辯證看待協(xié)議供貨的歷史與未來
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發(fā)布日期：2013年01月15日
■ 郝愛民 馮璟
協(xié)議供貨產(chǎn)生于政府采購制度推行初期，曾經(jīng)發(fā)展得如火如荼，如今面臨很多責(zé)難。在批量集中采購異軍突起的今天，我們該如何看待協(xié)議供貨的歷史與未來？
協(xié)議供貨產(chǎn)生的背景
協(xié)議供貨產(chǎn)生于特定的歷史階段，順應(yīng)了政府采購改革初期的復(fù)雜情況。協(xié)議供貨使采購人在一定程度上保留了對供應(yīng)商的選擇權(quán)，且操作便捷；而集采機(jī)構(gòu)通過一次招標(biāo)就能保證多個采購人對同一類型產(chǎn)品的頻繁采購，工作量大大減少，采購金額卻不斷增加；對監(jiān)管部門而言，實行協(xié)議供貨后，集采機(jī)構(gòu)的采購次數(shù)大大減少，相對應(yīng)的監(jiān)管頻率和難度也大大降低。2009年前后，我國部分地區(qū)協(xié)議供貨金額占到了當(dāng)?shù)丶蓹C(jī)構(gòu)總采購額的近一半。
協(xié)議供貨的歷史功過
從實施效果來看，協(xié)議供貨在方便采購人、提高采購效率、推動政府采購制度改革進(jìn)程上發(fā)揮了重要作用，但同時也出現(xiàn)了不少問題。
首先，在改革初期，協(xié)議供貨有效平衡了各方關(guān)系，減少了改革阻力。其次，其滿足了采購人對小額零星采購、緊急采購在需求多樣性與采購及時性方面的要求。2007年至2009年，中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心的協(xié)議供貨合同數(shù)逐年增長逾15%，平均合同額約3.3萬元 。再其次，協(xié)議供貨較分散采購規(guī)范，政府采購的程序性要求隨著協(xié)議供貨的廣泛應(yīng)用而深入人心。最后，協(xié)議供貨入圍供應(yīng)商名單及價格在網(wǎng)上公示，增強(qiáng)了采購的公開性與透明度。
然而，協(xié)議供貨的問題也不少，其中，“價格虛高”被公眾指責(zé)最多。協(xié)議供貨的入圍招標(biāo)，是沒有具體采購數(shù)量的虛擬招標(biāo)。為了滿足采購人可能的需要，主流供應(yīng)商與產(chǎn)品基本上都入圍，競爭度大大降低。而供應(yīng)商因無法預(yù)測協(xié)議供貨期內(nèi)的實際銷量，在投標(biāo)時大多不愿壓低報價。等到采購人實際采購時，各家分散的采購量難以實現(xiàn)規(guī)模效益，供應(yīng)商降價余地有限，造成了協(xié)議供貨價格虛高。加之一些地方對協(xié)議供貨監(jiān)管不力，于是出現(xiàn)了天價采購丑聞，協(xié)議供貨被推上風(fēng)口浪尖。
批量集中采購風(fēng)生水起
為解決協(xié)議供貨價格虛高的問題，財政部推出了批量集中采購。
批量集中采購的前身可以追溯到2001年。當(dāng)年，財政部下發(fā)《中央單位政府采購管理實施辦法》（財庫〔2001〕30號，2004年失效），明確聯(lián)合集中采購是中央單位政府采購組織形式之一。這種跨部門匯總采購需求、大批量招標(biāo)的采購組織形式與今天的批量集中采購類似，在具有無可爭辯的價格優(yōu)勢的同時，卻無法滿足采購人個性化需求，特別是其采購周期長、效率低的問題引發(fā)了采購人的不滿。聯(lián)合集中采購僅維持三期即告停止，取而代之的則是協(xié)議供貨。
2009年，《關(guān)于進(jìn)一步做好中央單位政府集中采購工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2009〕101號）使批量集中采購登上歷史舞臺。
從2011年8月至2012年6月，中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心實施10期批量集中采購，采購臺式機(jī)33993臺，打印機(jī)7565臺。前者中標(biāo)價較市場價優(yōu)惠約10%，較協(xié)議供貨價優(yōu)惠約15%；后者中標(biāo)價較市場價優(yōu)惠約10%，較協(xié)議供貨價優(yōu)惠約8%。
中國人民銀行集中采購中心2011年實施人行系統(tǒng)的臺式機(jī)、筆記本、激光打印機(jī)批量集中采購，完成標(biāo)的近萬臺（套），資金節(jié)約率逾40%。2012年同期完成同類標(biāo)的逾15000臺（套），資金節(jié)約率逾20%。部分中標(biāo)產(chǎn)品價僅為市場價的50%。
協(xié)議供貨何去何從
協(xié)議供貨與批量集中采購均適用于規(guī)格及標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一的通用類產(chǎn)品采購。在批量集中采購取得顯著價格效益的情況下，協(xié)議供貨前景如何？是取消，是改良，還是與批量集中采購結(jié)合？筆者認(rèn)為，要看清協(xié)議供貨的前景，必須分析批量集中采購的優(yōu)劣勢，從互補(bǔ)的角度尋找協(xié)議供貨的生存空間。
批量集中采購并非盡善盡美，對于其存在的問題需要分類認(rèn)識。有些問題（如履約率偏低、難以全面滿足采購人需求）的存在，說明政府采購制度改革初期各方博弈的現(xiàn)象還在一定程度繼續(xù)；有些問題（如售后服務(wù)不到位）可以通過完善招標(biāo)文件評分細(xì)則、改進(jìn)評標(biāo)程序、加強(qiáng)履約管理以及利用市場機(jī)制倒逼廠家進(jìn)行配套改革來解決；有些問題則是批量集中采購制度本身的問題，如采購效率低、周期長。如果采購人為買幾臺電腦，短則等兩三個月，長則等半年，說明這種采購組織形式亟待改進(jìn)。
批量集中采購在效率上的劣勢正是協(xié)議供貨的優(yōu)勢。協(xié)議供貨依然是解決小額零星采購與緊急采購的最佳方案。根據(jù)財政部規(guī)定，協(xié)議供貨即使在批量集中采購試點品目中仍有10%的空間。此外，事實證明，中小微企業(yè)很難成為大規(guī)模批量集中采購的中標(biāo)供應(yīng)商，協(xié)議供貨可以為中小微企業(yè)參與政府采購搭建平臺。因此，協(xié)議供貨還有存在價值。協(xié)議供貨要在一定范圍內(nèi)存在，并走上健康發(fā)展之路，就必須診治價格虛高的頑疾。
一些集采機(jī)構(gòu)設(shè)計出將批量集中采購與協(xié)議供貨相結(jié)合的模式——批量協(xié)議供貨。即通過歷史采購數(shù)據(jù)，預(yù)測今年的采購需求量，依此進(jìn)行招標(biāo)，在用戶申報計劃之前即完成招標(biāo)工作，可謂集中采購，分散執(zhí)行。用戶的采購需求計劃一來，就可以和中標(biāo)供應(yīng)商簽合同。該模式主要解決了協(xié)議供貨價格虛高和批量集中采購周期過長的問題。
但如果一次采購量過大，因中標(biāo)供應(yīng)商只有一家，則容易出現(xiàn)不能滿足部分采購人需求、售后服務(wù)不到位等問題。對此，可以在報請財政部門審批批量協(xié)議供貨方案后，每一期的招標(biāo)選3家中標(biāo)供應(yīng)商入圍，按排名先后分配不同的供貨量。用戶可以在中標(biāo)供應(yīng)商中，按“先簽先得”的原則，自主選擇簽約供應(yīng)商。
這樣，除了解決價格虛高和周期過長問題外，批量協(xié)議供貨適當(dāng)?shù)乇Ａ袅瞬少徣藢?yīng)商的選擇權(quán)，體現(xiàn)了對采購需求差異性的尊重，可以提高履約率，減少因集中供貨可能出現(xiàn)的售后服務(wù)不到位的問題。批量協(xié)議供貨的難點是避免重復(fù)統(tǒng)計需求、重復(fù)采購。如果建成相應(yīng)的電子化采購平臺，則可以解決有關(guān)難題，實現(xiàn)對批量協(xié)議供貨的有效管理。
協(xié)議供貨在特定歷史階段發(fā)揮過特定的歷史作用，但過分廣泛地應(yīng)用使其處于“生命不能承受之重”的境地。以辯證的眼光看協(xié)議供貨的歷史與未來，還其服務(wù)小額零星采購和緊急采購的本質(zhì)，加強(qiáng)監(jiān)管，取其精華，完善批量集中采購，有助于推動我國政府采購水平的進(jìn)一步提高。
（作者單位：中國人民銀行集中采購中心）
來源：中國政府采購報
協(xié)議供貨產(chǎn)生于政府采購制度推行初期，曾經(jīng)發(fā)展得如火如荼，如今面臨很多責(zé)難。在批量集中采購異軍突起的今天，我們該如何看待協(xié)議供貨的歷史與未來？
協(xié)議供貨產(chǎn)生的背景
協(xié)議供貨產(chǎn)生于特定的歷史階段，順應(yīng)了政府采購改革初期的復(fù)雜情況。協(xié)議供貨使采購人在一定程度上保留了對供應(yīng)商的選擇權(quán)，且操作便捷；而集采機(jī)構(gòu)通過一次招標(biāo)就能保證多個采購人對同一類型產(chǎn)品的頻繁采購，工作量大大減少，采購金額卻不斷增加；對監(jiān)管部門而言，實行協(xié)議供貨后，集采機(jī)構(gòu)的采購次數(shù)大大減少，相對應(yīng)的監(jiān)管頻率和難度也大大降低。2009年前后，我國部分地區(qū)協(xié)議供貨金額占到了當(dāng)?shù)丶蓹C(jī)構(gòu)總采購額的近一半。
協(xié)議供貨的歷史功過
從實施效果來看，協(xié)議供貨在方便采購人、提高采購效率、推動政府采購制度改革進(jìn)程上發(fā)揮了重要作用，但同時也出現(xiàn)了不少問題。
首先，在改革初期，協(xié)議供貨有效平衡了各方關(guān)系，減少了改革阻力。其次，其滿足了采購人對小額零星采購、緊急采購在需求多樣性與采購及時性方面的要求。2007年至2009年，中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心的協(xié)議供貨合同數(shù)逐年增長逾15%，平均合同額約3.3萬元 。再其次，協(xié)議供貨較分散采購規(guī)范，政府采購的程序性要求隨著協(xié)議供貨的廣泛應(yīng)用而深入人心。最后，協(xié)議供貨入圍供應(yīng)商名單及價格在網(wǎng)上公示，增強(qiáng)了采購的公開性與透明度。
然而，協(xié)議供貨的問題也不少，其中，“價格虛高”被公眾指責(zé)最多。協(xié)議供貨的入圍招標(biāo)，是沒有具體采購數(shù)量的虛擬招標(biāo)。為了滿足采購人可能的需要，主流供應(yīng)商與產(chǎn)品基本上都入圍，競爭度大大降低。而供應(yīng)商因無法預(yù)測協(xié)議供貨期內(nèi)的實際銷量，在投標(biāo)時大多不愿壓低報價。等到采購人實際采購時，各家分散的采購量難以實現(xiàn)規(guī)模效益，供應(yīng)商降價余地有限，造成了協(xié)議供貨價格虛高。加之一些地方對協(xié)議供貨監(jiān)管不力，于是出現(xiàn)了天價采購丑聞，協(xié)議供貨被推上風(fēng)口浪尖。
批量集中采購風(fēng)生水起
為解決協(xié)議供貨價格虛高的問題，財政部推出了批量集中采購。
批量集中采購的前身可以追溯到2001年。當(dāng)年，財政部下發(fā)《中央單位政府采購管理實施辦法》（財庫〔2001〕30號，2004年失效），明確聯(lián)合集中采購是中央單位政府采購組織形式之一。這種跨部門匯總采購需求、大批量招標(biāo)的采購組織形式與今天的批量集中采購類似，在具有無可爭辯的價格優(yōu)勢的同時，卻無法滿足采購人個性化需求，特別是其采購周期長、效率低的問題引發(fā)了采購人的不滿。聯(lián)合集中采購僅維持三期即告停止，取而代之的則是協(xié)議供貨。
2009年，《關(guān)于進(jìn)一步做好中央單位政府集中采購工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2009〕101號）使批量集中采購登上歷史舞臺。
從2011年8月至2012年6月，中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心實施10期批量集中采購，采購臺式機(jī)33993臺，打印機(jī)7565臺。前者中標(biāo)價較市場價優(yōu)惠約10%，較協(xié)議供貨價優(yōu)惠約15%；后者中標(biāo)價較市場價優(yōu)惠約10%，較協(xié)議供貨價優(yōu)惠約8%。
中國人民銀行集中采購中心2011年實施人行系統(tǒng)的臺式機(jī)、筆記本、激光打印機(jī)批量集中采購，完成標(biāo)的近萬臺（套），資金節(jié)約率逾40%。2012年同期完成同類標(biāo)的逾15000臺（套），資金節(jié)約率逾20%。部分中標(biāo)產(chǎn)品價僅為市場價的50%。
協(xié)議供貨何去何從
協(xié)議供貨與批量集中采購均適用于規(guī)格及標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一的通用類產(chǎn)品采購。在批量集中采購取得顯著價格效益的情況下，協(xié)議供貨前景如何？是取消，是改良，還是與批量集中采購結(jié)合？筆者認(rèn)為，要看清協(xié)議供貨的前景，必須分析批量集中采購的優(yōu)劣勢，從互補(bǔ)的角度尋找協(xié)議供貨的生存空間。
批量集中采購并非盡善盡美，對于其存在的問題需要分類認(rèn)識。有些問題（如履約率偏低、難以全面滿足采購人需求）的存在，說明政府采購制度改革初期各方博弈的現(xiàn)象還在一定程度繼續(xù)；有些問題（如售后服務(wù)不到位）可以通過完善招標(biāo)文件評分細(xì)則、改進(jìn)評標(biāo)程序、加強(qiáng)履約管理以及利用市場機(jī)制倒逼廠家進(jìn)行配套改革來解決；有些問題則是批量集中采購制度本身的問題，如采購效率低、周期長。如果采購人為買幾臺電腦，短則等兩三個月，長則等半年，說明這種采購組織形式亟待改進(jìn)。
批量集中采購在效率上的劣勢正是協(xié)議供貨的優(yōu)勢。協(xié)議供貨依然是解決小額零星采購與緊急采購的最佳方案。根據(jù)財政部規(guī)定，協(xié)議供貨即使在批量集中采購試點品目中仍有10%的空間。此外，事實證明，中小微企業(yè)很難成為大規(guī)模批量集中采購的中標(biāo)供應(yīng)商，協(xié)議供貨可以為中小微企業(yè)參與政府采購搭建平臺。因此，協(xié)議供貨還有存在價值。協(xié)議供貨要在一定范圍內(nèi)存在，并走上健康發(fā)展之路，就必須診治價格虛高的頑疾。
一些集采機(jī)構(gòu)設(shè)計出將批量集中采購與協(xié)議供貨相結(jié)合的模式——批量協(xié)議供貨。即通過歷史采購數(shù)據(jù)，預(yù)測今年的采購需求量，依此進(jìn)行招標(biāo)，在用戶申報計劃之前即完成招標(biāo)工作，可謂集中采購，分散執(zhí)行。用戶的采購需求計劃一來，就可以和中標(biāo)供應(yīng)商簽合同。該模式主要解決了協(xié)議供貨價格虛高和批量集中采購周期過長的問題。
但如果一次采購量過大，因中標(biāo)供應(yīng)商只有一家，則容易出現(xiàn)不能滿足部分采購人需求、售后服務(wù)不到位等問題。對此，可以在報請財政部門審批批量協(xié)議供貨方案后，每一期的招標(biāo)選3家中標(biāo)供應(yīng)商入圍，按排名先后分配不同的供貨量。用戶可以在中標(biāo)供應(yīng)商中，按“先簽先得”的原則，自主選擇簽約供應(yīng)商。
這樣，除了解決價格虛高和周期過長問題外，批量協(xié)議供貨適當(dāng)?shù)乇Ａ袅瞬少徣藢?yīng)商的選擇權(quán)，體現(xiàn)了對采購需求差異性的尊重，可以提高履約率，減少因集中供貨可能出現(xiàn)的售后服務(wù)不到位的問題。批量協(xié)議供貨的難點是避免重復(fù)統(tǒng)計需求、重復(fù)采購。如果建成相應(yīng)的電子化采購平臺，則可以解決有關(guān)難題，實現(xiàn)對批量協(xié)議供貨的有效管理。
協(xié)議供貨在特定歷史階段發(fā)揮過特定的歷史作用，但過分廣泛地應(yīng)用使其處于“生命不能承受之重”的境地。以辯證的眼光看協(xié)議供貨的歷史與未來，還其服務(wù)小額零星采購和緊急采購的本質(zhì)，加強(qiáng)監(jiān)管，取其精華，完善批量集中采購，有助于推動我國政府采購水平的進(jìn)一步提高。
（作者單位：中國人民銀行集中采購中心）
來源：中國政府采購報
