關于政府投資項目變更問題淺析及對策
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發(fā)布日期：2013年03月14日
近年來，隨著政府投資項目數量的不斷增多，實際投資超出概算比比皆是、“三邊”（ 邊勘測，邊設計，邊施工）工程項目時有發(fā)生、違反建設程序不足為奇、隨意變更現象屢見不鮮，而工程變更恰是造成低價中標、高價結算，工期延誤、工程索賠、虛高造價等系列問題的直接推手。因此，依法、科學、嚴格控制項目變更的隨意性、盲目性和不合理性是提高政府資金使用效率，減少國有資金流失, 控制工程項目造價的有效途徑。
市場現狀：
筆者對三年來某地政府投資項目進行粗略統(tǒng)計后發(fā)現：項目變更數量逐年增多，項目實際投資超出概算數額逐年增加，少部分項目實際投資額竟超出概算達2倍之多，工程項目投標時中標價雖在合同中明確載明，但已形同虛設，招標成果被部分業(yè)主、監(jiān)理和施工方，通過諸多變更簽證而肆意改變。
原因分析：
（一）工程項目前期準備不充分。
一是勘察工作不到位。由于部分業(yè)主未經歷過類似工程項目，對相關建設程序不了解，認為前期勘察無足輕重，不涉及工程實體，通常做法是找人閉門造車胡亂編制一套資料應付差事，而設計單位又往往以上述假設資料為基礎進行設計。
二是設計工作不深入。有的設計單位根本不到項目實施現場進行精心調研，依據項目具體情況作出科學設計，而是根據業(yè)主提供零星資料、國家設計規(guī)范進行草率設計，最終導致內容設計不具體、不詳細、不科學，部分設計過于保守，有的設計又過于簡單，很難滿足項目業(yè)主對功能需求，更不用說工程內部結構、外觀美感、經濟適用能完美結合了。
三是階段設計不銜接。有的業(yè)主對總體設計、初步設計、施工圖設計選擇不同的設計單位，造成估算、概算、預算嚴重脫節(jié)，進而影響項目造價控制。
四是業(yè)主認識不明晰。部分業(yè)主對建設程序認識不足，對項目功能需求模糊，又不能正確與設計單位及時溝通，也不組織專家圖紙會審，不斷催生“三邊”工程，項目變更也就順理成章了。
（二）業(yè)主方人為調整規(guī)模標準。
有的業(yè)主以搶進度、降成本為由，隨意改變招標方式;有的業(yè)主將應招標項目化整為零規(guī)避招標，致使結算價大大高出中標價;有的業(yè)主對招投標成果置若罔聞，肆意增加施工項目，簽訂陰陽合同；有的甚至存在人為壓低項目投資概算，以獲取上級順利批復，在項目實施過程中再按自己意圖，對原設計進行大量的變更，提高建設標準，造成投資的大幅增加。
（三）施工方設法增加贏利砝碼。
有的施工方投標中采用所謂不平衡報價法，盲目壓價，甚至比成本價還要低，中標后，設法通過中途變更來實現其利潤，甚至有的施工隊不惜代價拉攏項目相關管理方進行違規(guī)簽證，增加工程造價，導致概算超估算，預算超概算，決算超預算現象成為家常便飯，工程造價失控也是情理之中。
（四）監(jiān)理方履行職責不能到位。
監(jiān)理方理應做好“三控”（投資控制、進度控制和質量控制）工作，但在政府投資項目建設過程中，部分監(jiān)理方為了蠅頭小利，對投資控制不能盡責，對施工方提出的違規(guī)變更也是睜一眼閉一眼，有的變更甚至是在工程竣工后很長時間，予以補簽變更單，也隨意簽字認可，其真實性大打折扣。因此，監(jiān)理的不能依法履責是造成工程變更和投資追加的重要原因之一。
相關對策：
以上種種原因導致產生大量工程項目變更，造成項目建設周期延長，投資增加，資源浪費，嚴重制約政府投資項目效益的充分發(fā)揮。而要想最大限度規(guī)避上述問題，往往不是一個部門能夠解決，需要相關部門協(xié)同配合，采取有效措施，重點做好以下工作：
一是依法履行基本建設程序。加強對建設項目可行性研究報告和設計概算的審查力度，對設計深度不夠的工程不予批復。未履行基本建設程序，手續(xù)不完整，配套設計不全的項目不得開工建設，嚴厲杜絕“三邊”項目的發(fā)生。
二是強化勘察設計約束管理。優(yōu)選勘察設計單位，推行限額設計和責任追究制度。在保證使用功能的前提下，通過優(yōu)化設計方案，促進精心設計，使技術與經濟有機結合。業(yè)主須將勘察設計任務委托具有相應資質的勘察設計單位，并簽訂勘察設計合同，明確建設標準，合理確定工程投資總額。對節(jié)約投資限額與超過投資限額分別給予獎懲，鼓勵設計單位深入理解規(guī)劃意圖，既滿足業(yè)主對建筑功能需求，又充分體現節(jié)能環(huán)保。凡因設計單位錯誤、漏項等原因造成擴大建設規(guī)?；蛱岣邩藴识鴮е鹿こ掏顿Y超支，應相應扣減設計費用，并作不良行為公示。對勘察設計方案和施工圖設計進行嚴格審查，以嚴謹周密的設計合同約束設計行為，促使設計單位優(yōu)化設計，提高設計質量，從而使設計變更降到最低限度。
三是嚴格控制造價確定程序。合理確定工程造價，防范因技術和計算錯誤引起的變更。聘用有相應資質的造價咨詢單位，根據市場和國家標準準確計算工程造價。向所有投標單位公開工程量清單和圖紙，在開標前設投標答疑會，由設計單位和造價咨詢單位回復投標單位提出的關于技術和造價方面的疑問，盡量將工程技術和清單編制錯誤及清單漏項等方面的問題處理在施工前。業(yè)主單位在招標文件中明確與施工單位各自應承擔的風險范圍及處理辦法。并明確約定工程變更計算方法，盡量做到事前約定，防止合同漏洞導致變更的。變更工程的單價確定要合理。變更項目的單價如合同有約定的就執(zhí)行約定單價；合同中有相似的可根據相似單價進行調整；合同中無約定的可根據市場行情和相關定額合理組價。
四是督促監(jiān)理依法履行職責。監(jiān)理作為建設項目三大主體之一，理應發(fā)揮重要的作用。嚴格履行招標程序，擇優(yōu)選擇監(jiān)理單位，明確和細化監(jiān)理方職責，對不履職和亂履職的監(jiān)理方要扣減監(jiān)理費，情節(jié)嚴重的，主管部門要嚴肅查處，使監(jiān)理方切實履行“三管三控一協(xié)調”（三控：質量控制、投資控制、進度控制，三管：合同管理、信息管理、安全管理，一協(xié)調：協(xié)調與相關單位關系）的職責。
五是從嚴審批工程變更項目。
成立專門機構對變更項目進行過程把控，工程項目施工過程中，如需發(fā)生變更，需及時向該機構進行網上申請，機構受理后，立即派人到現場勘查，機構根據現場反饋實際情況作出是否同意變更批復，未經批準而擅自變更項目，變更無效，審計部門不予變更項目審計、財政部門不予支付變更項目工程款，從源頭上控制虛假變更。
六是加強投資審計監(jiān)督力度。
充分發(fā)揮審計機關在政府投資項目建設過程中的作用，實行全過程跟蹤審計。對惡意競爭、低于成本價中標的企業(yè)取消中標資格，對建設項目施工合同實行審核備案，切實堵塞合同管理中的漏洞，對變更項目進行重點審計，加強竣工結算審計，對超概算項目從嚴審計，真正做到去偽存真，確保國有資金不予流失。
來源：江蘇省泗陽招投標管理辦公室
市場現狀：
筆者對三年來某地政府投資項目進行粗略統(tǒng)計后發(fā)現：項目變更數量逐年增多，項目實際投資超出概算數額逐年增加，少部分項目實際投資額竟超出概算達2倍之多，工程項目投標時中標價雖在合同中明確載明，但已形同虛設，招標成果被部分業(yè)主、監(jiān)理和施工方，通過諸多變更簽證而肆意改變。
原因分析：
（一）工程項目前期準備不充分。
一是勘察工作不到位。由于部分業(yè)主未經歷過類似工程項目，對相關建設程序不了解，認為前期勘察無足輕重，不涉及工程實體，通常做法是找人閉門造車胡亂編制一套資料應付差事，而設計單位又往往以上述假設資料為基礎進行設計。
二是設計工作不深入。有的設計單位根本不到項目實施現場進行精心調研，依據項目具體情況作出科學設計，而是根據業(yè)主提供零星資料、國家設計規(guī)范進行草率設計，最終導致內容設計不具體、不詳細、不科學，部分設計過于保守，有的設計又過于簡單，很難滿足項目業(yè)主對功能需求，更不用說工程內部結構、外觀美感、經濟適用能完美結合了。
三是階段設計不銜接。有的業(yè)主對總體設計、初步設計、施工圖設計選擇不同的設計單位，造成估算、概算、預算嚴重脫節(jié)，進而影響項目造價控制。
四是業(yè)主認識不明晰。部分業(yè)主對建設程序認識不足，對項目功能需求模糊，又不能正確與設計單位及時溝通，也不組織專家圖紙會審，不斷催生“三邊”工程，項目變更也就順理成章了。
（二）業(yè)主方人為調整規(guī)模標準。
有的業(yè)主以搶進度、降成本為由，隨意改變招標方式;有的業(yè)主將應招標項目化整為零規(guī)避招標，致使結算價大大高出中標價;有的業(yè)主對招投標成果置若罔聞，肆意增加施工項目，簽訂陰陽合同；有的甚至存在人為壓低項目投資概算，以獲取上級順利批復，在項目實施過程中再按自己意圖，對原設計進行大量的變更，提高建設標準，造成投資的大幅增加。
（三）施工方設法增加贏利砝碼。
有的施工方投標中采用所謂不平衡報價法，盲目壓價，甚至比成本價還要低，中標后，設法通過中途變更來實現其利潤，甚至有的施工隊不惜代價拉攏項目相關管理方進行違規(guī)簽證，增加工程造價，導致概算超估算，預算超概算，決算超預算現象成為家常便飯，工程造價失控也是情理之中。
（四）監(jiān)理方履行職責不能到位。
監(jiān)理方理應做好“三控”（投資控制、進度控制和質量控制）工作，但在政府投資項目建設過程中，部分監(jiān)理方為了蠅頭小利，對投資控制不能盡責，對施工方提出的違規(guī)變更也是睜一眼閉一眼，有的變更甚至是在工程竣工后很長時間，予以補簽變更單，也隨意簽字認可，其真實性大打折扣。因此，監(jiān)理的不能依法履責是造成工程變更和投資追加的重要原因之一。
相關對策：
以上種種原因導致產生大量工程項目變更，造成項目建設周期延長，投資增加，資源浪費，嚴重制約政府投資項目效益的充分發(fā)揮。而要想最大限度規(guī)避上述問題，往往不是一個部門能夠解決，需要相關部門協(xié)同配合，采取有效措施，重點做好以下工作：
一是依法履行基本建設程序。加強對建設項目可行性研究報告和設計概算的審查力度，對設計深度不夠的工程不予批復。未履行基本建設程序，手續(xù)不完整，配套設計不全的項目不得開工建設，嚴厲杜絕“三邊”項目的發(fā)生。
二是強化勘察設計約束管理。優(yōu)選勘察設計單位，推行限額設計和責任追究制度。在保證使用功能的前提下，通過優(yōu)化設計方案，促進精心設計，使技術與經濟有機結合。業(yè)主須將勘察設計任務委托具有相應資質的勘察設計單位，并簽訂勘察設計合同，明確建設標準，合理確定工程投資總額。對節(jié)約投資限額與超過投資限額分別給予獎懲，鼓勵設計單位深入理解規(guī)劃意圖，既滿足業(yè)主對建筑功能需求，又充分體現節(jié)能環(huán)保。凡因設計單位錯誤、漏項等原因造成擴大建設規(guī)?；蛱岣邩藴识鴮е鹿こ掏顿Y超支，應相應扣減設計費用，并作不良行為公示。對勘察設計方案和施工圖設計進行嚴格審查，以嚴謹周密的設計合同約束設計行為，促使設計單位優(yōu)化設計，提高設計質量，從而使設計變更降到最低限度。
三是嚴格控制造價確定程序。合理確定工程造價，防范因技術和計算錯誤引起的變更。聘用有相應資質的造價咨詢單位，根據市場和國家標準準確計算工程造價。向所有投標單位公開工程量清單和圖紙，在開標前設投標答疑會，由設計單位和造價咨詢單位回復投標單位提出的關于技術和造價方面的疑問，盡量將工程技術和清單編制錯誤及清單漏項等方面的問題處理在施工前。業(yè)主單位在招標文件中明確與施工單位各自應承擔的風險范圍及處理辦法。并明確約定工程變更計算方法，盡量做到事前約定，防止合同漏洞導致變更的。變更工程的單價確定要合理。變更項目的單價如合同有約定的就執(zhí)行約定單價；合同中有相似的可根據相似單價進行調整；合同中無約定的可根據市場行情和相關定額合理組價。
四是督促監(jiān)理依法履行職責。監(jiān)理作為建設項目三大主體之一，理應發(fā)揮重要的作用。嚴格履行招標程序，擇優(yōu)選擇監(jiān)理單位，明確和細化監(jiān)理方職責，對不履職和亂履職的監(jiān)理方要扣減監(jiān)理費，情節(jié)嚴重的，主管部門要嚴肅查處，使監(jiān)理方切實履行“三管三控一協(xié)調”（三控：質量控制、投資控制、進度控制，三管：合同管理、信息管理、安全管理，一協(xié)調：協(xié)調與相關單位關系）的職責。
五是從嚴審批工程變更項目。
成立專門機構對變更項目進行過程把控，工程項目施工過程中，如需發(fā)生變更，需及時向該機構進行網上申請，機構受理后，立即派人到現場勘查，機構根據現場反饋實際情況作出是否同意變更批復，未經批準而擅自變更項目，變更無效，審計部門不予變更項目審計、財政部門不予支付變更項目工程款，從源頭上控制虛假變更。
六是加強投資審計監(jiān)督力度。
充分發(fā)揮審計機關在政府投資項目建設過程中的作用，實行全過程跟蹤審計。對惡意競爭、低于成本價中標的企業(yè)取消中標資格，對建設項目施工合同實行審核備案，切實堵塞合同管理中的漏洞，對變更項目進行重點審計，加強竣工結算審計，對超概算項目從嚴審計，真正做到去偽存真，確保國有資金不予流失。
來源：江蘇省泗陽招投標管理辦公室
