投標價超預算 廢標與否取決于采購人的支付能力
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發(fā)布日期：2012年08月06日
案例回放
今年春節(jié)剛過，某省省委辦公廳想要趕在"兩會"前更換機關(guān)食堂的舊電梯，便委托該省省級政府采購中心進行采購，預算金額為80萬元。
5家投標供應(yīng)商的報價分別為59萬元、78萬元、82萬元、89萬元、92萬元，3家報價高于采購預算，兩家報價低于采購預算，而招標文件并沒有說明對報價超過采購預算的投標供應(yīng)商應(yīng)當如何處理。
采購人代表表示，本次采購時間緊，任務(wù)急，最好還是進行評審。專家組討論后也認為可以進行評審。經(jīng)綜合打分評比，選出的中標候選人為報價78萬元的那家供應(yīng)商。采購人在結(jié)果公示期間與該家企業(yè)進行了充分接觸，經(jīng)過雙方協(xié)商，最終以75萬元的價格簽訂了合同，并到采購中心鑒證。
隨后，采購中心收到了未中標供應(yīng)商的質(zhì)疑，認為本次采購活動有兩個環(huán)節(jié)存在違規(guī)操作情況：一是《政府采購法》第三十六條明確規(guī)定，符合專業(yè)條件的供應(yīng)商對招標文件作出實質(zhì)響應(yīng)不足三家時，應(yīng)立即廢標，而采購中心繼續(xù)進行了評審。二是公示結(jié)果顯示本項目的中標金額是78萬元，而簽訂的合同金額與之不符合，此舉違反了《政府采購法》第四十六條的規(guī)定，中標、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標、成交結(jié)果的，應(yīng)當依法承擔法律責任。此外，《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第18號）第六十四條也規(guī)定，所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應(yīng)商投標文件作實質(zhì)性修改。招標采購單位不得向中標供應(yīng)商提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件，不得與中標供應(yīng)商私下訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。
采購中心經(jīng)過認真審查，駁回了質(zhì)疑供應(yīng)商的質(zhì)疑，維持了原先的采購結(jié)果，但在合同鑒證時要求采購人與中標供應(yīng)商簽訂補充協(xié)議，對雙方協(xié)商減少的價格部分作出解釋說明。
案例分析
眾所周知，在政府采購活動中，集中采購機構(gòu)基本不經(jīng)手采購資金。在采購過程中，采購中心與采購資金產(chǎn)生聯(lián)系主要是在兩個環(huán)節(jié)：根據(jù)預算編制采購文件和合同簽訂后的鑒證。
從目前的制度設(shè)計情況看，政府采購預算應(yīng)該由采購人編制、人大審議通過、財政部門批復。這一規(guī)則決定了采購中心在執(zhí)行項目采購時不能輕易改變預算。合同也是由采購人和中標單位簽訂好以后才到采購中心鑒證，實際合同金額與中標金額不一致的情況偶有發(fā)生。如何解決這些問題值得探討。具體到本案例，有兩個問題有必要搞清楚。
問題一：本項目是應(yīng)該廢標，還是可以繼續(xù)評審？
由于各種各樣的原因，采購人在編制政府采購預算時，或多或少會考慮可調(diào)節(jié)的因素，這一環(huán)節(jié)目前在法律上沒有相應(yīng)規(guī)定，所以下達到采購中心的采購計劃中列出的預算在執(zhí)行過程中一般可以調(diào)整。《政府采購法》第三十六條第（三）款人性化地作出"投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付的"這一廢標規(guī)定，從另外一個角度來理解，這一款的意思就是，"預算是由我來定的，只要我能支付，即使供應(yīng)商的報價都超過了預算，我也是可以接受和調(diào)整預算的。"
本案例中，共有5家供應(yīng)商投標，其中兩家的報價低于采購預算，3家超過采購預算，并沒有出現(xiàn)5家投標供應(yīng)商的報價全部超過采購預算的情況，因此不應(yīng)列在廢標范圍內(nèi)。同時，該條法律還明確了只有在采購人不能支付的條件下才可以廢標。也就是說，該項目存在著這樣的可能性：雖然投標供應(yīng)商報價超過采購預算，但這些供應(yīng)商的綜合條件符合采購人需求，采購人愿意調(diào)整預算，接受超過采購預算的價格，此時該項目也不應(yīng)作廢標處理。
從開標一覽表分析，本案例符合采購預算的投標供應(yīng)商只有兩家。《政府采購法》第三十六條關(guān)于廢標條款中有兩種規(guī)定：一是符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標文件作出實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家；二是投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付。結(jié)合本案，并非所有的投標報價均高于預算，所以繼續(xù)評審是合理的，并最終排出先后名次。若第一中標候選人的報價超過預算，則看第二中標候選人的報價是否低于預算，依此類推。除非資格評定中出現(xiàn)完全符合條件的供應(yīng)商不足三家的情況才能廢標。《政府采購法》并不倡導廢標，其本意是為了讓政府采購更加公開、公平和公正地開展。
另外，招標文件中關(guān)于實質(zhì)性響應(yīng)的陳述也是非常重要的約定。在采購單位和監(jiān)管部門沒有足夠的理由廢標的情況下，本案是否能廢標關(guān)鍵要看招標文件中有沒有明確規(guī)定：招標人不接受超出采購預算的報價，當供應(yīng)商（投標人）的報價超出采購預算時，視為未實質(zhì)性響應(yīng)招標文件的要求。如果采購預算事先沒有公布，而招標文件中又沒有對此進行明確約定，當供應(yīng)商的報價超出采購預算時，不能以"供應(yīng)商對招標文件沒有實質(zhì)性響應(yīng)"為由廢標。經(jīng)過核對，本案例的招標文件中沒有任何相關(guān)約定，所以不能構(gòu)成廢標理由。
問題二：采購人是否可以會同中標人簽訂合理降價合同？
這個問題需要從三個方面進行分析。首先，時間差避免了質(zhì)疑的可能性。大家都知道，中標通知書是在公示期結(jié)束后才發(fā)出的，已經(jīng)過了質(zhì)疑期。其他投標供應(yīng)商即使知道了不同于公示價簽訂合同的事實，也不可以走質(zhì)疑投訴的路，只能向紀檢監(jiān)察部門舉報。
其次是合理和合法的問題?！墩少彿ā返谒氖鶙l和財政部令第18號第六十四條明確規(guī)定，招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應(yīng)商投標文件作實質(zhì)性修改。從這個定義來看，無論是提高中標價還是降低中標價，都有違法律精神。
然而，政府采購的初衷之一是節(jié)約財政資金，既然在雙方協(xié)商的情況下能低于中標價簽訂合同，這種行為理所當然應(yīng)該得到支持，高于中標價簽訂合同則不然。遺憾的是，《政府采購法》和財政部令第18號沒有規(guī)定對改變中標價簽訂合同如何進行處理，只是說負相關(guān)法律責任，這個定義比較模糊，需要相關(guān)部門健全。
再次是采購中心該如何應(yīng)對合理降價簽訂合同的情況。
采購中心需要應(yīng)對的是合同雙方來鑒證價格的問題，如果是低于中標通知書的價格，該如何處理呢？
筆者以為，簽訂合同的行為屬于《合同法》的約束范疇，相對來說和政府采購環(huán)節(jié)的關(guān)系不是很大，但采購中心應(yīng)該就中標金額和合同金額進行鑒證：降低價格合理不合法，因為中標通知書是采購中心發(fā)出的正式文件，所以最好的辦法是由采購人和中標單位另外簽訂補充協(xié)議，再由采購中心鑒證，這樣操作就比較合適，但具體情況仍應(yīng)上報監(jiān)管部門備案。
法規(guī)鏈接
《政府采購法》
第三十六條 在招標采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標：
?。ㄒ唬┓蠈I(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標文件作實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的；
（二）出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；
?。ㄈ┩稑巳说膱髢r均超過了采購預算，采購人不能支付的；
?。ㄋ模┮蛑卮笞児?，采購任務(wù)取消的。
廢標后，采購人應(yīng)當將廢標理由通知所有投標人。
第四十六條 采購人與中標、成交供應(yīng)商應(yīng)當在中標、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。
中標、成交通知書對采購人和中標、成交供應(yīng)商均具有法律效力。中標、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標、成交結(jié)果的，或者中標、成交供應(yīng)商放棄中標、成交項目的，應(yīng)當依法承擔法律責任。
《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》
第六十四條 采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標文件和中標供應(yīng)商投標文件的約定，與中標供應(yīng)商簽訂書面合同。所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應(yīng)商投標文件作實質(zhì)性修改。
招標采購單位不得向中標供應(yīng)商提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件，不得與中標供應(yīng)商私下訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。
來源：政府采購信息報
今年春節(jié)剛過，某省省委辦公廳想要趕在"兩會"前更換機關(guān)食堂的舊電梯，便委托該省省級政府采購中心進行采購，預算金額為80萬元。
5家投標供應(yīng)商的報價分別為59萬元、78萬元、82萬元、89萬元、92萬元，3家報價高于采購預算，兩家報價低于采購預算，而招標文件并沒有說明對報價超過采購預算的投標供應(yīng)商應(yīng)當如何處理。
采購人代表表示，本次采購時間緊，任務(wù)急，最好還是進行評審。專家組討論后也認為可以進行評審。經(jīng)綜合打分評比，選出的中標候選人為報價78萬元的那家供應(yīng)商。采購人在結(jié)果公示期間與該家企業(yè)進行了充分接觸，經(jīng)過雙方協(xié)商，最終以75萬元的價格簽訂了合同，并到采購中心鑒證。
隨后，采購中心收到了未中標供應(yīng)商的質(zhì)疑，認為本次采購活動有兩個環(huán)節(jié)存在違規(guī)操作情況：一是《政府采購法》第三十六條明確規(guī)定，符合專業(yè)條件的供應(yīng)商對招標文件作出實質(zhì)響應(yīng)不足三家時，應(yīng)立即廢標，而采購中心繼續(xù)進行了評審。二是公示結(jié)果顯示本項目的中標金額是78萬元，而簽訂的合同金額與之不符合，此舉違反了《政府采購法》第四十六條的規(guī)定，中標、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標、成交結(jié)果的，應(yīng)當依法承擔法律責任。此外，《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第18號）第六十四條也規(guī)定，所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應(yīng)商投標文件作實質(zhì)性修改。招標采購單位不得向中標供應(yīng)商提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件，不得與中標供應(yīng)商私下訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。
采購中心經(jīng)過認真審查，駁回了質(zhì)疑供應(yīng)商的質(zhì)疑，維持了原先的采購結(jié)果，但在合同鑒證時要求采購人與中標供應(yīng)商簽訂補充協(xié)議，對雙方協(xié)商減少的價格部分作出解釋說明。
案例分析
眾所周知，在政府采購活動中，集中采購機構(gòu)基本不經(jīng)手采購資金。在采購過程中，采購中心與采購資金產(chǎn)生聯(lián)系主要是在兩個環(huán)節(jié)：根據(jù)預算編制采購文件和合同簽訂后的鑒證。
從目前的制度設(shè)計情況看，政府采購預算應(yīng)該由采購人編制、人大審議通過、財政部門批復。這一規(guī)則決定了采購中心在執(zhí)行項目采購時不能輕易改變預算。合同也是由采購人和中標單位簽訂好以后才到采購中心鑒證，實際合同金額與中標金額不一致的情況偶有發(fā)生。如何解決這些問題值得探討。具體到本案例，有兩個問題有必要搞清楚。
問題一：本項目是應(yīng)該廢標，還是可以繼續(xù)評審？
由于各種各樣的原因，采購人在編制政府采購預算時，或多或少會考慮可調(diào)節(jié)的因素，這一環(huán)節(jié)目前在法律上沒有相應(yīng)規(guī)定，所以下達到采購中心的采購計劃中列出的預算在執(zhí)行過程中一般可以調(diào)整。《政府采購法》第三十六條第（三）款人性化地作出"投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付的"這一廢標規(guī)定，從另外一個角度來理解，這一款的意思就是，"預算是由我來定的，只要我能支付，即使供應(yīng)商的報價都超過了預算，我也是可以接受和調(diào)整預算的。"
本案例中，共有5家供應(yīng)商投標，其中兩家的報價低于采購預算，3家超過采購預算，并沒有出現(xiàn)5家投標供應(yīng)商的報價全部超過采購預算的情況，因此不應(yīng)列在廢標范圍內(nèi)。同時，該條法律還明確了只有在采購人不能支付的條件下才可以廢標。也就是說，該項目存在著這樣的可能性：雖然投標供應(yīng)商報價超過采購預算，但這些供應(yīng)商的綜合條件符合采購人需求，采購人愿意調(diào)整預算，接受超過采購預算的價格，此時該項目也不應(yīng)作廢標處理。
從開標一覽表分析，本案例符合采購預算的投標供應(yīng)商只有兩家。《政府采購法》第三十六條關(guān)于廢標條款中有兩種規(guī)定：一是符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標文件作出實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家；二是投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付。結(jié)合本案，并非所有的投標報價均高于預算，所以繼續(xù)評審是合理的，并最終排出先后名次。若第一中標候選人的報價超過預算，則看第二中標候選人的報價是否低于預算，依此類推。除非資格評定中出現(xiàn)完全符合條件的供應(yīng)商不足三家的情況才能廢標。《政府采購法》并不倡導廢標，其本意是為了讓政府采購更加公開、公平和公正地開展。
另外，招標文件中關(guān)于實質(zhì)性響應(yīng)的陳述也是非常重要的約定。在采購單位和監(jiān)管部門沒有足夠的理由廢標的情況下，本案是否能廢標關(guān)鍵要看招標文件中有沒有明確規(guī)定：招標人不接受超出采購預算的報價，當供應(yīng)商（投標人）的報價超出采購預算時，視為未實質(zhì)性響應(yīng)招標文件的要求。如果采購預算事先沒有公布，而招標文件中又沒有對此進行明確約定，當供應(yīng)商的報價超出采購預算時，不能以"供應(yīng)商對招標文件沒有實質(zhì)性響應(yīng)"為由廢標。經(jīng)過核對，本案例的招標文件中沒有任何相關(guān)約定，所以不能構(gòu)成廢標理由。
問題二：采購人是否可以會同中標人簽訂合理降價合同？
這個問題需要從三個方面進行分析。首先，時間差避免了質(zhì)疑的可能性。大家都知道，中標通知書是在公示期結(jié)束后才發(fā)出的，已經(jīng)過了質(zhì)疑期。其他投標供應(yīng)商即使知道了不同于公示價簽訂合同的事實，也不可以走質(zhì)疑投訴的路，只能向紀檢監(jiān)察部門舉報。
其次是合理和合法的問題?！墩少彿ā返谒氖鶙l和財政部令第18號第六十四條明確規(guī)定，招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應(yīng)商投標文件作實質(zhì)性修改。從這個定義來看，無論是提高中標價還是降低中標價，都有違法律精神。
然而，政府采購的初衷之一是節(jié)約財政資金，既然在雙方協(xié)商的情況下能低于中標價簽訂合同，這種行為理所當然應(yīng)該得到支持，高于中標價簽訂合同則不然。遺憾的是，《政府采購法》和財政部令第18號沒有規(guī)定對改變中標價簽訂合同如何進行處理，只是說負相關(guān)法律責任，這個定義比較模糊，需要相關(guān)部門健全。
再次是采購中心該如何應(yīng)對合理降價簽訂合同的情況。
采購中心需要應(yīng)對的是合同雙方來鑒證價格的問題，如果是低于中標通知書的價格，該如何處理呢？
筆者以為，簽訂合同的行為屬于《合同法》的約束范疇，相對來說和政府采購環(huán)節(jié)的關(guān)系不是很大，但采購中心應(yīng)該就中標金額和合同金額進行鑒證：降低價格合理不合法，因為中標通知書是采購中心發(fā)出的正式文件，所以最好的辦法是由采購人和中標單位另外簽訂補充協(xié)議，再由采購中心鑒證，這樣操作就比較合適，但具體情況仍應(yīng)上報監(jiān)管部門備案。
法規(guī)鏈接
《政府采購法》
第三十六條 在招標采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標：
?。ㄒ唬┓蠈I(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標文件作實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的；
（二）出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；
?。ㄈ┩稑巳说膱髢r均超過了采購預算，采購人不能支付的；
?。ㄋ模┮蛑卮笞児?，采購任務(wù)取消的。
廢標后，采購人應(yīng)當將廢標理由通知所有投標人。
第四十六條 采購人與中標、成交供應(yīng)商應(yīng)當在中標、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。
中標、成交通知書對采購人和中標、成交供應(yīng)商均具有法律效力。中標、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標、成交結(jié)果的，或者中標、成交供應(yīng)商放棄中標、成交項目的，應(yīng)當依法承擔法律責任。
《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》
第六十四條 采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標文件和中標供應(yīng)商投標文件的約定，與中標供應(yīng)商簽訂書面合同。所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應(yīng)商投標文件作實質(zhì)性修改。
招標采購單位不得向中標供應(yīng)商提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件，不得與中標供應(yīng)商私下訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。
來源：政府采購信息報
