規(guī)定。
二、社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合作伙伴選擇程序
上述程序主要適用于政府部門(mén)發(fā)起的PPP項(xiàng)目，對(duì)于社會(huì)資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目不完全適用。根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法律委員會(huì)2004年的《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范立法條文》的規(guī)定，政府部門(mén)在接到社會(huì)資本提出的PPP項(xiàng)目建議之后，對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目建議進(jìn)行初步審查，判定該項(xiàng)目是否具有潛在的公共利益；如果該P(yáng)PP項(xiàng)目符合公共利益的需求，那么政府部門(mén)將邀請(qǐng)PPP項(xiàng)目的發(fā)起人提交更多的關(guān)于項(xiàng)目可行性的信息，以便政府部門(mén)對(duì)社會(huì)資本的資質(zhì)以及項(xiàng)目的技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)可行性進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u(píng)估，判定項(xiàng)目是否可以按照政府部門(mén)可接受的方式順利實(shí)施。
在接下的程序中，對(duì)于社會(huì)資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目可以分為兩種：一種是涉及社會(huì)資本知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密或?qū)Ｓ袡?quán)利的PPP項(xiàng)目建議，另一種是不涉及社會(huì)資本知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密或?qū)Ｓ袡?quán)利的PPP項(xiàng)目建議。對(duì)于前者，如果政府部門(mén)認(rèn)為該P(yáng)PP項(xiàng)目的順利實(shí)施不需要使用發(fā)起人的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密或?qū)Ｓ袡?quán)利，或者認(rèn)為發(fā)起人提出的概念和技術(shù)不是新的、或不是唯一的，那么政府部門(mén)可以按照由政府部門(mén)發(fā)起PPP項(xiàng)目的程序?qū)υ揚(yáng)PP項(xiàng)目實(shí)施招標(biāo)。該社會(huì)資本發(fā)起人應(yīng)被邀請(qǐng)參與項(xiàng)目的投標(biāo)，考慮到發(fā)起人提出該P(yáng)PP項(xiàng)目，政府部門(mén)可以在招標(biāo)文件中表明以某種方式給予發(fā)起人一定的激勵(lì)或類(lèi)似的好處。
如果政府部門(mén)認(rèn)為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施需要使用發(fā)起人的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密或?qū)Ｓ袡?quán)利，那么政府部門(mén)則不能對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目采取招標(biāo)程序，但是政府部門(mén)仍然可以采取具有比較因素的程序，政府部門(mén)可以對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目做一個(gè)基本的描述，向其他社會(huì)資本發(fā)出邀請(qǐng)，給予其他社會(huì)資本一個(gè)合理的時(shí)間向政府部門(mén)提出該P(yáng)PP項(xiàng)目的執(zhí)行建議。 如果合理期間經(jīng)過(guò)之后沒(méi)有其他社會(huì)資本提出建議，那么政府部門(mén)可與項(xiàng)目發(fā)起人就該P(yáng)PP項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商，以發(fā)起人作為社會(huì)資本合作伙伴。 如果有其他社會(huì)資本在合理期間內(nèi)提出PPP執(zhí)行建議，但是數(shù)量不多，政府部門(mén)可以與所有的提出建議的社會(huì)資本包括發(fā)起人，展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性談判，最終確定社會(huì)資本合作伙伴；如果提交PPP執(zhí)行建議的社會(huì)資本較多，且均符合PPP項(xiàng)目的要求，政府部門(mén)應(yīng)該采用招標(biāo)程序確定最終的社會(huì)資本合作伙伴，在招標(biāo)的過(guò)程中應(yīng)以某種方式給予發(fā)起人一定的激勵(lì)或類(lèi)似的好處。（張春玲 何紅鋒 南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院）
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