編者按 9月5日本報四版刊出《"惠州模式"引發(fā)思考 以采購中心為基礎組建公共資源交易中心？》一文，文中提出，廣東惠州以政府采購中心為主導建立公共資源交易中心的做法是深思熟慮之后的一種理性決策。文章認為，依法行政是現代政府的核心要求，從法律角度看，政府采購是依托《政府采購法》進行的基本行政方式，土地、礦產、工程、產權等交易行為，則是《政府采購法》出臺以前政府一般行政職能的附屬職能。在《政府采購法》頒布以后，政府采購作為政府職能中的一項基本職能得以確立，以前的附屬職能應當向基本職能靠攏。
文章刊登后，引起了業(yè)內的廣泛關注。廣西壯族自治區(qū)政府采購中心法律顧問沈德能律師還撰文詳細分析了自己的看法。沈德能認為，惠州市把政府采購、土地使用權和礦業(yè)權交易、建設工程招投標交易、產權交易業(yè)務集中并以政府采購中心為基礎組建公共資源交易中心（即"惠州模式"）是值得肯定的一種方式，有諸多益處。但他同時認為，"惠州模式"仍存在諸多值得改進的地方，比如管理機構應依法設置在財政部門，內部交易模式需要進一步整合等。今刊登該文，以期進一步推動相關討論。參與討論的讀者請將稿件電郵至 gp_theory@163.com。
依托采購中心組建交易機構 "惠州模式"值得肯定
此模式下，政府采購"管采分離"和"采用分離"的相互制衡機制可以更好地運用到公共資源交易中。
"惠州模式"的交易和監(jiān)管
為了加強公共資源管理，今年6月底，廣東省惠州市政府采購中心正式更名為公共資源交易中心。惠州市公共資源交易中心成立后，將該市原土地與礦業(yè)交易中心、建設工程交易中心、產權交易所3家單位納入其中，依法開展政府采購、土地使用權和礦業(yè)權交易、建設工程招投標交易、產權交易業(yè)務，并負責制定各項業(yè)務操作規(guī)程和行業(yè)交易規(guī)范。
惠州還按照決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既互相制約又相互協調的要求，建立了"’一委’宏觀決策、’一辦’日常協調、’一中心’具體操作、各方聯合監(jiān)督"的新模式：成立高級別的公共資源交易管理委員會，由市長委主任，履行公共資源交易的決策權；公共資源交易管理委員會辦公室設在市發(fā)展和改革局，只作為日常協調機構，不作實體化運作，不會與職能監(jiān)管部門產生職責交叉，不與公共資源交易中心形成事實上的隸屬關系；公共資源交易中心直屬于政府，不隸屬于任何部門，主要從事公共資源交易的具體操作。各行業(yè)主管、監(jiān)管部門不從事公共資源交易過程的具體操作，工作重心是履行審批、監(jiān)管等法定職責。
"惠州模式"仍需完善
把公共資源的各項交易集中到一個單位來辦理是近年來公共資源交易改革的方向，但改革的方式各地則有不同。惠州市把政府采購、土地使用權和礦業(yè)權交易、建設工程招投標交易、產權交易業(yè)務集中并以政府采購中心為基礎組建公共資源交易中心（即"惠州模式"）是值得肯定的一種方式。應當說在依法成立的政府采購中心的基礎上集合各種公共資源交易有諸多的好處，如借助政府采購中心公開、公平、公正的陽光作業(yè)為基礎，更好地推進公共資源交易公開透明；更好地節(jié)約交易成本，提高交易效率；政府采購"管采分離"和"采用分離"的相互制衡制度可以更好地運用到公共資源交易中；等等。
惠州市建立的"’一委’宏觀決策、’一辦’日常協調、’一中心’具體操作、各方聯合監(jiān)督"的新模式也是當前我國公共資源交易監(jiān)管中常見的方式，在各地實踐中也取得了一定的成效。
但筆者認為"惠州模式"仍然需要進一步改革和完善。
改革監(jiān)管方式 在財政部門設統一監(jiān)管機構
根據法律規(guī)定和公共資源交易的業(yè)務特點，應在財政部門設立統一的公共資源交易監(jiān)管機構。
"惠州模式"中監(jiān)管改革不到位
惠州市建立了委、辦、中心和相關監(jiān)管部門各司其職、各負其責的機制，把公共資源交易管理委員會辦公室設在市發(fā)展和改革局，其他行政監(jiān)管部門仍然履行監(jiān)管職責。筆者認為此種監(jiān)管機制仍然有不足之處，只是對現有采購招標分散監(jiān)管方式的稍微改良，并不是真正的改革。原因如下：
這種機制不是按照公共資源交易的性質來設置監(jiān)管部門，而是沿用招標投標中長期實行的發(fā)展和改革部門協調，其他職能部門分工監(jiān)管的方式，并將其擴展到目前由財政部門負責監(jiān)管的政府采購領域。這種方式實質上仍然是分散監(jiān)管，公共資源交易中多頭管理、權利分散，資源浪費、管理成本較高等問題并沒有得到解決。這種機制安排下，公共資源交易管理分散在多個部門，出于對自身既得利益的考慮，各個管理部門都設有自己的規(guī)定和辦法，分別建立管理體系，在辦公場所建設、硬件設備購置、人員配備等諸多方面存在雷同、重復現象，造成了人力、物力和財力的巨大浪費。
目前，我國公共資源交易與監(jiān)管大致有以下三種模式：其一，集中交易與行業(yè)監(jiān)督相結合模式。此模式下，由政府規(guī)定可交易公共資源必須集中在統一的交易場所公開交易，各行業(yè)行政監(jiān)管職能部門不得組織交易，但應當分別依法設立相應的監(jiān)督機構，進駐統一的交易場所，實行行業(yè)全程監(jiān)督，紀檢監(jiān)察部門仍實施交易監(jiān)察職能。其二，集中交易與集中監(jiān)管相結合模式。由政府設立公共資源交易監(jiān)督機構，各行業(yè)行政監(jiān)管職能部門不再行使交易組織職能，也不再行使交易監(jiān)督職能，但根據政府的要求向交易監(jiān)督機構授權，由該統一的交易監(jiān)督機構對集中交易機構組織的交易活動實施全程監(jiān)督，監(jiān)察部門仍實施交易監(jiān)察職能。其三，行業(yè)交易與集中監(jiān)管相結合模式。政府設在監(jiān)管職能部門的交易機構進駐統一的交易場所，分別按職責組織公共資源的交易。同時設立統一的公共資源集中交易監(jiān)督機構，根據政府的授權由集中交易監(jiān)督機構實施統一的監(jiān)督，政府監(jiān)察部門仍實施交易監(jiān)察職能。
筆者認為，以政府采購中心為基礎設立公共資源交易中心的"惠州模式"是集中交易模式，對于公共資源的集中交易應當實行集中監(jiān)管，其監(jiān)管機構的設立可以有兩個方案。
財政部門統一監(jiān)管合理合法
進一步改革的首選方案：在財政部門設立統一的公共資源交易監(jiān)管機構
根據公共資源交易的業(yè)務特點，應在財政部門設立統一的公共資源交易監(jiān)管機構。公共資源交易無非包含采購和出讓兩大業(yè)務，采購是通過財政資金支出購買所需的貨物、服務和工程，出讓是通過賣出公共資源而增加財政收入。財政資金的支出和財政資金的收入都是財政部門的當然監(jiān)管范圍。
"惠州模式"是以政府采購中心為基礎設立公共資源交易中心，按照《政府采購法》的規(guī)定政府采購的監(jiān)管部門已經設立在財政部門。經過多年的運作，政府采購的監(jiān)管在制度建設、業(yè)務流程、人員素質等方面完全可以適應公共資源交易的監(jiān)管。只要與其他監(jiān)管部門在人員和業(yè)務上稍加整合，就能很快適應需要。
在財政部門設立統一的公共資源交易監(jiān)管機構有法律依據?！墩少彿ā访鞔_規(guī)定財政部門是政府采購監(jiān)管部門?！丁凑袠送稑朔ā祵嵤l例》第四條規(guī)定："縣級以上地方人民政府對其所屬部門有關招標投標活動的監(jiān)督職責分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。財政部門依法對實行招標投標的政府采購工程建設項目的預算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實施監(jiān)督。"上述規(guī)定已經為公共資源交易當中的招投標監(jiān)管機構集合到財政部門提供了法律依據，無須再通過政府部門間的授權來解決監(jiān)管權力集中的問題。
行政監(jiān)管權力相對集中是當前行政管理體制改革的方向（即大部制改革），在財政部門設立統一的公共資源交易監(jiān)管機構符合行政管理體制改革的要求。既然公共資源交易招投標的監(jiān)管權力依法可以集中，其他公共資源交易行為的監(jiān)管權力按理也可以集中。因此，把同屬于財政監(jiān)管職權范圍內的公共財政采購（財政支出）和公共資源出讓（財政收入）的監(jiān)管集合到財政部門是順理成章的事情，能更好地發(fā)揮集中監(jiān)管的優(yōu)勢，避免前述分散監(jiān)管的弊端。
獨立監(jiān)管機構是改革次選方案
改革的次選方案，是由政府設立獨立的行政部門，專門對公共資源交易實施監(jiān)管。各地現有的公共資源交易監(jiān)督管理局、招標投標管理局等在某種程度上就是此方案的實踐?！丁凑袠送稑朔ā祵嵤l例》第四條和當前大部制的行政管理改革政策導向也為設立獨立的公共資源交易監(jiān)管機構提供了依據，也避免了分散監(jiān)管的弊端。但相比較而言，以政府采購中心設立公共資源交易中心的"惠州模式"，如果把監(jiān)管機構設在財政部門則更具優(yōu)勢。
由交易中心直接操作工程招投標
代理納入集中采購目錄的建設工程招投標是交易中心這一新政府集中采購機構的職責和任務。
惠州市公共資源交易中心的交易模式是混合制的，既有自己直接操作辦理業(yè)務的，如政府采購、土地使用權和礦業(yè)權交易、產權交易業(yè)務；也有提供交易場所和交易服務但不操作辦理業(yè)務的，如建設工程招投標交易，就只"為工程承包交易各方主體提供規(guī)范的交易場所和見證等配套服務；負責工程交易信息的收集與發(fā)布；負責對投標人的和中介機構企業(yè)資質及相關從業(yè)人員信息的進場登記工作；負責對進場交易項目資料的核驗工作；負責中標通知書的辦理和發(fā)放工作"等。
改革建議：建設工程招投標全部由交易中心操作辦理。理由如下：
公共財政下的建設工程招投標是政府采購的一部分，依法應按照政府采購來操作?！墩少彿ā返诙l規(guī)定：本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。
代理納入集中采購目錄的建設工程招投標是政府集中采購機構的職責和任務?！墩少彿ā返谑藯l規(guī)定：采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購。以政府集中采購機構（政府采購中心）為主組建的惠州市公共資源交易中心繼承了采購中心的集采機構地位，依法要接受采購人的委托操作辦理納入集中采購目錄的建設工程招投標業(yè)務。把納入集中采購目錄的建設工程招投標交易交由社會中介機構代理，而交易中心只提供場地和相關服務是違反《政府采購法》的失職行為。
現實中，建設工程招投標交易各方（招標人、投標人等）并不能在交易中心辦理所有的業(yè)務，仍需奔忙于各個部門之間，不能實現組建交易中心以減少交易成本、提供交易效率的目標。
我國即將加入的WTO《政府采購協議》（GPA）規(guī)定，公共財政下的企業(yè)采購也是政府采購的范圍。我國國有企業(yè)的公共財政下的采購也必將納入到政府采購之中，依法由政府集中采購機構來代理采購。
按交易方式調整交易中心內設機構
按采購和出讓兩種交易方式整合交易中心業(yè)務部門，增設內部監(jiān)督機構。
設政府采購部和拍賣出讓部
公共資源交易可以按照交易方式分為：采購和出讓（即買入和賣出）兩種。雖然先行的政府采購協議供貨、定點采購也有電子反拍，但其不是《拍賣法》規(guī)定的真正意義的拍賣，沒有法律來規(guī)范約束；公共資源的出讓中也有招標，但也不是《政府采購法》和《招標投標法》規(guī)定的招標，所依據的法律規(guī)范層級太低，效力不高。把不同交易方式的業(yè)務混合在一個業(yè)務部門，不利于專業(yè)化和提高效率。
改革建議：把交易業(yè)務整合為采購方式和出讓方式，并相應調整業(yè)務機構。
根據采購和出讓的方式把內部業(yè)務部門區(qū)分為政府采購和拍賣出讓兩大部門，凡是需要買入的交易由政府采購部負責，按照《政府采購法》和《招標投標法》來操作，內部可以再細分為貨物采購招標、服務采購招標和工程采購招標；凡是須出讓的交易由拍賣出讓部負責，按照《拍賣法》和其他行政法規(guī)來操作，內部可以細分為土地拍賣出讓、產權拍賣出讓、資產拍賣出讓和其他公共資源拍賣出讓等。
設交易中心內部監(jiān)督部門
惠州市公共資源交易中心業(yè)務部門只有政府采購部、土地與礦業(yè)交易部、建設工程交易部和產權交易部，缺乏內部監(jiān)督部門。雖然現有的公共資源交易的業(yè)務都有相應的行政監(jiān)管部門即外部監(jiān)督，但是內部監(jiān)督仍然很有必要。一般而言，行政監(jiān)管部門的外部監(jiān)督注重于制定規(guī)則和事后監(jiān)管，業(yè)務操作的監(jiān)督就必須依靠交易中心內設的監(jiān)督部門，從內部業(yè)務流程到具體業(yè)務行為進行全程監(jiān)督。內部監(jiān)督和外部監(jiān)督共同組成完整的監(jiān)督體系，兩者共同發(fā)力才能發(fā)揮監(jiān)督效力。
擴大范圍 公共資源全部進場交易
把所有公共資源都集中到交易中心公開交易，應當是公共資源交易改革的下一步目標。
明晰5類可交易公共資源
?。ㄒ唬┱少忣?。各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，應當進行政府采購。
其中工程采購類包括工程建設項目，包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：（1）大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目；（2）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（3）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。
（二）土地及礦產資源類。土地屬于國家所有或者農民集體所有?？山灰淄恋?，主要是指國有土地使用權。除劃撥用地外，國有土地使用權應當有償出讓。國家土地有償出讓是指國家以土地所有者身份將國有土地使用權在一定年限內讓與土地使用權人，該土地使用權人向國家支付土地出讓金后取得土地使用權的行為。依據我國《房地產管理法》第十二條規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式。礦藏屬于國家所有，向具有開采權資質的企業(yè)出讓礦藏開采權的行為，屬于公共資源交易行為。
?。ㄈ﹪挟a權類。國有產權主要是指國家所有的房屋、車輛、設備及其他動產、不動產。國有產權出讓通常發(fā)生所有權轉移，屬于可交易公共資源。通過司法途徑強行將刑事犯罪嫌疑人或者民事訴訟當事人的財產公開出讓也是產權公開出讓范疇。
?。ㄋ模﹪蟹课莸葒匈Y產的出租租賃。
?。ㄎ澹└鞣N特許經營權的交易也是可交易公共資源。如戶外廣告經營權、出租車經營權等。
所有公共資源統一進場交易
惠州市公共資源交易中心的公開交易公共資源僅限于政府采購（含建設工程）、土地和礦業(yè)、企業(yè)產權。其可交易的公共資源范圍還不夠寬，沒有涵蓋所有的公共資源。應予以改革，將所有的公共資源都歸于交易中心公開交易。
當前，在公共資源交易改革當中，多數地方僅是把各個政府職能部門原設立的交易機構機械地搬到公共資源交易中心，甚至人員、交易規(guī)則、方式等都未發(fā)生變化。交易機構搬家集合僅僅是公共資源交易改革的最初一步，仍有許多公共資源并未開展公開交易，更沒有集中到交易中心交易。這些未公開交易的公共資源的配置不是通過市場競爭的方式實現而是通過政府職能部門審批或一般合同協議方式非公開進行，極易導致國有資產的流失和滋生腐敗。因此，擴大公共資源交易的范圍，把所有公共資源都集中到交易中心公開交易，應當是公共資源交易改革的下一步目標。
來源： 政府采購信息報
