在事業(yè)單位分類改革中，集中采購機構應劃歸承擔行政職能的事業(yè)單位一類，且不宜與其他交易機構簡單合并建立公共資源交易中心，否則一方面明顯與《政府采購法》有關規(guī)定不符，另一方面會因各個交易機構適用法律、操作程序、單位性質等不同而導致矛盾和混亂?？赏ㄟ^建立統(tǒng)一的網上公共資源交易平臺來代替建立有形交易市場，避免合并集采機構的做法。
十年發(fā)展 政府采購取得巨大成績
十五年前，我國從地方到中央開始試行政府采購改革，十年前，《政府采購法》的實施為推行政府采購制度提供法律保障。十年來，政府采購進入了飛速發(fā)展期，在各方面都取得了可喜的成績，特別是集中采購在其中作出了突出貢獻。
一是政府采購規(guī)模不斷增加。十年前，全國政府采購規(guī)模僅為1009億元，占財政支出的4.6%，十年后，政府采購規(guī)模增長了10倍，突破1萬億元，占到財政支出的11%。筆者所在的江蘇省政府采購規(guī)模10年增長16倍多，從2002年80多億元增長到2011年的1000多億元。
二是政府采購制度不斷健全。十年來，財政部陸續(xù)出臺了《貨物與服務采購招標投標管理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》等一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件，范圍涉及采購預算、專家評審、質疑投訴、采購方式、采購信息公告、監(jiān)管、政策功能等各個方面，為強化《政府采購法》的執(zhí)行力度、進一步規(guī)范政府采購行為起到了重要作用。各省市也結合本地實際，紛紛以法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件等各種形式規(guī)范本地政府采購行為，政府采購制度體系基本建立。
三是政府采購范圍不斷擴大。《2003年中央預算單位集中采購目錄》只針對機關辦公所需用品和后勤服務公布了19種貨物和5個服務項目。而前不久財政部公布的《2013年政府采購品目分類目錄》，按貨物、工程、服務3大類劃分為54個二級分類，344個三級分類，最多到六級分類，與聯合國《主要產品分類》和世貿組織《服務部門分類清單》基本實現對接。政府采購已經從傳統(tǒng)的貨物類逐漸涵蓋到滿足老百姓直接需求的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、綠化等公共服務項目。
四是節(jié)約了大量財政資金。通過實施政府采購全國十年累計節(jié)約財政資金6600多億元，江蘇累計節(jié)約財政資金1500多億元，年平均節(jié)約率約為12%。而通過政府集中采購節(jié)約的財政資金占比超過80%以上。
面向未來 政采發(fā)展須解決四方面問題
雖然政府采購制度實施取得了顯著成效，但是我們必須清醒地看到，我國政府采購起步晚、時間短、實踐經驗缺乏與發(fā)展速度太快之間的矛盾導致了政府采購工作在實際中不可避免地存在一些問題。這些問題主要表現在：
一是政府采購制度體系不夠完善，缺少承上啟下的政府采購行政法規(guī)，而《政府采購法》等現有規(guī)定有的不夠具體，有的前后矛盾，有的存在空白，使得執(zhí)行中存在的一些問題無法解決。
二是雖然采購規(guī)模和范圍逐年不斷擴大，但是目前采購還是以通用類貨物為主，采購項目結構失衡，采購規(guī)模與依法應當達到的水平和國際普遍水平相比還有較大差距，由于采購規(guī)模和范圍有限導致政府采購對經濟社會發(fā)展的宏觀調控作用大打折扣，政府采購政策功能難以真正得到實現。
三是全國各地集中采購機構隸屬關系不統(tǒng)一，有隸屬于財政部門的，有隸屬于機關事務管理局的，還有并入公共資源交易中心的；性質也不統(tǒng)一，有參公管理的，有全額撥款的，還有差額撥款的。這種混亂狀況與《政府采購法》規(guī)定的集中采購機構設置要求相去甚遠，不利于集中采購機構的縱向和橫向交流，在一定程度上阻礙了集中采購制度的進一步發(fā)展。
四是少數參加政府采購活動的供應商還存在標前公關、虛假投標、圍標串標、惡意質疑投訴、不按合同履約等誠信缺失問題，擾亂了正常的政府采購市場秩序，嚴重危害了政府采購制度的健康發(fā)展。
積極主動 全面提升政采影響力
十八大確立了協(xié)調推進"五位一體"建設、加大改善民生、全面建成小康社會的宏偉目標，這為政府采購更好地服務于經濟社會發(fā)展提供了廣闊的舞臺。而當前國內外經濟發(fā)展嚴峻狀況、事業(yè)單位機構改革的復雜形勢、我國加入GPA談判進程加快等對政府采購工作提出了更高的要求。
集采機構法定地位不應改變
事業(yè)單位分類改革和公共資源交易平臺建設直接考問集中采購機構的性質定位和去向問題。近幾年，各地公共資源交易中心如雨后春筍般涌出，部分地方特別是市縣一級政府集中采購機構被并入其中作為一個內設科室，失去了獨立法人資格，這一舉動使得原本隸屬關系就不清的集中采購機構設置更加混亂。而今年開始推行的事業(yè)單位分類改革也直接關系到集中采購機構的性質定位問題，到底是承擔行政職能從事公益服務，還是從事生產經營活動？從國家政策層面來看，事業(yè)單位分類改革勢在必行，而建設統(tǒng)一的公共資源交易平臺也是大勢所趨。作為政府采購的主力軍，集中采購機構的興衰勢必對政府采購的持續(xù)發(fā)展產生至關重要的影響。集中采購機構在這次機構改革浪潮中該何去何從？
弄清集中采購機構的性質是開展機構改革的基本前提。《政府采購法》第十六條規(guī)定，設區(qū)的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構，集中采購機構是非營利事業(yè)法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。
從以上規(guī)定不難看出，關于集中采購機構性質的法律規(guī)定是非常清楚的，即集中采購機構是直屬于政府的獨立的事業(yè)法人單位。雖然集中采購機構是根據采購人的委托開展政府采購活動，但是這種委托帶有法律強制性，因為《政府采購法》規(guī)定政府采購項目只要是列入集中采購目錄之內或是在采購限額標準之上的必須要委托集中采購機構進行采購。
因此這種委托是法定代理關系，是法律授權集中采購機構代理采購人實施采購行為，不同于一般意義上的委托代理。此外，集中采購機構還具有一定行政職能，執(zhí)行政府采購預算，發(fā)揮政府采購政策功能，對采購人提出的項目需求進行審核以保證其合法性，對違法采購行為進行督促和制止，配合采購監(jiān)管部門對合同履約情況進行監(jiān)督等。
綜上所述，筆者認為，在事業(yè)單位分類改革中，集中采購機構應劃歸承擔行政職能的事業(yè)單位一類，且不宜與其他交易機構簡單合并建立公共資源交易中心，否則一方面明顯與《政府采購法》有關規(guī)定不符，另一方面會因各個交易機構適用法律、操作程序、單位性質等不同而導致矛盾和混亂。
建議通過建立統(tǒng)一的網上公共資源交易平臺來代替建立有形交易市場以及合并機構的做法。集中采購機構當務之急是要做好宣傳解釋工作，將集中采購機構的法定性質和職能定位宣傳到位，爭取各方面的理解和支持，并在此基礎上開拓創(chuàng)新，積極擴面增量，增強政府集中采購工作的影響力，完善行政管理和服務職能，真正提高政府采購的功效，推動政府采購政策目標的實現，以保證集中采購機構在這次機構改革中不隨波逐流，保持獨立，強化職能。
增強能力 順應支出結構變化
財政支出結構變化要求調整政府采購范圍和項目與之適應。近幾年，民生問題已成為擺在黨和政府面前的頭等大事。隨著我國對民生問題的重視，財政逐年加大了對教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等公共服務方面的投入力度，財政支出結構發(fā)生明顯變化，由"吃飯型財政"逐步向"公共財政"轉變。
2011年全國財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化方面的民生支出累計達到38108億元，比上年增長30.3%；用在農業(yè)、水利、扶貧、公共交通、節(jié)能環(huán)保、生態(tài)建設以及城鄉(xiāng)社區(qū)事務等方面與民生密切相關的支出累計35629億元，這些方面的支出占全國財政支出的2/3左右。相比較而言，我國政府采購規(guī)模雖然已占財政支出的11%，但主要還是以采購貨物類為主，服務類采購少。另外，公共服務方面的采購占比也非常小，這一現象與政府采購作為"財政支出改革’三駕馬車’之一"的重要地位不符。
因此，要進一步擴大采購規(guī)模，做到"應采盡采"，只要是用財政性資金購買貨物、服務和工程，無論資金來源渠道是什么，都應當實施政府采購。進一步拓寬采購范圍，將公共服務納入政府集中采購范圍，對采購項目結構進行相應調整以適應財政支出公共化這一趨勢。集中采購機構要做好組織服務采購的各項工作，研究制定服務采購標書模板，盡早做好服務采購預案，將績效管理理念貫穿服務采購全過程，本著科學、可行的原則制定服務需求、驗收標準和績效考核目標，能細化的盡量細化。同時，要著眼提高公共服務采購操作能力，以提高公共服務供給質量和公共財政支出績效。
強化功能 發(fā)揮政采影響力
國內經濟面臨下行壓力對政府采購政策功能需求更加明顯。作為宏觀調控的重要手段，政府采購可以通過增減采購支出來調控社會總需求，并通過采購對象的選擇發(fā)揮導向作用，扶持相關產業(yè)發(fā)展，促進產業(yè)結構優(yōu)化調整。在當前美國、日本經濟復蘇乏力，歐洲主權債務危機不斷，世界經濟持續(xù)低迷的情況下，我國出口因全球經濟疲軟等因素增速放緩，國內投資因政府融資平臺資金緊張放緩，房地產泡沫面臨破裂危險，擴大內需動力不足，通貨膨脹仍有抬頭之勢，中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境堪憂等問題使得國內經濟面臨巨大下行壓力。在此情況下，更需要通過政府采購政策功能的充分發(fā)揮，支持國內企業(yè)發(fā)展，維持地區(qū)經濟發(fā)展平衡，扶持中小企業(yè)，引導企業(yè)科技創(chuàng)新，促進企業(yè)轉型升級，從而達到對國民經濟實施有效調控的目的。
集中采購機構要將發(fā)揮政府采購政策功能作為一項重要工作來落實，將節(jié)能減排、環(huán)境保護、扶持中小企業(yè)發(fā)展等政策精神體現到采購文件中去，逐步將信用擔保引入政府采購領域，嘗試使用投標擔保、履約擔保、融資擔保等多種方式幫助中小企業(yè)解決資金周轉問題。此外，集中采購機構還應當對參加政府采購活動的供應商建立誠信檔案并實施動態(tài)管理，制定誠信檔案管理辦法，將誠信記錄情況運用到實際采購工作中去，為政府采購政策功能的有效發(fā)揮營造一個健康、良好的外部環(huán)境。
提升水平 應對GPA挑戰(zhàn)
加入GPA談判進程加快對政府集中采購能力和水平提出更高要求。我國從2007年啟動加入GPA談判，至今已過5年，現在已經進入談判關鍵期。按照目前出價情況，北京、上海、天津、浙江、江蘇、山東、福建、廣東等省市將作為開放政府采購市場的地方省份。
一旦加入GPA協(xié)定后，外國供應商可以平等參與我國政府采購活動，我國現行的采購制度和規(guī)則要做相應調整。這對集中采購機構在采購活動組織、采購文件制作、矛盾糾紛處理方面的能力和水平要求更高，對采購人員的專業(yè)素質和理論水平也提出了更高要求。
集中采購機構要充分認識加入GPA協(xié)定后對現有政府采購格局的沖擊和影響，要以全球化視角來研究這個問題，組織工作人員認真學習GPA協(xié)定相關文件和規(guī)則以及我國出價清單，提升政策理論水平，在此基礎上認真研究加入GPA協(xié)定后的應對之策。
來源： 政府采購信息報 作者：蔣華中
