——訪中央財經大學中國公共采購研究所所長曹富國
日前，中國社科院法學所公布的《法治藍皮書》披露，高達八成的政府采購商品價格高于市場平均價，高于市場價1.5倍以內的商品占70%，高于市場價3倍的占1.86%。近年來，“豪華采購”、“天價采購”屢禁不止。為此，財政部在近日公布的《關于印發(fā)2013年政府采購工作要點的通知》中，將推進政府采購擴面增量工作、完善政府采購法規(guī)制度、構建政府采購政策功能體系、加強政府采購預算和計劃管理等8個方面工作列入工作要點。
“豪華采購”、“天價采購”為何屢禁不止？治理政府采購亂象需要采取哪些措施？近日，中國青年報記者采訪了《政府采購法》起草小組成員、中央財經大學中國公共采購研究所所長曹富國教授。
相關責任人得不到嚴厲問責，采購亂象當然不可能得到有效治理
中國青年報：您怎么看社科院《法治藍皮書》中披露的政府采購情況？
曹富國：《法治藍皮書》調研組主要揭露的是政府采購協(xié)議供貨制度下存在的問題，尤其是透明度不夠與價格過高等問題。協(xié)議供貨制度是我國近年來較為普遍的采購制度安排。雖說協(xié)議供貨制度下的政府采購，不代表全部政府采購，甚至可能只占一小部分，但《藍皮書》的調查結果反映出的問題，具有一定的代表性。它與公眾近年來對政府采購中存在問題的直觀感受也比較一致。可以說，這是一份公眾期待已久的有關政府采購的調查報告，值得肯定。
中國青年報：具體來說，什么是政府采購協(xié)議供貨制度？
曹富國：協(xié)議供貨制度的設計初衷，是針對政府部門在一定期間不確定的分散的需求，以一定期間為限進行打包，從而形成一定規(guī)模的需求，實現(xiàn)規(guī)模采購效益，尤其是具有價格優(yōu)勢。在歐洲，它又被稱為“框架協(xié)議”。我國的協(xié)議供貨制度也比較明顯地體現(xiàn)了框架協(xié)議的基本結構特征。第一，它針對的是一定期間內政府的需求；第二，交易被明顯地分為兩個階段：一是通過競爭方式形成協(xié)議的階段（選擇協(xié)議供應商），二是實際需求發(fā)生時簽訂合同的階段（從協(xié)議供應商中確定最終供應商）。
中國青年報：協(xié)議供貨制度在我國具體實施過程中，存在哪些問題？
曹富國：首先，它的適用范圍經常被不適當?shù)財U大，甚至很多時候成了公開招標等其他法定采購方式的替代方法。
其次，協(xié)議供貨制度第一個階段的選擇程序與條件不完善，實際上可能達不成對政府有利的規(guī)模交易條件，極大地消弱了政府在采購交易第二個階段的議價能力。
第三，由于在選擇最終供應商簽訂合同的階段，缺乏有效的競爭程序，使得協(xié)議供貨制度在具體施行過程中，經常出現(xiàn)供貨商的人為壟斷，將協(xié)議供貨變?yōu)椤瓣P系供貨”。最終導致在具體的采購發(fā)生時，不僅采購人議價能力的優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮，協(xié)議供貨商還有可能通過公關等其他手段，限制采購人的選擇機會。
最后，在這一制度下，由于采購人具有在多家供貨商之間選擇的潛在權力，可能出現(xiàn)權力濫用的情況，甚至還會出現(xiàn)采購人與供貨商串通，最終導致采購價格上升的問題。
中國青年報：對政府采購問題，社會關注了多年，相關部門幾乎也是年年治理，效果為什么一直不明顯？
曹富國：這里存在一個執(zhí)法不嚴的問題。我舉兩個例子?！墩少彿ā返谑邨l明確規(guī)定，集中采購機構進行政府采購活動，應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優(yōu)良和服務良好的要求。這條內容就是國家法律向采購機構規(guī)定的，關于其工作績效的概括性義務。
但現(xiàn)實中，我們既沒有看到要求采購機構證明自己履行了法定義務的制度性安排，更沒有看到有哪個采購機構采取積極行動，向主管部門或公眾證明自己履行了法定義務?？梢娺@個條文在現(xiàn)實中并沒有得到重視，也沒有被嚴格執(zhí)行。
同樣，《政府采購法》第六十六條規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應當對集中采購機構的采購價格、節(jié)約資金效果、服務質量、信譽狀況、有無違法行為等事項進行考核，并定期如實公布考核結果。這是國家法律對政府采購管理機構規(guī)定的法定義務?，F(xiàn)實中，《政府采購法》已經實施近10年了，試問哪個政府采購管理部門充分履行了這一法定義務？又有誰將考核結果向社會公開了呢？其實，像這樣的例子還有很多。比如《政府采購法》對政府采購的公開透明性提出了明確要求，但事實上，普通公眾在很多情況下很難了解到政府采購的具體細節(jié)，并行使監(jiān)督權利。
執(zhí)法不嚴是“豪華采購”、“天價采購”的重要原因，這背后就是政府問責的問題。政府采購中明顯存在那么多違法行為，有哪些違法者承擔了相應責任？違法者應該承擔什么樣的責任？政府采購監(jiān)管者是否也應該承擔責任？這些問題都沒有得到確認和落實。違法行為與相關責任人得不到嚴厲的問責，政府采購中的亂象當然不可能得到有效治理。
“豪華采購”的根源在于政府采購需求失控
中國青年報：如果《政府采購法》被百分百地執(zhí)行了，政府采購中的亂象是不是就能得到根除？
曹富國：嚴格執(zhí)行《政府采購法》中的規(guī)定只是第一步。想要徹底杜絕政府采購中的各種問題，不能只是靠《政府采購法》這一部法律。因為“豪華采購”的根源在于政府采購需求失控，而《政府采購法》只是側重于解決政府采購方面的問題，對政府需求失控，則需要通過政府預算的控制與管理來解決。而這涉及到《預算法》、《行政單位國有資產管理辦法》等多項制度規(guī)定。
現(xiàn)實中，我們目前許多關于政府預算方面的制度規(guī)定，效力和可執(zhí)行性都存在一定的問題。許多制度從本質上看，是在讓政府自己控制自己的需求，給自己配置預算。這就存在著很明顯的利益沖突與潛在風險。各種“豪華采購”、“天價采購”層出不窮，從另一個側面也反映出了這種利益沖突的普遍存在及其危害后果。
中國青年報：想要解決政府采購中存在的問題，應該采取哪些措施？
曹富國：嚴格執(zhí)法、加強問責、公開透明、強化監(jiān)管等措施自不在話下，法律制度本身也有需要進一步完善的地方。比如，美國和澳大利亞的集中采購制度，最近進行了很有意思的變化：哪個政府部門對哪類商品的采購量最大，就由該部門牽頭設立一個采購制度安排，供自己和其他政府部門使用。這樣既可以實現(xiàn)專業(yè)性，又可以實現(xiàn)更好的效率。還有的地方規(guī)定，如果部門首長確定，從其他來源能夠獲得更好的采購（價格更低，質量更好），那么該部門可以不從集中采購機構的協(xié)議供貨制度中進行采購。再拿政府采購信息披露為例，讓政府采購人自己發(fā)布采購信息，有時會存在利益沖突，造成信息發(fā)布不充分。有地方政府實行了一項“需申報的合同制度”，專設政府合同登記處，公眾可以向該處查詢任何有關政府合同的信息，能夠有效解決采購信息披露問題。
我們需要加強政府采購的配套基礎性工作。比如近年來財政部門所推動的采購配置標準化以及批量采購試點工作，就是這方面的有益嘗試。除此之外，一方面，可以建立對政府采購制度的專家定期評估制度，不斷發(fā)現(xiàn)當前制度中的問題，加以改善；另一方面，應加強政府采購的職業(yè)化程度，使政府采購機構具有專業(yè)化的采購職能，使政府采購人員既是工商管理專家，又是法律專家，還是政府采購專業(yè)人才。將政府采購的內部職業(yè)化發(fā)展與外部多樣化監(jiān)管相結合，從而在根本上杜絕政府采購亂象的出現(xiàn)。
來源：中國青年報
