契合信息化特點 創(chuàng)新政采制度體系
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發(fā)布日期：2012年08月27日
政采信息化應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境為交易各方提供了一個使信息更加公開、透明、對稱，以及商務(wù)過程更加便利的交易平臺。推行信息化應(yīng)用必然產(chǎn)生市場供需結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，對運行主體的操作和行為規(guī)范形成壓力，因此需要對政府采購制度進(jìn)行改造，以建立符合電子商務(wù)運行需求的新政府采購制度體系。
調(diào)整原有規(guī)定 完善政采制度框架
調(diào)整政府采購方式選擇的時效序列；將一些占用財政資金超過一定比例的非競爭性國有企業(yè)或企業(yè)承擔(dān)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)項目納入政府采購范圍；在完善《政府采購法》的條件下，出臺以《〈政府采購法〉實施細(xì)則》為中心的各種配套法律制度。
成熟的政府采購是在完善的采購制度框架下，由采購人、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商按照采購制度規(guī)范各自職能，完成從需求到供給的協(xié)同運行，在發(fā)展階段中以公開招標(biāo)為主的采購方式，由于其效率較低、成本較高將逐漸退至次要地位。此時，在采購方式上，一般依據(jù)歷史資料等相關(guān)信息，選用詢價采購或競爭性談判采購方式，在保證政府采購各項指標(biāo)實現(xiàn)的前提下，更加突出采購的運行效率。
采購方式時序安排須調(diào)整
《政府采購法》所規(guī)定的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價采購、單一來源等采購方式，在時效序列上體現(xiàn)了以時間換效益、換秩序、換公平的制度安排。然而，制度安排中效率低下的問題始終困擾著政府采購履行公共保障職能的充分發(fā)揮。隨著信息化的應(yīng)用，調(diào)整政府采購方式選擇的時效序列成為政府采購制度改造的一項重要內(nèi)容。
調(diào)整采購方式時效序列安排的制度需求和市場準(zhǔn)備。隨著政府采購進(jìn)程的不斷推進(jìn)和政府采購社會保障職能的確立，原有的以損失效率換取效益的梯度選擇時序已不能滿足政府采購應(yīng)對突發(fā)事件的物資保障需求，因此，對其進(jìn)行適時調(diào)整，注重效率、保證效益成為政府采購新制度在實施方案中的基本要求。效率指標(biāo)此時成為政府采購制度成熟與否的重要標(biāo)志。
為了滿足政府采購關(guān)于效率優(yōu)先梯度轉(zhuǎn)換的制度需求，需要通過政府采購的政策導(dǎo)向完成制度轉(zhuǎn)換的市場準(zhǔn)備。
一是通過競爭優(yōu)選和市場培育相結(jié)合的制度安排，完成供應(yīng)商資質(zhì)由普選向精選的過渡，最終形成政府采購優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商群組的目標(biāo)，以減少公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等冗長采購程序在政府采購方式選用中的比率，提高采購效率。
二是由強制實施新制度向自覺維護(hù)和遵守新制度轉(zhuǎn)變。在這個過程中，要讓每個供應(yīng)商認(rèn)識到遵守采購制度是降低供給成本的最佳選擇，任何違規(guī)和"暗箱操作"的邊際風(fēng)險成本將大于規(guī)范操作的邊際收益。
調(diào)整采購時效序列制度安排的切換條件。實現(xiàn)新制度的有效運行需要新的以電子商務(wù)為運行平臺的網(wǎng)絡(luò)支撐環(huán)境，為此，政府需要以政策引導(dǎo)社會資金向電子商務(wù)建設(shè)集聚，加快搭建科學(xué)合理的電子商務(wù)應(yīng)用平臺。
按照平臺建設(shè)投資主體的不同，政府采購電子商務(wù)投資一般有三種方式：一是完全由政府出資，二是完全由企業(yè)投資，三是由政府和企業(yè)聯(lián)合出資。
政府采購電子商務(wù)應(yīng)用作為政府部門為社會提供公共服務(wù)、依法使用財政資金、利用信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行公共產(chǎn)品采購的特殊市場行為，通常應(yīng)采取政府部分投資并出臺政策，引導(dǎo)企業(yè)聯(lián)合投資的建設(shè)方式，通過全方位整合各種獨立、封閉的電子采購系統(tǒng)，形成統(tǒng)一的全國政府采購信息化服務(wù)平臺，以充分享受規(guī)模效應(yīng)和避免重復(fù)投資，實現(xiàn)政府采購網(wǎng)絡(luò)化管理。當(dāng)上述條件成熟后，新的體現(xiàn)效率優(yōu)先梯度轉(zhuǎn)換的制度即可實施采購時效序列制度安排的運行切換。
運行主體及相互關(guān)系須調(diào)整
在政府采購信息化應(yīng)用作為一種高效的采購方式被世界各國和國際組織廣泛接納并寫入相關(guān)政府采購法律條款的國際商務(wù)環(huán)境下，必須加快對我國政府采購電子商務(wù)運行的系統(tǒng)建設(shè)，同時對涉及的運行主體和相互關(guān)系進(jìn)行制度調(diào)整。
充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)職能。政府作為推動電子商務(wù)應(yīng)用的組織者，要從四個方面充分發(fā)揮政府的宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)作用。
一是全方位參與全球性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定，并實施有效的指導(dǎo)和管理?；ヂ?lián)網(wǎng)是跨越國界的網(wǎng)絡(luò)，基于互聯(lián)網(wǎng)的電子商務(wù)活動必然也具有跨國界的特點，這就要求各國政府應(yīng)加強政府有關(guān)部門間的相互協(xié)調(diào)和溝通，在政府采購電子商務(wù)應(yīng)用的政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)上保持高度的一致性和連續(xù)性。
二是面對不同的應(yīng)用層面，充分發(fā)揮政府的扶持和服務(wù)職能，在宏觀方面指導(dǎo)電子商務(wù)的發(fā)展，并提供制度、技術(shù)、環(huán)境等服務(wù)。
三是繼續(xù)做好面向各類供應(yīng)商的電子商務(wù)宣傳、咨詢和培訓(xùn)，并及時澄清中小企業(yè)在電子商務(wù)應(yīng)用中的困惑和誤解，鼓勵和提高供應(yīng)商參與政府采購電子商務(wù)應(yīng)用的信息和各種技術(shù)準(zhǔn)備。
四是加大信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，制定有利于電子商務(wù)開展的通信資費標(biāo)準(zhǔn)，減少在成本、質(zhì)量、接入性方面的地區(qū)性差異，使中小企業(yè)和偏遠(yuǎn)地區(qū)也能參與政府采購電子商務(wù)應(yīng)用。
規(guī)范企業(yè)在政府采購電子商務(wù)中的市場行為。企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，在政府采購電子商務(wù)應(yīng)用中也具有不可替代的重要作用。因此，企業(yè)在參與政府采購電子商務(wù)活動中要嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)行為。
第一，企業(yè)既要積極進(jìn)取，按照國家、地區(qū)、行業(yè)的電子商務(wù)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)地制訂企業(yè)自身的電子商務(wù)發(fā)展計劃，并將其納入企業(yè)信息化建設(shè)的總體范疇，又要面對現(xiàn)實，保持清醒的頭腦，切勿一哄而起，避免重復(fù)我國企業(yè)建立ERP（企業(yè)資源計劃）系統(tǒng)或企業(yè)信息化建設(shè)過程中走過的許多彎路。
第二，企業(yè)在參與政府采購電子商務(wù)應(yīng)用中，需要建立一個功能強大的ERP系統(tǒng)并與其實現(xiàn)信息融合，為其提供必要的后臺支持，做到動態(tài)查詢、快速響應(yīng)、及時服務(wù)，實現(xiàn)真正意義上的企業(yè)資源優(yōu)化配置；第三，企業(yè)在進(jìn)行政府采購電子商務(wù)應(yīng)用中要充分借鑒電子商務(wù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)。這是穩(wěn)中求進(jìn)的好方法。
按GPA基本原則完善政采法
現(xiàn)階段我國必須以GPA為依據(jù)、以雙邊談判的具體承諾為基礎(chǔ)，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，按照GPA的基本原則進(jìn)一步完善政府采購法律制度，為政府采購市場的開放創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。相對于西方國家200多年的政府采購發(fā)展歷史，我國實行政府采購的時間只有短短的13年。因此，作為我國政府采購實踐經(jīng)驗總結(jié)的《政府采購法》難免存在一些不足。所以，我們應(yīng)該在肯定《政府采購法》立法成就的基礎(chǔ)上，利用有限的過渡期對其進(jìn)行不斷的完善與補充。
適當(dāng)擴(kuò)大政府采購適用對象。我國《政府采購法》為了保障企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的落實而沒有將國有企業(yè)納入政府采購主體范圍，與GPA條款不符。而且，不可否認(rèn)的是，我國國有企業(yè)在實際的經(jīng)濟(jì)活動中使用的資金，有很大一部分是來自財政撥款，屬于財政預(yù)算內(nèi)資金。這些資金數(shù)額巨大，如果不將此納入政府采購范圍，而是仍然由企業(yè)自主決策，就很難實現(xiàn)對這一大部分資金的有效監(jiān)管，不利于國有資產(chǎn)的保值增值。
此外，目前我國《政府采購法》以資金來源為標(biāo)準(zhǔn)來確定政府采購主體的做法也不符合國際的通行做法。目前國際通用的標(biāo)準(zhǔn)是公共職能標(biāo)準(zhǔn)：只要該實體在經(jīng)營活動中存在競爭者，該實體可能因為經(jīng)營不善而破產(chǎn)，那么該實體就應(yīng)該適用政府采購對項目管理的有關(guān)法律法規(guī)。因此，我國目前應(yīng)該將一些占用財政資金超過一定比例的非競爭性國有企業(yè)或企業(yè)承擔(dān)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)項目納入《政府采購法》的調(diào)整范圍。這樣將有利于促進(jìn)市場發(fā)育，嚴(yán)格界定政府行為與市場行為，也更加符合國際通行做法。
合理調(diào)整《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系。我國的政府采購法律制度主要由《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》構(gòu)成，這在世界范圍內(nèi)都極為少見，兩部法律的并存難免會產(chǎn)生一些問題。在目前兩法同時執(zhí)行的情況下，可分步先對兩法的銜接做出立法上的處理，比如規(guī)定政府采購無論是采購貨物、工程還是服務(wù)，進(jìn)行招投標(biāo)的一律適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，其中的工程建設(shè)項目的招投標(biāo)，不僅適用《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的程序和規(guī)則，還應(yīng)按照《政府采購法》的實體規(guī)定，堅持政策取向、嚴(yán)格預(yù)算管理、加強信息披露等。
加緊制定相關(guān)配套法律法規(guī)。政府采購是一項政策性、業(yè)務(wù)性、規(guī)范性都很強的活動，科學(xué)、完整的制度體系是信息化背景下政府采購的運行基礎(chǔ)?！墩少彿ā分皇蔷驼少彽幕究蚣?、基本原則、主要內(nèi)容和運作方式做出了規(guī)定，在操作性上還有所欠缺。有關(guān)部門應(yīng)該加緊制定與《政府采購法》相配套的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，使《政府采購法》的原則性規(guī)定更加具體化，更加具有可操作性。
鑒于我國目前政府采購法律制度的發(fā)展現(xiàn)狀和正在進(jìn)行的GPA談判的國際接軌壓力，現(xiàn)階段應(yīng)在完善《政府采購法》的條件下，出臺各種配套法律制度。這些配套法律制度應(yīng)以《〈政府采購法〉實施細(xì)則》為中心，具體包括供應(yīng)商投訴處理法律制度、政府采購代理機構(gòu)管理辦法和預(yù)算支付法律制度等。
創(chuàng)建量化考核制度 均衡效率與效益
建立政府采購產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理體系；實行政府采購效用考核的量化管理制度；建立政府采購用戶信息反饋制度，使政府采購效用由理想走向現(xiàn)實。
經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為實現(xiàn)"帕累托最優(yōu)"是一個有經(jīng)濟(jì)效率的系統(tǒng)以最小的成本生產(chǎn)人們最需要的產(chǎn)品和勞務(wù)的經(jīng)濟(jì)，滿足"帕累托最優(yōu)"狀態(tài)的環(huán)境是完全競爭的市場結(jié)構(gòu)，并通過"看不見的手"，在市場出清的條件下，以一般均衡價格予以實現(xiàn)。然而，政府采購使用政府財政支出購買公共產(chǎn)品，提供社會公共服務(wù)，具有非排他性和有限競爭性，這種特性使得這一產(chǎn)品的市場供給不足。解決公共產(chǎn)品的供給主要依靠政府偏好，公共產(chǎn)品的優(yōu)化供給由社會成員對公共產(chǎn)品的偏好與生產(chǎn)成本的均衡所決定，因此，實現(xiàn)政府采購的"帕累托最優(yōu)"不能依照產(chǎn)品市場一般均衡理論，而是要采取公共選擇的方式，即社會借助非市場的公共決策，決定公共產(chǎn)品的供給量。政府作為這一決策機制的代表，履行著對政府公共服務(wù)計劃安排的職能。
技術(shù)保障與效益優(yōu)先的制度改造
履行政府采購計劃安排的職能是由政府承擔(dān)的社會公共服務(wù)職能決定的。政府采購安排代表了公共服務(wù)的現(xiàn)實需求是政府采購的內(nèi)生變量，它決定了政府采購的規(guī)模、方法和難易程度，同時，也構(gòu)成了政府公共服務(wù)計劃與政府采購的基本對應(yīng)關(guān)系。然而，政府的宏觀調(diào)控功能和計劃安排功能，有時也會出現(xiàn)低效或失效，這是由于信息的不完全和不對稱所造成的。因此，制定信息化采購制度需要一個與供給和需求結(jié)合的信息供給源，以及能準(zhǔn)確描述事物運動規(guī)律的模型和依據(jù)模型進(jìn)行數(shù)據(jù)處理的工具、方法，而政府采購作為聯(lián)系需求和供給的行為，將是履行信息供給職能的最佳承擔(dān)者，并以此實現(xiàn)政府采購信息化的技術(shù)保障功能。
政府采購一方面作為市場經(jīng)濟(jì)活動的重要組成部分，必然要追求經(jīng)濟(jì)效益，即以合理的財政資金投入，購買到能滿足社會需求的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品；另一方面作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，更要優(yōu)先體現(xiàn)其在社會經(jīng)濟(jì)活動中的社會效益，以實現(xiàn)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策功能。
所以，在政府采購制度改造上需要著重體現(xiàn)的內(nèi)容有：
一是根據(jù)國內(nèi)和國外經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，制定符合本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向。
二是依據(jù)國家整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略和國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的需要，在國際規(guī)則允許的范圍內(nèi)，有效保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、扶持中小企業(yè)、發(fā)展高新技術(shù)和擴(kuò)大就業(yè)，
三是考慮應(yīng)對突發(fā)事件或國際環(huán)境變化的應(yīng)急保障需求，逐步實現(xiàn)有效率的、規(guī)范的采購運行制度安排。
四是參照公共服務(wù)建設(shè)的常規(guī)安排，有意識地履行政府采購資金注入對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控功能，起到平抑經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會、促進(jìn)發(fā)展的專項職能。
時效提高與效率優(yōu)先的制度改造
通常情況下，政府采購都以采購效益為主，發(fā)揮政策功能，但針對突發(fā)事件的應(yīng)急采購和軍事采購等特殊政府采購，則需要強調(diào)政府采購的時效性，以提高政府采購的國防和應(yīng)急保障能力，這時的政府采購活動常常會犧牲政府采購效益，而以追求采購效率為先期要求。強調(diào)采購效率的意義在于緊急情況下采購活動的時效概念。對于突發(fā)事件的應(yīng)急采購，往往因為其時間緊、任務(wù)急，且采購過程又存在許多不確定性因素，因而提高政府采購效率成為解決資源保障"瓶頸"的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，甚至可以損失效益，確保效率的實現(xiàn)。
除此之外，就經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會公共事業(yè)建設(shè)而言，效率也是實現(xiàn)效益的重要手段，如利用國際市場石油下跌購入國家戰(zhàn)略資源；利用鋼材市場價格的周期性變化，逢低購入建筑用材等，都需要通過政府采購效率實現(xiàn)采購效益。
現(xiàn)代政府采購制度提出了提高采購效率的特別要求，主要是基于以下幾個方面的制度保障需要：一是政府采購制度改造不僅需要有資金效益的嚴(yán)格要求，而且也有提高資金使用效率的新要求，在規(guī)范化采購成為政府采購普遍行為后，效益不高的缺陷能比較好地得以解決，而效率不高的缺陷將成為新的突出矛盾，制約政府公共職能的有效發(fā)揮；二是集中統(tǒng)一的政府采購制度有助于實現(xiàn)資源共享，減少重復(fù)采購和在各采購環(huán)節(jié)上的浪費，提高了采購的時效性，這是政府及時獲得公共產(chǎn)品，用于公共建設(shè)的發(fā)展需要；三是政府采購信息化應(yīng)用制度，鼓勵了信息網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)代信息技術(shù)在政府采購中的廣泛應(yīng)用，極大地節(jié)約了采購成本，提高了采購效率和管理效率，效率的提升又為采購效益的提升帶來了新的機遇。
質(zhì)量保證與效用優(yōu)先的制度改造
產(chǎn)品質(zhì)量決定產(chǎn)品效用，保證采購的產(chǎn)品質(zhì)量，是政府采購的基本行為目標(biāo)和特別要求。
所謂基本目標(biāo)是指政府購買公共產(chǎn)品的技術(shù)體系滿足公共消費對購買產(chǎn)品的技術(shù)需求。如果產(chǎn)品技術(shù)體系存在缺陷，其內(nèi)在的質(zhì)量就不可能達(dá)到產(chǎn)品應(yīng)用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，那么政府采購的基本目標(biāo)也就根本無法實現(xiàn)。
所謂特別要求是指政府購買的公共產(chǎn)品有不同于民用產(chǎn)品的社會責(zé)任，如與公用事業(yè)相關(guān)的水廠、電廠，其生產(chǎn)質(zhì)量必須滿足城市居民用水的清潔標(biāo)準(zhǔn)和城市電力供給的熱電指標(biāo)。
在政府采購過程中，由于采購人或采購代理機構(gòu)的"機會主義"傾向和市場為其提供的尋租環(huán)境，政府采購的實際結(jié)果往往產(chǎn)生產(chǎn)品質(zhì)量與采購效益和效率的均衡偏離，使政府采購效用的最優(yōu)解始終處于理想化狀態(tài)。
為使政府采購效用由理想走向現(xiàn)實，需要圍繞采購效用對政府采購制度進(jìn)行改造。
一是建立政府采購產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理體系。在制定政府采購貨物、工程和服務(wù)的產(chǎn)品分類及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，形成標(biāo)準(zhǔn)化的分級應(yīng)用產(chǎn)品目錄，通過試點不斷予以完善，使產(chǎn)品目錄更加豐富，能夠涵蓋政府采購各類需求。在產(chǎn)品目錄趨于成熟的情況下，應(yīng)用政府采購信息化服務(wù)平臺加以推廣。
二是實行政府采購效用考核的量化管理制度。應(yīng)用政府采購效用評價指標(biāo)，進(jìn)一步細(xì)化政府采購公開、公正和滿意度定量指標(biāo)，實現(xiàn)政府采購合規(guī)性和采購需求的定性評價指標(biāo)，用以考核各級政府采購人或采購代理機構(gòu)的效用業(yè)績。
三是建立政府采購用戶信息反饋制度。政府采購管理機構(gòu)應(yīng)針對采購人和采購代理機構(gòu)的產(chǎn)品，建立以產(chǎn)品質(zhì)量為核心的供應(yīng)商、產(chǎn)品技術(shù)指標(biāo)體系、售后服務(wù)等的信息反饋制度，用以指導(dǎo)采購人或采購代理機構(gòu)的采購行為，考核供應(yīng)商的供給資質(zhì)，完善目錄內(nèi)產(chǎn)品的技術(shù)指標(biāo)體系，努力實現(xiàn)在采購產(chǎn)品效用優(yōu)先條件下的采購效益和采購效率的合理均衡。
作者：國家信息中心信息化研究部高級工程師堯副處長 蘆艷榮
來源：政府采購信息報
調(diào)整原有規(guī)定 完善政采制度框架
調(diào)整政府采購方式選擇的時效序列；將一些占用財政資金超過一定比例的非競爭性國有企業(yè)或企業(yè)承擔(dān)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)項目納入政府采購范圍；在完善《政府采購法》的條件下，出臺以《〈政府采購法〉實施細(xì)則》為中心的各種配套法律制度。
成熟的政府采購是在完善的采購制度框架下，由采購人、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商按照采購制度規(guī)范各自職能，完成從需求到供給的協(xié)同運行，在發(fā)展階段中以公開招標(biāo)為主的采購方式，由于其效率較低、成本較高將逐漸退至次要地位。此時，在采購方式上，一般依據(jù)歷史資料等相關(guān)信息，選用詢價采購或競爭性談判采購方式，在保證政府采購各項指標(biāo)實現(xiàn)的前提下，更加突出采購的運行效率。
采購方式時序安排須調(diào)整
《政府采購法》所規(guī)定的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價采購、單一來源等采購方式，在時效序列上體現(xiàn)了以時間換效益、換秩序、換公平的制度安排。然而，制度安排中效率低下的問題始終困擾著政府采購履行公共保障職能的充分發(fā)揮。隨著信息化的應(yīng)用，調(diào)整政府采購方式選擇的時效序列成為政府采購制度改造的一項重要內(nèi)容。
調(diào)整采購方式時效序列安排的制度需求和市場準(zhǔn)備。隨著政府采購進(jìn)程的不斷推進(jìn)和政府采購社會保障職能的確立，原有的以損失效率換取效益的梯度選擇時序已不能滿足政府采購應(yīng)對突發(fā)事件的物資保障需求，因此，對其進(jìn)行適時調(diào)整，注重效率、保證效益成為政府采購新制度在實施方案中的基本要求。效率指標(biāo)此時成為政府采購制度成熟與否的重要標(biāo)志。
為了滿足政府采購關(guān)于效率優(yōu)先梯度轉(zhuǎn)換的制度需求，需要通過政府采購的政策導(dǎo)向完成制度轉(zhuǎn)換的市場準(zhǔn)備。
一是通過競爭優(yōu)選和市場培育相結(jié)合的制度安排，完成供應(yīng)商資質(zhì)由普選向精選的過渡，最終形成政府采購優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商群組的目標(biāo)，以減少公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等冗長采購程序在政府采購方式選用中的比率，提高采購效率。
二是由強制實施新制度向自覺維護(hù)和遵守新制度轉(zhuǎn)變。在這個過程中，要讓每個供應(yīng)商認(rèn)識到遵守采購制度是降低供給成本的最佳選擇，任何違規(guī)和"暗箱操作"的邊際風(fēng)險成本將大于規(guī)范操作的邊際收益。
調(diào)整采購時效序列制度安排的切換條件。實現(xiàn)新制度的有效運行需要新的以電子商務(wù)為運行平臺的網(wǎng)絡(luò)支撐環(huán)境，為此，政府需要以政策引導(dǎo)社會資金向電子商務(wù)建設(shè)集聚，加快搭建科學(xué)合理的電子商務(wù)應(yīng)用平臺。
按照平臺建設(shè)投資主體的不同，政府采購電子商務(wù)投資一般有三種方式：一是完全由政府出資，二是完全由企業(yè)投資，三是由政府和企業(yè)聯(lián)合出資。
政府采購電子商務(wù)應(yīng)用作為政府部門為社會提供公共服務(wù)、依法使用財政資金、利用信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行公共產(chǎn)品采購的特殊市場行為，通常應(yīng)采取政府部分投資并出臺政策，引導(dǎo)企業(yè)聯(lián)合投資的建設(shè)方式，通過全方位整合各種獨立、封閉的電子采購系統(tǒng)，形成統(tǒng)一的全國政府采購信息化服務(wù)平臺，以充分享受規(guī)模效應(yīng)和避免重復(fù)投資，實現(xiàn)政府采購網(wǎng)絡(luò)化管理。當(dāng)上述條件成熟后，新的體現(xiàn)效率優(yōu)先梯度轉(zhuǎn)換的制度即可實施采購時效序列制度安排的運行切換。
運行主體及相互關(guān)系須調(diào)整
在政府采購信息化應(yīng)用作為一種高效的采購方式被世界各國和國際組織廣泛接納并寫入相關(guān)政府采購法律條款的國際商務(wù)環(huán)境下，必須加快對我國政府采購電子商務(wù)運行的系統(tǒng)建設(shè)，同時對涉及的運行主體和相互關(guān)系進(jìn)行制度調(diào)整。
充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)職能。政府作為推動電子商務(wù)應(yīng)用的組織者，要從四個方面充分發(fā)揮政府的宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)作用。
一是全方位參與全球性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定，并實施有效的指導(dǎo)和管理?；ヂ?lián)網(wǎng)是跨越國界的網(wǎng)絡(luò)，基于互聯(lián)網(wǎng)的電子商務(wù)活動必然也具有跨國界的特點，這就要求各國政府應(yīng)加強政府有關(guān)部門間的相互協(xié)調(diào)和溝通，在政府采購電子商務(wù)應(yīng)用的政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)上保持高度的一致性和連續(xù)性。
二是面對不同的應(yīng)用層面，充分發(fā)揮政府的扶持和服務(wù)職能，在宏觀方面指導(dǎo)電子商務(wù)的發(fā)展，并提供制度、技術(shù)、環(huán)境等服務(wù)。
三是繼續(xù)做好面向各類供應(yīng)商的電子商務(wù)宣傳、咨詢和培訓(xùn)，并及時澄清中小企業(yè)在電子商務(wù)應(yīng)用中的困惑和誤解，鼓勵和提高供應(yīng)商參與政府采購電子商務(wù)應(yīng)用的信息和各種技術(shù)準(zhǔn)備。
四是加大信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，制定有利于電子商務(wù)開展的通信資費標(biāo)準(zhǔn)，減少在成本、質(zhì)量、接入性方面的地區(qū)性差異，使中小企業(yè)和偏遠(yuǎn)地區(qū)也能參與政府采購電子商務(wù)應(yīng)用。
規(guī)范企業(yè)在政府采購電子商務(wù)中的市場行為。企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，在政府采購電子商務(wù)應(yīng)用中也具有不可替代的重要作用。因此，企業(yè)在參與政府采購電子商務(wù)活動中要嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)行為。
第一，企業(yè)既要積極進(jìn)取，按照國家、地區(qū)、行業(yè)的電子商務(wù)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)地制訂企業(yè)自身的電子商務(wù)發(fā)展計劃，并將其納入企業(yè)信息化建設(shè)的總體范疇，又要面對現(xiàn)實，保持清醒的頭腦，切勿一哄而起，避免重復(fù)我國企業(yè)建立ERP（企業(yè)資源計劃）系統(tǒng)或企業(yè)信息化建設(shè)過程中走過的許多彎路。
第二，企業(yè)在參與政府采購電子商務(wù)應(yīng)用中，需要建立一個功能強大的ERP系統(tǒng)并與其實現(xiàn)信息融合，為其提供必要的后臺支持，做到動態(tài)查詢、快速響應(yīng)、及時服務(wù)，實現(xiàn)真正意義上的企業(yè)資源優(yōu)化配置；第三，企業(yè)在進(jìn)行政府采購電子商務(wù)應(yīng)用中要充分借鑒電子商務(wù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)。這是穩(wěn)中求進(jìn)的好方法。
按GPA基本原則完善政采法
現(xiàn)階段我國必須以GPA為依據(jù)、以雙邊談判的具體承諾為基礎(chǔ)，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，按照GPA的基本原則進(jìn)一步完善政府采購法律制度，為政府采購市場的開放創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。相對于西方國家200多年的政府采購發(fā)展歷史，我國實行政府采購的時間只有短短的13年。因此，作為我國政府采購實踐經(jīng)驗總結(jié)的《政府采購法》難免存在一些不足。所以，我們應(yīng)該在肯定《政府采購法》立法成就的基礎(chǔ)上，利用有限的過渡期對其進(jìn)行不斷的完善與補充。
適當(dāng)擴(kuò)大政府采購適用對象。我國《政府采購法》為了保障企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的落實而沒有將國有企業(yè)納入政府采購主體范圍，與GPA條款不符。而且，不可否認(rèn)的是，我國國有企業(yè)在實際的經(jīng)濟(jì)活動中使用的資金，有很大一部分是來自財政撥款，屬于財政預(yù)算內(nèi)資金。這些資金數(shù)額巨大，如果不將此納入政府采購范圍，而是仍然由企業(yè)自主決策，就很難實現(xiàn)對這一大部分資金的有效監(jiān)管，不利于國有資產(chǎn)的保值增值。
此外，目前我國《政府采購法》以資金來源為標(biāo)準(zhǔn)來確定政府采購主體的做法也不符合國際的通行做法。目前國際通用的標(biāo)準(zhǔn)是公共職能標(biāo)準(zhǔn)：只要該實體在經(jīng)營活動中存在競爭者，該實體可能因為經(jīng)營不善而破產(chǎn)，那么該實體就應(yīng)該適用政府采購對項目管理的有關(guān)法律法規(guī)。因此，我國目前應(yīng)該將一些占用財政資金超過一定比例的非競爭性國有企業(yè)或企業(yè)承擔(dān)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)項目納入《政府采購法》的調(diào)整范圍。這樣將有利于促進(jìn)市場發(fā)育，嚴(yán)格界定政府行為與市場行為，也更加符合國際通行做法。
合理調(diào)整《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系。我國的政府采購法律制度主要由《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》構(gòu)成，這在世界范圍內(nèi)都極為少見，兩部法律的并存難免會產(chǎn)生一些問題。在目前兩法同時執(zhí)行的情況下，可分步先對兩法的銜接做出立法上的處理，比如規(guī)定政府采購無論是采購貨物、工程還是服務(wù)，進(jìn)行招投標(biāo)的一律適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，其中的工程建設(shè)項目的招投標(biāo)，不僅適用《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的程序和規(guī)則，還應(yīng)按照《政府采購法》的實體規(guī)定，堅持政策取向、嚴(yán)格預(yù)算管理、加強信息披露等。
加緊制定相關(guān)配套法律法規(guī)。政府采購是一項政策性、業(yè)務(wù)性、規(guī)范性都很強的活動，科學(xué)、完整的制度體系是信息化背景下政府采購的運行基礎(chǔ)?！墩少彿ā分皇蔷驼少彽幕究蚣?、基本原則、主要內(nèi)容和運作方式做出了規(guī)定，在操作性上還有所欠缺。有關(guān)部門應(yīng)該加緊制定與《政府采購法》相配套的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，使《政府采購法》的原則性規(guī)定更加具體化，更加具有可操作性。
鑒于我國目前政府采購法律制度的發(fā)展現(xiàn)狀和正在進(jìn)行的GPA談判的國際接軌壓力，現(xiàn)階段應(yīng)在完善《政府采購法》的條件下，出臺各種配套法律制度。這些配套法律制度應(yīng)以《〈政府采購法〉實施細(xì)則》為中心，具體包括供應(yīng)商投訴處理法律制度、政府采購代理機構(gòu)管理辦法和預(yù)算支付法律制度等。
創(chuàng)建量化考核制度 均衡效率與效益
建立政府采購產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理體系；實行政府采購效用考核的量化管理制度；建立政府采購用戶信息反饋制度，使政府采購效用由理想走向現(xiàn)實。
經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為實現(xiàn)"帕累托最優(yōu)"是一個有經(jīng)濟(jì)效率的系統(tǒng)以最小的成本生產(chǎn)人們最需要的產(chǎn)品和勞務(wù)的經(jīng)濟(jì)，滿足"帕累托最優(yōu)"狀態(tài)的環(huán)境是完全競爭的市場結(jié)構(gòu)，并通過"看不見的手"，在市場出清的條件下，以一般均衡價格予以實現(xiàn)。然而，政府采購使用政府財政支出購買公共產(chǎn)品，提供社會公共服務(wù)，具有非排他性和有限競爭性，這種特性使得這一產(chǎn)品的市場供給不足。解決公共產(chǎn)品的供給主要依靠政府偏好，公共產(chǎn)品的優(yōu)化供給由社會成員對公共產(chǎn)品的偏好與生產(chǎn)成本的均衡所決定，因此，實現(xiàn)政府采購的"帕累托最優(yōu)"不能依照產(chǎn)品市場一般均衡理論，而是要采取公共選擇的方式，即社會借助非市場的公共決策，決定公共產(chǎn)品的供給量。政府作為這一決策機制的代表，履行著對政府公共服務(wù)計劃安排的職能。
技術(shù)保障與效益優(yōu)先的制度改造
履行政府采購計劃安排的職能是由政府承擔(dān)的社會公共服務(wù)職能決定的。政府采購安排代表了公共服務(wù)的現(xiàn)實需求是政府采購的內(nèi)生變量，它決定了政府采購的規(guī)模、方法和難易程度，同時，也構(gòu)成了政府公共服務(wù)計劃與政府采購的基本對應(yīng)關(guān)系。然而，政府的宏觀調(diào)控功能和計劃安排功能，有時也會出現(xiàn)低效或失效，這是由于信息的不完全和不對稱所造成的。因此，制定信息化采購制度需要一個與供給和需求結(jié)合的信息供給源，以及能準(zhǔn)確描述事物運動規(guī)律的模型和依據(jù)模型進(jìn)行數(shù)據(jù)處理的工具、方法，而政府采購作為聯(lián)系需求和供給的行為，將是履行信息供給職能的最佳承擔(dān)者，并以此實現(xiàn)政府采購信息化的技術(shù)保障功能。
政府采購一方面作為市場經(jīng)濟(jì)活動的重要組成部分，必然要追求經(jīng)濟(jì)效益，即以合理的財政資金投入，購買到能滿足社會需求的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品；另一方面作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，更要優(yōu)先體現(xiàn)其在社會經(jīng)濟(jì)活動中的社會效益，以實現(xiàn)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策功能。
所以，在政府采購制度改造上需要著重體現(xiàn)的內(nèi)容有：
一是根據(jù)國內(nèi)和國外經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，制定符合本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向。
二是依據(jù)國家整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略和國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的需要，在國際規(guī)則允許的范圍內(nèi)，有效保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、扶持中小企業(yè)、發(fā)展高新技術(shù)和擴(kuò)大就業(yè)，
三是考慮應(yīng)對突發(fā)事件或國際環(huán)境變化的應(yīng)急保障需求，逐步實現(xiàn)有效率的、規(guī)范的采購運行制度安排。
四是參照公共服務(wù)建設(shè)的常規(guī)安排，有意識地履行政府采購資金注入對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控功能，起到平抑經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會、促進(jìn)發(fā)展的專項職能。
時效提高與效率優(yōu)先的制度改造
通常情況下，政府采購都以采購效益為主，發(fā)揮政策功能，但針對突發(fā)事件的應(yīng)急采購和軍事采購等特殊政府采購，則需要強調(diào)政府采購的時效性，以提高政府采購的國防和應(yīng)急保障能力，這時的政府采購活動常常會犧牲政府采購效益，而以追求采購效率為先期要求。強調(diào)采購效率的意義在于緊急情況下采購活動的時效概念。對于突發(fā)事件的應(yīng)急采購，往往因為其時間緊、任務(wù)急，且采購過程又存在許多不確定性因素，因而提高政府采購效率成為解決資源保障"瓶頸"的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，甚至可以損失效益，確保效率的實現(xiàn)。
除此之外，就經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會公共事業(yè)建設(shè)而言，效率也是實現(xiàn)效益的重要手段，如利用國際市場石油下跌購入國家戰(zhàn)略資源；利用鋼材市場價格的周期性變化，逢低購入建筑用材等，都需要通過政府采購效率實現(xiàn)采購效益。
現(xiàn)代政府采購制度提出了提高采購效率的特別要求，主要是基于以下幾個方面的制度保障需要：一是政府采購制度改造不僅需要有資金效益的嚴(yán)格要求，而且也有提高資金使用效率的新要求，在規(guī)范化采購成為政府采購普遍行為后，效益不高的缺陷能比較好地得以解決，而效率不高的缺陷將成為新的突出矛盾，制約政府公共職能的有效發(fā)揮；二是集中統(tǒng)一的政府采購制度有助于實現(xiàn)資源共享，減少重復(fù)采購和在各采購環(huán)節(jié)上的浪費，提高了采購的時效性，這是政府及時獲得公共產(chǎn)品，用于公共建設(shè)的發(fā)展需要；三是政府采購信息化應(yīng)用制度，鼓勵了信息網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)代信息技術(shù)在政府采購中的廣泛應(yīng)用，極大地節(jié)約了采購成本，提高了采購效率和管理效率，效率的提升又為采購效益的提升帶來了新的機遇。
質(zhì)量保證與效用優(yōu)先的制度改造
產(chǎn)品質(zhì)量決定產(chǎn)品效用，保證采購的產(chǎn)品質(zhì)量，是政府采購的基本行為目標(biāo)和特別要求。
所謂基本目標(biāo)是指政府購買公共產(chǎn)品的技術(shù)體系滿足公共消費對購買產(chǎn)品的技術(shù)需求。如果產(chǎn)品技術(shù)體系存在缺陷，其內(nèi)在的質(zhì)量就不可能達(dá)到產(chǎn)品應(yīng)用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，那么政府采購的基本目標(biāo)也就根本無法實現(xiàn)。
所謂特別要求是指政府購買的公共產(chǎn)品有不同于民用產(chǎn)品的社會責(zé)任，如與公用事業(yè)相關(guān)的水廠、電廠，其生產(chǎn)質(zhì)量必須滿足城市居民用水的清潔標(biāo)準(zhǔn)和城市電力供給的熱電指標(biāo)。
在政府采購過程中，由于采購人或采購代理機構(gòu)的"機會主義"傾向和市場為其提供的尋租環(huán)境，政府采購的實際結(jié)果往往產(chǎn)生產(chǎn)品質(zhì)量與采購效益和效率的均衡偏離，使政府采購效用的最優(yōu)解始終處于理想化狀態(tài)。
為使政府采購效用由理想走向現(xiàn)實，需要圍繞采購效用對政府采購制度進(jìn)行改造。
一是建立政府采購產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理體系。在制定政府采購貨物、工程和服務(wù)的產(chǎn)品分類及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，形成標(biāo)準(zhǔn)化的分級應(yīng)用產(chǎn)品目錄，通過試點不斷予以完善，使產(chǎn)品目錄更加豐富，能夠涵蓋政府采購各類需求。在產(chǎn)品目錄趨于成熟的情況下，應(yīng)用政府采購信息化服務(wù)平臺加以推廣。
二是實行政府采購效用考核的量化管理制度。應(yīng)用政府采購效用評價指標(biāo)，進(jìn)一步細(xì)化政府采購公開、公正和滿意度定量指標(biāo)，實現(xiàn)政府采購合規(guī)性和采購需求的定性評價指標(biāo)，用以考核各級政府采購人或采購代理機構(gòu)的效用業(yè)績。
三是建立政府采購用戶信息反饋制度。政府采購管理機構(gòu)應(yīng)針對采購人和采購代理機構(gòu)的產(chǎn)品，建立以產(chǎn)品質(zhì)量為核心的供應(yīng)商、產(chǎn)品技術(shù)指標(biāo)體系、售后服務(wù)等的信息反饋制度，用以指導(dǎo)采購人或采購代理機構(gòu)的采購行為，考核供應(yīng)商的供給資質(zhì)，完善目錄內(nèi)產(chǎn)品的技術(shù)指標(biāo)體系，努力實現(xiàn)在采購產(chǎn)品效用優(yōu)先條件下的采購效益和采購效率的合理均衡。
作者：國家信息中心信息化研究部高級工程師堯副處長 蘆艷榮
來源：政府采購信息報
