■ 第八屆全國政府采購監(jiān)管峰會·論文大賽獲獎論文選登
編者按 由政府采購信息報、政府采購信息網(wǎng)聯(lián)合舉辦的第八屆全國政府采購監(jiān)管峰會今年10月中旬在山東濟南成功召開。峰會期間，政府采購信息報社、政府采購信息網(wǎng)對業(yè)界專家和讀者評選出的"政府采購優(yōu)秀論文"進行了表彰。本報從本期開始，陸續(xù)選登獲獎論文，與讀者分享。
“在推進政府采購標準化建設的過程中，應當強化大局意識和長遠意識，緊密結合國家有關重大政策部署，深入思考和謀劃政府購買公共服務標準化體系建設，使這項改革在起步階段就保持較高的起點和定位，爭取更大的改革成效和發(fā)展空間。”江蘇省財政廳政府采購管理處處長戴民輝。
政府購買公共服務箭在弦上
通過推進政府購買公共服務改革，創(chuàng)新公共服務供給方式，探索公共服務市場化、多元化和社會化供給機制，不斷提高公共服務的質量和效率。
隨著政府采購改革不斷深化、政府采購制度日益完善，政府采購標準化也被提上議事日程。但是在推進政府采購標準化建設方面，如果僅僅局限于制度已經(jīng)相對規(guī)范、操作經(jīng)驗較為成熟的傳統(tǒng)政府采購領域，顯然將限制政府采購標準化作用的充分發(fā)揮。相反，以更加宏觀的視野著眼和關注政府采購改革最新進展，從起步階段就按照標準化的要求和體系對政府采購重大改革進行前瞻性設計和把握，則可能取得更加突出的改革成效。政府購買公共服務改革，便是推進政府采購標準化建設值得研究的問題之一。
改革開放以來，我國公共服務體系和制度建設不斷推進，公共服務提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式。同時，與人民群眾日益增長的公共服務需求相比，不少領域的公共服務存在質量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要政府進一步強化公共服務職能，創(chuàng)新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構建多層次、多方式的公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質、高效的公共服務。
隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展和政府職能轉變的推進，政府購買公共服務日益被提上議事日程。政府購買公共服務，是指政府利用財政資金，通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，以購買的方式交由具備條件的社會力量承擔，政府根據(jù)服務的數(shù)量和質量向其支付費用。其根本目的是，通過推進政府購買公共服務改革，創(chuàng)新公共服務供給方式，探索公共服務市場化、多元化和社會化供給機制，不斷提高公共服務的質量和效率。
理解政府購買公共服務，一方面，要明確政府是公共服務的提供者、是義務主體；另一方面，政府將過去那種直接作為生產者、提供者的角色改為通過向社會力量購買的方式，由相應的社會力量來提供公共服務，政府則主要履行出資義務和監(jiān)管職能。
從國家層面，新一屆政府明顯加快了改革的步伐，政府購買公共服務改革已經(jīng)漸行漸近，已經(jīng)箭在弦上蓄勢待發(fā)，主要體現(xiàn)在：
1.去年以來，國家先后印發(fā)《國家基本公共服務體系"十二五"規(guī)劃》、《國務院機構改革和職能轉變方案》等政策文件，對進一步轉變政府職能、推進政府購買公共服務提出了新的要求。
2.今年5月，李克強總理在動員部署國務院機構職能轉變工作時，強調要處理好政府與市場、政府與社會的關系，將該放的權堅決放開、放到位，把該管的事管住、管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力。
3.今年7月31日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，專題研究推進政府向社會力量購買公共服務，研究確定了政府向社會力量購買公共服務的重要問題，并對推進政府購買公共服務提出了具體的落實要求。
4.財政部根據(jù)國務院常務會議精神和要求，已經(jīng)向國務院正式上報了有關推進政府向社會力量購買服務的指導意見，待國務院批轉執(zhí)行。
在推進政府采購標準化建設的過程中，應當強化大局意識和長遠意識，緊密結合國家有關重大政策部署，深入思考和謀劃政府購買公共服務標準化體系建設，使這項改革在起步階段就保持較高的起點和定位，爭取更大的改革成效和發(fā)展空間。
江蘇 基層率先實踐 五方面問題待解決
作為全國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較高的省份，江蘇省近年來立足實際，自下而上地積極開展向社會力量購買服務的探索和實踐，在政策指導、經(jīng)費保障、工作機制等方面積累了一些做法和經(jīng)驗。
蘇南積極探索 江蘇財政廳重視
市（縣）率先試點 江蘇政府購買公共服務的實踐首先是從市（縣）開始的，特別是經(jīng)濟發(fā)展水平較高的蘇南地區(qū)，在推行政府購買公共服務改革方面進行了積極創(chuàng)新和探索，如蘇州市從2005年開始，就與老百姓日常生活和城市管理密切相關的綠（綠化養(yǎng)護管理）、臟（河道、街道、老新村保潔管理）、臭（公共衛(wèi)生間的保潔維修管理）、舊（危舊房改造）等項目實施了政府采購。以后結合財政支出重點，逐步將"宜行"（城市公共自行車）、"宜居"（老年人保險、環(huán)境治理）、"宜商"（國際精英創(chuàng)業(yè)周、服務外包創(chuàng)新發(fā)展投資促進年等活動的策劃和執(zhí)行）等服務納入政府購買公共服務的范圍。同一年，無錫市出臺相關文件推進實施社會事業(yè)改革，為政府購買公共服務改革創(chuàng)造了良好的條件，2008年無錫市委市政府印發(fā)《關于推進政府購買公共服務改革的實施意見》，政府購買公共服務工作進入快速發(fā)展的軌道，并取得顯著成績。此外，江蘇省徐州、南通等市和常熟、宜興、昆山等縣（市）也都進行了政府購買公共服務工作的積極探索。
省級穩(wěn)步實施 江蘇省財政廳黨組對實施政府購買公共服務工作改革高度重視，財政廳主要領導專門作出批示，并在全省財政工作會議上多次對推進政府購買公共服務工作提出要求。在深入調研、廣泛征求意見的基礎上，江蘇省財政廳2013年初制定《關于推進省級政府購買公共服務改革的暫行辦法》，對推進政府購買公共服務工作進行部署，將涉及教育文化、社保民生、醫(yī)療衛(wèi)生、農業(yè)、財務審計、課題規(guī)劃、房屋維修等21項、約15億元的公共服務項目，列入2013年省級政府購買服務范圍，實施政府采購，實現(xiàn)了省級政府購買公共服務工作的突破。目前，部分項目已經(jīng)完成采購，其他項目也正按計劃實施。
全省積極推進 為在全省推進政府購買公共服務改革，江蘇省財政廳經(jīng)廣泛深入調研，組織專門力量起草了《關于推進政府購買公共服務工作的指導意見》。經(jīng)廳長辦公會研究后，已于今年7月10日報請省政府批轉（編者注：江蘇省人民政府辦公廳10月21日印發(fā)了《關于推進政府購買公共服務工作的指導意見》），旨在對全省政府購買公共服務改革提供政策層面的宏觀指導。
范圍不斷拓展 制度逐步健全
從全省范圍看，隨著政府購買公共服務改革的全面啟動，政府購買公共服務總體上呈現(xiàn)不斷發(fā)展的特點，主要體現(xiàn)在：
公共服務購買規(guī)模初顯 2012年，無錫市服務類采購金額達12億人民幣，蘇州服務類采購規(guī)模超過15億元人民幣，省級2013年試點的項目預算達15億元。
購買服務范圍不斷拓展 省級已將涉及教育文化、社保民生、醫(yī)療衛(wèi)生、農業(yè)、財務審計、課題規(guī)劃、房屋維修等21項公共服務項目列入范圍；無錫市已涉及城市基礎設施維護、市政設施養(yǎng)護、文化教育公共服務、社區(qū)服務等多個領域，涵蓋市政養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、綠化管養(yǎng)、信息化服務外包、教育文化衛(wèi)生體育服務、物業(yè)管理、項目代建、設計、監(jiān)理、審計、培訓、會展、保險等16個類別；蘇州的實施范圍已包括公共衛(wèi)生間保潔、綠化養(yǎng)護、河道保潔、老年人保險、國際精英周會展、橋梁檢測六個方面。
配套管理制度不斷完善 江蘇省財政廳今年年初出臺《關于推進省級政府購買公共服務改革的暫行辦法》，對政府購買公共服務的相關問題進行規(guī)范；無錫市從2005年開始，先后由市委、市政府辦公室出臺《關于推進政府購買公共服務改革的實施意見》、財政局制定《關于推進政府購買公共服務改革的實施辦法》和商業(yè)保險、城市照明、公共文化產品和服務、環(huán)衛(wèi)作業(yè)等服務項目的采購管理配套辦法，結合項目實際特點實行集中統(tǒng)一采購和部門集中采購相結合的實施制度；蘇州市財政局出臺《蘇州市市級政府購買公共服務試行辦法》等制度性規(guī)定；徐州市政府印發(fā)了《關于推進市級政府購買公共服務的意見》；連云港市財政局印發(fā)了《市級政府購買公共服務暫行辦法》等。
五方面問題待解決
實踐證明，推行政府購買公共服務是創(chuàng)新公共服務提供方式、加快服務業(yè)發(fā)展、引導有效需求的重要途徑，對于深化社會領域改革，推動政府職能轉變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發(fā)經(jīng)濟社會活動，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率，都具有十分重要的意義。就政府采購而言，也是進一步實現(xiàn)政府采購擴面增量的有力措施。但從現(xiàn)實情況看，特別是按照政府采購標準化的要求，仍然存在一些需要關注的問題。
實施邊界不夠清晰 公共服務采購項目與貨物、工程采購有區(qū)別，與商務服務、技術服務、勞務服務等也有差異。目前理論和實務界對公共服務采購的概念和邊界均存在不同看法，各地在改革推進過程中的做法也不相同，有些服務行業(yè)的改革還涉及到相關主管部門的職能范圍，邊界不清客觀上往往成為阻礙改革推進的借口和理由，影響了政府購買公共服務范圍的拓展和順利實施，需要緊密結合國家基本公共服務體系建設的主要內容和財政支出重點，提出公共服務項目采購的領域和范圍。
新舊理念存在矛盾 公共服務采購意味著政府從財政資金的直接使用者向分配、監(jiān)管者的間接角色轉變，更意味著財政支出的不斷透明化和規(guī)范化，特別是伴隨著政府采購管理的逐步加強，導致原有公共服務資金投入逐步納入政府采購預算管理和集中支付，必然引發(fā)各行業(yè)主管部門、社會各界、財政部門新舊理念的碰撞和沖突，涉及各級、各行業(yè)政府職能的轉變甚至既有管理職能與權限的調整，各部門和社會各界的思想還不夠統(tǒng)一，難免會出現(xiàn)部分不了解、不理解、不支持、不配合的情況。
規(guī)模比例仍然很低 從現(xiàn)實情況看，服務類政府采購規(guī)模普遍偏?。?012年，江蘇省服務類采購62.62億元，占政府采購總體規(guī)模的4.3%。具體到公共服務類那就更低：以政府采購公共服務工作做得比較好的無錫市為例，2012年政府購買公共服務的金額占一般預算支出的比重僅為1.9%，占全市政府采購金額的的比重僅為5.8%，這既有政府購買服務范圍有限的原因，也與社會組織發(fā)展尚不成熟、市場主體承接公共服務能力不足有關。而從國外發(fā)展經(jīng)驗來看，各種社會組織是政府購買服務的重點選擇對象，如：美國社會組織提供了56％的政府出資所有社會服務、48％的就業(yè)和訓練服務、44％的保健服務；德國志愿社團或福利協(xié)會提供了90％的助殘服務、70％的家庭服務、60％的養(yǎng)老服務和40％的醫(yī)院病床服務；英、法、日等國家都有類似做法。
制度和標準有待完善 公共服務采購大多涉及民生，特別要強調服務項目的質量標準及后續(xù)服務、合同履約、績效評價等因素，而不能是簡單的一買了之，如何順利實施需要進行深入的研究。如在采購文件制定方面，需要準確設置供應商資格條件和準入門檻，科學制定評審標準和方法；采購方式選擇方面，考慮公共服務項目本身的復雜性，與貨物與工程項目有所區(qū)別；采購合同執(zhí)行要充分考慮服務項目合同履約周期長、金額不固定、考核驗收要求更高等特點，注重服務項目的市場培育和引導等作用，加強績效管理和評價，引入合同履約驗收第三方評價、履約質量與后續(xù)采購活動掛鉤等措施。所有這些問題的解決，離不開科學完善的制度標準體系。
地區(qū)發(fā)展不夠平衡 由于推進政府購買公共服務與政府職能轉變、事業(yè)單位改革等密切相關，因此政府放權到什么程度、事業(yè)單位改革進行到哪一步，直接關系到政府購買公共服務的進展速度和實施成效。由于江蘇省經(jīng)濟發(fā)展水平本身存在南、中、北的差異，各級政府施政理財觀念不盡一致，承接公共服務的市場主場發(fā)育水平不盡一致，政府采購規(guī)模和占財政支出比例高低不同，導致政府購買公共服務在江蘇范圍內的發(fā)展不夠平衡，總體上看蘇南地區(qū)的改革基礎和推進力度要好于蘇北地區(qū)，這就給標準制定提出了差別化、針對性的要求。
高效推進政府購買服務
公共服務采購是政府采購的重要內容，加強公共服務政府采購也是政府財政支出管理的必然要求，是推動政府轉變職能、降低行政成本、提高資金使用效益的有效途徑。政府采購有關部門要高度重視服務采購工作，立足現(xiàn)有條件，積極開拓，深入探索，把公共服務采購作為深化政府采購制度改革、推進政府采購標準化建設、拓展政府采購規(guī)模和范圍的著力點，探索建立目標、原則、內容三大指標的標準化體系，推進公共服務采購標準化建設，以公共服務采購標準化建設促進政府管理職能的轉變和政府采購效能的提高。
基于目標體系界定改革方向
實施政府購買公共服務改革，應當堅持目標牽引和拉動的思路，通過科學完善的目標體系界定改革的基本方向。其目標體系主要包括：
深化管理改革 立足轉變政府職能，完善財政管理體系，規(guī)范財政支付方式，科學確定公共服務購買資金管理流程，強化資金的預算、計劃、支付、評估管理，強化公共財政的調控作用。
強化服務管理 采取政府購買服務等方式，調動社會組織參與公共事務和公共管理的積極性，建立健全公共服務市場誠信機制，形成多元參與、公平競爭的格局，提高公務服務領域的政府管理水平。
界定拓展范圍 圍繞政府推進基本公共服務建設的中心任務，緊貼保障和改善民生的財政支出重點，合理界定并積極拓寬政府購買公共服務范圍，擴大政府購買公共服務的規(guī)模。
規(guī)范操作行為 加強政策指導，完善配套制度，加大監(jiān)管力度，建立準入標準，完善購買流程，健全市場監(jiān)管和退出等機制，促進政府購買公共服務活動依法操作，實現(xiàn)政府購買服務制度化和規(guī)范化。
提高采購效益 科學履行政府在公共服務供給中的管理職能，調動社會組織在公共服務市場中的積極作用，提高市場主體承接公共服務的能力，提高財政資金和公共資源使用效益。
圍繞五大原則推進改革
積極穩(wěn)妥推進 適應經(jīng)濟發(fā)展需要、政府職能轉變和財政管理要求，合理調動社會資源，因地制宜，積極穩(wěn)妥地推進政府購買公共服務工作。
建立推動機制 健全法規(guī)制度，明確部門職責，完善推進機制，強化監(jiān)管手段，形成符合實際、協(xié)調有力、規(guī)范高效的政府購買公共服務制度。
強化預算執(zhí)行 強化公共服務購買資金源頭控制，科學編制政府購買公共服務的資金預算，規(guī)范資金審核管理，確保資金使用安全規(guī)范、科學有效。
注重績效管理 加強政府購買公共服務的績效管理，降低購買成本，提高服務質量，提升政府購買公共服務的社會效益與經(jīng)濟效益。
發(fā)揮市場作用 發(fā)揮政府購買公共服務的市場導向功能，推動政事分開、事企分開和管辦分離，加快建立政府主導、社會參與的公共服務供給模式。
凡是符合條件的都納入政采
合理劃分實施范圍 推進政府購買公共服務工作，重點在基本公共教育、勞動就業(yè)服務、社會保險、基本社會服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、公共文化體育、殘疾人基本公共服務等領域。對由公共財政資金安排、政府部門組織實施、市場主體較為成熟的公益性社會公共服務和管理事項，如基本醫(yī)療衛(wèi)生保障、居民醫(yī)療和農村合作醫(yī)療等社會保險和政府出資的商業(yè)保險、勞動就業(yè)咨詢、職業(yè)技能教育和培訓、基本養(yǎng)老服務、社會困難人員救助、城市規(guī)劃設計、宣傳會展服務、基礎設施管護、環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護、生態(tài)環(huán)境建設、賬務管理和審計評估、公共文化體育、殘疾人教育醫(yī)療和就業(yè)服務等項目，優(yōu)先列入政府購買范圍。
加強政府采購管理 凡是符合政府采購條件的公共服務項目，均應納入政府采購的范疇，嚴格按照《政府采購法》及相關法律法規(guī)組織采購。同時，要結合不同公共服務項目的特點和要求，不宜實行政府采購的，積極探索定額補助、以獎代補等其他政府購買的形式，便于改革的穩(wěn)步推進。政府采購管理的主要內容包括：
?。?）依法選擇采購方式。政府采購公共服務重在強調通過市場競爭遴選公共服務的承接主體，鼓勵探索多種采購方式，特別是對不宜采取公開招標方式的，經(jīng)財政部門批準可按規(guī)定采取邀請招標、競爭性談判、詢價或者單一來源采購方式組織采購，以確保工作效率和服務質量。
?。?）科學制定采購文件。充分發(fā)揮行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會和專家等專業(yè)優(yōu)勢，準確設置供應商資格條件和準入門檻，結合項目特點制定科學的評審標準和方法，綜合物價水平、工資水平、社會保障規(guī)定、費用成本和財政支付能力等因素編制合理的采購預算，既節(jié)約財政資金，又保證供應商的合理利潤，促進公共服務市場健康發(fā)展。
?。?）周密組織采購活動。充分考慮公共服務項目服務對象廣、影響范圍大、履約周期長、標準要求高的特點，制定不同行業(yè)購買公共服務的實施辦法和操作規(guī)程，通過適當劃分采購批次或標段、合理確定合同期限等辦法化解社會風險，維護公共服務的穩(wěn)定與效率。
（4）加強合同履約管理。合同應明確購買服務的范圍、數(shù)量、質量要求、服務期限、資金支付和采購人、供應商的權利義務。認真組織履約驗收和動態(tài)考核，督促供應商嚴格履行合同，將履約情況與其后續(xù)競爭掛鉤。
?。?）健全監(jiān)督管理制度。加強政府采購活動的全程監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法行為，維護政府采購公共服務市場良好的競爭秩序。
建立高效推進機制 改革推進過程中，各有關部門要加強協(xié)調配合，建立財政部門統(tǒng)籌協(xié)調、有關部門相互配合、代理機構操作實施的組織協(xié)調機制?？傮w來看，主要應當明確以下政府部門或政府采購當事人的職責范圍：
?。?）財政部門履行監(jiān)管職責，研究制定政府購買公共服務管理制度，加強政府購買公共服務資金和業(yè)務的監(jiān)督管理，結合財政支出重點研究制定購買公共服務的指導目錄，提出實行政府購買公共服務的具體項目，指導有關行業(yè)主管部門制定公共服務采購行業(yè)實施辦法，會同主管部門開展公務服務項目績效的考核評價，監(jiān)督各方當事人依法參與政府購買公共服務活動。
?。?）采購人是公共服務供給的責任主體，要加強調查研究，制定本行業(yè)本系統(tǒng)服務采購實施辦法，提出具體公共服務項目采購需求、準入條件和評價標準，有條件的經(jīng)批準可建立專門機構實行部門集中采購，對項目執(zhí)行情況實施績效評價，督促供應商按照合同規(guī)定提供服務，對供應商提供的服務實施全程跟蹤監(jiān)管、履約檢查和考核驗收。
?。?）集中采購機構或專業(yè)的社會代理機構，根據(jù)采購人的委托實施公共服務采購項目、提供專業(yè)服務，會同采購人制定采購文件、組織簽訂采購合同、協(xié)助開展履約驗收，做好供應商誠信管理。
?。?）審計、監(jiān)察部門履行監(jiān)督職能，將購買公共服務資金使用情況列入審計范圍，對政府采購活動依法實施行政監(jiān)察，及時發(fā)現(xiàn)和查處違規(guī)違紀問題，推動政府購買公共服務健康發(fā)展。
?。?）供應商積極參與公共服務采購項目競爭，主動適應公共服務采購需求，不斷增強承接公共服務項目的能力，依法履行采購合同義務，提高服務質量和效率。
原標題：大局著眼 謀劃政府購買公共服務標準化體系
來源： 政府采購信息報 作者：戴民輝
