現(xiàn)行政府采購(gòu)對(duì)供應(yīng)商的救濟(jì)渠道有兩個(gè)。一個(gè)是信訪，受理部門為紀(jì)檢監(jiān)察或財(cái)政部門內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)。另一個(gè)渠道為行政救濟(jì)，包括兩個(gè)層次：第一層次是澄清、質(zhì)疑，對(duì)象為代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人；第二層次是投訴、行政復(fù)議、行政訴訟，對(duì)象為財(cái)政部門（具體分工又細(xì)分為財(cái)政部門內(nèi)設(shè)的政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)）和法院。本文所稱政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件的審理是指第二類情形。
由于目前政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)尚未完善，規(guī)定過(guò)于抽象、籠統(tǒng)，亟待細(xì)化，對(duì)財(cái)政部門內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)如何參與審理政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)際工作中認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、操作模式各不相同。此外，在供應(yīng)商投訴資格認(rèn)定、防范供應(yīng)商濫用訴權(quán)等方面，也存在值得探討的問(wèn)題。本文試圖從學(xué)理、法理和實(shí)證方面對(duì)上述問(wèn)題作較為系統(tǒng)的梳理和探究，供讀者參考。
財(cái)政法制機(jī)構(gòu)如何介入爭(zhēng)議案件審理
法制機(jī)構(gòu)是否介入爭(zhēng)議案件審理
目前，政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)僅對(duì)財(cái)政部門處理政府采購(gòu)爭(zhēng)議進(jìn)行必要的規(guī)制，但未對(duì)財(cái)政內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)分工予以明確界定。
在此情況下，各地做法不一，有的以"紅頭文件"形式規(guī)定財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部操作規(guī)程，明確財(cái)政機(jī)關(guān)政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)職責(zé)分工；也有的雖沒(méi)有制定財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)操作規(guī)程，但在實(shí)際運(yùn)作中也須經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查；但大多數(shù)地方則不須法制機(jī)構(gòu)審查，這一情況在行政級(jí)次低的財(cái)政部門尤其是省以下財(cái)政部門尤為普遍，因其未單獨(dú)設(shè)立法制機(jī)構(gòu)、法律專業(yè)人員配備不到位。
對(duì)于財(cái)政法制機(jī)構(gòu)是否應(yīng)介入政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件審理，有兩種不同的視角或理解。
一種認(rèn)為，從財(cái)政部門法制機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀和人員配備來(lái)講，省以下市縣財(cái)政部門大多數(shù)未單獨(dú)設(shè)置專門法制機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門缺乏熟悉政府采購(gòu)專業(yè)的法律人才，即使是通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)聘請(qǐng)專門法律顧問(wèn)，也難聘請(qǐng)到既熟悉政府采購(gòu)理論、法律，又熟悉政府采購(gòu)實(shí)踐，精通政府采購(gòu)活動(dòng)規(guī)律的法律專才。因此，在法無(wú)明文規(guī)定的情況下，為了提高行政效能，法制機(jī)構(gòu)不須介入政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件，待出現(xiàn)行政復(fù)議和行政訴訟后再聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的律師代理行政復(fù)議和行政訴訟申辯即可。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，政府采購(gòu)介于政府與市場(chǎng)之間，需要通過(guò)法律來(lái)規(guī)范采購(gòu)行為，維護(hù)政府采購(gòu)秩序和公平正義，聘請(qǐng)律師或由法制機(jī)構(gòu)作為相對(duì)獨(dú)立的第三方對(duì)政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件處理進(jìn)行審理，是必要的，是維護(hù)政府采購(gòu)制度公信力的要求。
如采納第一種意見(jiàn)，則后續(xù)問(wèn)題無(wú)需再探討。如采納第二種意見(jiàn)，則探析后續(xù)問(wèn)題就具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)政府法治的大背景下，采納第二種意見(jiàn)是適宜的。
程序性審查還是全面審理
法制機(jī)構(gòu)介入政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件，是進(jìn)行程序性審查，還是對(duì)程序和實(shí)體進(jìn)行全面審理？實(shí)踐中，一些法制機(jī)構(gòu)介入政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件處理僅就處理的程序即處理決定的格式、組織質(zhì)詢、質(zhì)證會(huì)的組織形式和書(shū)面調(diào)查的合法合規(guī)性等進(jìn)行審查，并未就違法違規(guī)行為、事實(shí)依據(jù)、適用法律法規(guī)條款正確與否進(jìn)行實(shí)體性審查。產(chǎn)生這種情況的原因，一是基于對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信任，二是限于法制機(jī)構(gòu)的人手不足。
筆者認(rèn)為，程序合法性審查固然重要，但實(shí)體性審查也不能忽視。就目前政府采購(gòu)工作現(xiàn)狀而言，程序相對(duì)規(guī)范，但具體操作過(guò)程中漏洞、不規(guī)范行為并不少見(jiàn)，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)全程實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督審查，是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)"三公一誠(chéng)"的目標(biāo)、原則和提高社會(huì)各界對(duì)政府采購(gòu)的認(rèn)同度的現(xiàn)實(shí)要求。
審查投訴事項(xiàng)還是全過(guò)程
法制機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件的審查，是僅就投訴事項(xiàng)審查，還是應(yīng)就采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果全過(guò)程審查？
一種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)就供應(yīng)商投訴事項(xiàng)逐項(xiàng)一一對(duì)應(yīng)進(jìn)行審查，即所謂的就事論事。此做法可集中精力、針對(duì)性強(qiáng)、工作效率高，但缺陷是缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性、完整性，不利于總結(jié)完善提高。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，政府采購(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強(qiáng)，"人"與"事"交織在一起，難以人為分割，應(yīng)全過(guò)程審理。《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）第七條明確規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，在經(jīng)過(guò)質(zhì)疑程序后，可向財(cái)政部門提起投訴。采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或成交結(jié)果構(gòu)成一個(gè)整體，一般而言，供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴事項(xiàng)均與上述三項(xiàng)內(nèi)容相關(guān)，難以截然分離。因此，審理中應(yīng)充分理解申請(qǐng)人訴求背后的實(shí)體利益，盡力解決申請(qǐng)人的合理訴求，為此應(yīng)就采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行認(rèn)真、系統(tǒng)核查和審理，按照自由、平等、公正、法制的要求確立政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件的基本價(jià)值取向，讓合法供應(yīng)商在每個(gè)爭(zhēng)議案件中都能受到公平對(duì)待。在爭(zhēng)議審理中，更重要的是通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件的普遍性問(wèn)題進(jìn)行梳理，從中發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)性、制度性問(wèn)題，并分類予以規(guī)范解決。
界定投訴資格 規(guī)范訴權(quán)使用
如何認(rèn)定供應(yīng)商投訴資格
《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）第十條規(guī)定："投訴人提起投訴應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）投訴人是參與所投訴政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。"因此，界定供應(yīng)商投訴資格十分重要。目前，尚沒(méi)有政府采購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)"參與所投訴政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商"作出明確界定，而政府采購(gòu)供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人、財(cái)政部門從不同角度出發(fā)，有各自不同的理解和認(rèn)識(shí)，極不利于維護(hù)政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范，此問(wèn)題亟待厘清。
筆者所在地區(qū)曾發(fā)生這樣一起案件：供應(yīng)商因已繳納投標(biāo)保證金，但因銀行系統(tǒng)原因?qū)е峦对V人投標(biāo)保證金未能在招標(biāo)文件要求時(shí)間到賬，結(jié)果資格審查不合格被判為無(wú)效投標(biāo)，供應(yīng)商不服下一級(jí)財(cái)政部門處理決定而申請(qǐng)行政復(fù)議案例。本案件中，申請(qǐng)人所在的公司的投標(biāo)保證金沒(méi)有在規(guī)定時(shí)間之前到賬，但招標(biāo)采購(gòu)單位仍然接受了投訴人的投標(biāo)文件。根據(jù)評(píng)標(biāo)報(bào)告及相關(guān)記錄顯示，投訴人的投標(biāo)文件經(jīng)過(guò)了開(kāi)標(biāo)，已經(jīng)進(jìn)入評(píng)標(biāo)階段。對(duì)該供應(yīng)商是否具備投訴資格，有兩種不同意見(jiàn)。
一種意見(jiàn)認(rèn)為，供應(yīng)商購(gòu)買了招標(biāo)文件，交納了投標(biāo)保證金，遞交了投標(biāo)書(shū)，并且已經(jīng)進(jìn)入評(píng)委評(píng)標(biāo)階段，這些都是采購(gòu)過(guò)程中的環(huán)節(jié)，供應(yīng)商與采購(gòu)項(xiàng)目已經(jīng)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系。按照《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）第七條的規(guī)定："供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)依法向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)的，供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向財(cái)政部門提起投訴。"嚴(yán)格地講，只要參加政府采購(gòu)其中一個(gè)環(huán)節(jié)活動(dòng)，就可以認(rèn)定為政府采購(gòu)活動(dòng)人，何況該供應(yīng)商已經(jīng)參與了如此多的采購(gòu)環(huán)節(jié)，當(dāng)然應(yīng)該是參與所投訴政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，有該項(xiàng)目投訴資格。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為（實(shí)踐中，很多政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是如此認(rèn)為或認(rèn)定的），招標(biāo)文件規(guī)定了遞交投標(biāo)保證金并確保到賬的截止時(shí)間，申請(qǐng)人遞交的投標(biāo)保證金未在招標(biāo)文件規(guī)定的時(shí)間內(nèi)確保到賬，按照《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令）第三十六條"投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按招標(biāo)文件要求交納投標(biāo)保證金"，第五十四條"評(píng)標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循下列工作程序：（一）投標(biāo)文件初審。對(duì)投標(biāo)保證金等進(jìn)行審查，以確定投標(biāo)供應(yīng)商是否具備投標(biāo)資格"，以及第五十六條"應(yīng)交未交投標(biāo)保證金的"規(guī)定，供應(yīng)商不具備投標(biāo)資格。依據(jù)《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）第十條，申請(qǐng)人不具備提起投訴資格。
不同的認(rèn)定，當(dāng)然帶有不同的結(jié)果，這涉及供應(yīng)商的切身利益，理當(dāng)認(rèn)真對(duì)待。
如何預(yù)防和規(guī)制濫用訴權(quán)行為
政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件處理實(shí)踐中，由于行政復(fù)議門檻偏低，成本幾乎為零，供應(yīng)商濫用行政復(fù)議權(quán)利現(xiàn)象已不少見(jiàn)。供應(yīng)商濫用申請(qǐng)行政復(fù)議（行政訴訟）權(quán)利不僅人為拉長(zhǎng)了采購(gòu)周期，降低了采購(gòu)效率，導(dǎo)致被復(fù)議方（主要是中標(biāo)或成交供應(yīng)商和采購(gòu)人）合法權(quán)益受損，而且浪費(fèi)了行政成本和行政資源，如果行政復(fù)議拖延是當(dāng)事人或者其所聘請(qǐng)律師為一己之利而鼓動(dòng)供應(yīng)商濫用行政復(fù)議和訴訟權(quán)利所致，應(yīng)建立預(yù)防和規(guī)制濫用訴訟權(quán)利的規(guī)范體系，建議在即將修改的《行政復(fù)議法》或在《行政訴訟法》中確立誠(chéng)信原則，并規(guī)定濫用訴訟權(quán)利當(dāng)事人的民事賠償責(zé)任，但要準(zhǔn)確把握鼓勵(lì)合法供應(yīng)商正當(dāng)大膽地使用行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)利與抑制濫用者之間的平衡點(diǎn)，對(duì)于濫用行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)利的侵權(quán)責(zé)任，應(yīng)區(qū)分故意、重大過(guò)失和一般過(guò)失，可以只規(guī)定對(duì)故意和重大過(guò)失濫用訴權(quán)的承擔(dān)賠償責(zé)任，一般過(guò)失除外。
監(jiān)管部門是否應(yīng)有自主判斷
在爭(zhēng)議審理中，政府采購(gòu)監(jiān)管部門是應(yīng)有自己的自主判斷，還是完全依據(jù)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)委的答辯書(shū)和組織質(zhì)詢會(huì)的證詞來(lái)進(jìn)行判斷？
這一問(wèn)題答案是明確的。投訴人是因?qū)Σ少?gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果及代理機(jī)構(gòu)或采購(gòu)人申辯答復(fù)不滿且基于對(duì)監(jiān)管部門的公信力才向財(cái)政部門投訴，財(cái)政部門應(yīng)秉持公允立場(chǎng)，應(yīng)就投訴事項(xiàng)進(jìn)行全面審查，依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行客觀、公正的判斷。而不宜采用簡(jiǎn)單、草率、生硬的官方語(yǔ)言，如：采購(gòu)文件代理機(jī)構(gòu)依法依規(guī)定編撰的、評(píng)標(biāo)組織過(guò)程是嚴(yán)密的、評(píng)委是客觀公正的、評(píng)審結(jié)果是公平的、采購(gòu)信息是公開(kāi)的等，簡(jiǎn)單使用這些語(yǔ)言來(lái)應(yīng)付爭(zhēng)議是不負(fù)責(zé)任的監(jiān)管缺位行為，作為負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)管的財(cái)政部門，應(yīng)避免出現(xiàn)這一傾向。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào)
