進一步拓展簡政放權(quán)的理論視野
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發(fā)布日期：2013年12月20日
中央黨校政法教研部教授 王軍
在2020年全面建成小康社會，這是黨的十八大向全黨和全社會發(fā)出的行動動員令。全面建成小康社會，必須在新的歷史起點上全面深化改革。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立了全面深化改革的行動綱領，并指出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。要解決好政府與市場的關系問題,中央已經(jīng)明確的創(chuàng)新思路，就是把職能轉(zhuǎn)變作為核心,把行政審批制度改革作為突破口和抓手,“通過簡政放權(quán),進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用,激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力,增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力”。因此，在新的歷史階段加快推進行政體制改革，簡政放權(quán)必將成為理論和實踐的聚焦點，對簡政放權(quán)進行回顧梳理和理論解讀，就顯得尤為必要和重要。
簡政放權(quán)歷程的回顧與總結(jié)
政者，“眾人之事也”，也就是所謂的公共事務；“權(quán)”則是掌握和管理公共事務的支配性作用。現(xiàn)代社會，公共事務管理對于社會經(jīng)濟發(fā)展和每個人的生活水平都有著至關重要的意義，因此，“誰”來掌握和管理公共事務，就成為一個國家的制度和體制建構(gòu)的核心問題。
在中國社會主義革命和建設的歷史進程中，簡政放權(quán)可以說是貫穿各個發(fā)展階段的一條主線，也可以說是黨和政府積極適應歷史條件變化的一種行動自覺。其中，簡政是實質(zhì)，放權(quán)則是簡政的具體體現(xiàn)。十八大以來的國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變,是在改革開放以來歷次機構(gòu)改革、簡政放權(quán)的基礎上進行的。30多年的簡政放權(quán)歷程，具有明顯不同的兩個階段性特點。
在上世紀90年代以前，簡政也好，放權(quán)也好，都是在計劃經(jīng)濟體制條件下推進的，集中解決的是中央和地方政府的關系、政府和企業(yè)的關系。因為并不涉及做“事”的基本格局的改變，也不涉及政府間、政府和企業(yè)間的權(quán)力關系的改變，所以，這個時期的簡政放權(quán)，基本上屬于政策調(diào)整。正是因為是在計劃經(jīng)濟體制內(nèi)的政策調(diào)整，所以，長期存在一種所謂的“循環(huán)怪圈”，叫做“一放就亂，一收就死”。
上世紀90年代以后，簡政放權(quán)再次成為社會關注的焦點和熱點。這時的簡政放權(quán)與之前相比已經(jīng)出現(xiàn)了本質(zhì)上的不同，主要解決政府和市場的關系，核心問題是權(quán)力重新配置。一旦涉及權(quán)力的重新配置，這就是個體制改革的問題。要解決政府和市場的關系，實質(zhì)上是要解決市場機制的作用空間問題，要把過去完全掌握在政府手中的權(quán)力“放”出來，以便讓市場機制發(fā)揮基礎性作用。所以，上世紀90年代的行政體制改革主要是體現(xiàn)在政府的經(jīng)濟管理機構(gòu)的撤并上，政府基本上放棄了對社會經(jīng)濟活動的直接管理和行業(yè)管理。
進入21世紀，行政審批制度改革成為轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)簡政放權(quán)的集中體現(xiàn)。全面建成小康社會，必須加快形成新的經(jīng)濟發(fā)展方式，把推動發(fā)展的立足點轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來。十八大明確提出了四個著力點：著力激發(fā)各類市場主體發(fā)展新活力，著力增強創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新動力，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，著力培育開放型經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢。而對社會活力和發(fā)展動力的制約主要是行政權(quán)力的不當配置和運行產(chǎn)生的負面作用。因此，經(jīng)濟發(fā)展必然要求行政體制改革把目標聚焦在行政權(quán)力的重新配置和規(guī)范運行上。
改革開放之初，鄧小平就明確講過，機構(gòu)改革是一場革命，這場革命主要革自己的命。當時一些人對此提出質(zhì)疑，認為要革自己的命，在理論上是荒謬的、實踐上是不可能的。但是，30多年的改革實踐讓全世界都看到了中國共產(chǎn)黨人在革自己的命上所取得的巨大成功。不過，我們應該清醒地看到，過去的“革命”只是一種割傷祛膿的狀態(tài)，還沒有真正進入到“壯士斷腕”的階段。而未來八年，改革進入攻堅期和深水區(qū)，需要有更大的勇氣和智慧、更加堅定的決心和意志,堅決打好這場攻堅戰(zhàn)。
簡政放權(quán)的新思路
簡政放權(quán)既要做好減法，也要做好加法，同時還要花大力氣做好乘法和除法。
所謂“簡政”，就是要對政府管理的公共事務做一個重新的配置。“簡”不僅僅要減少政府掌握和管理的事務，著力解決政府職能越位、缺位、錯位等問題，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮群眾參與社會管理的作用，同時還應包含著簡化行政權(quán)力的運行過程，要把需要繼續(xù)保留的行政審批權(quán)力的運行規(guī)范好。這就是要做好除法，使政府的權(quán)力運行更加簡約，更加簡捷，將成為今后一個時期簡政放權(quán)的重心。
簡政具體體現(xiàn)在“放權(quán)”上，是不是真正“簡政”了，就在于權(quán)力是不是重新配置了，政府和市場、政府和社會的權(quán)力關系是不是真正改變了，權(quán)力的運行方式是不是更新了?！胺艡?quán)”主要是兩個方面：一是放開，過去下放權(quán)力主要是指放開，在權(quán)力關系沒有改變的情況下，賦予地方政府和企業(yè)更多的自主空間?，F(xiàn)在放開應該具有現(xiàn)實意義，也就是要放開政府的權(quán)力運行過程，讓社會、讓群眾更多地參與政府的管理過程。二是放棄，在新的條件下，放棄更重要，因為它涉及行政體制改革。
黨的十八大和十八屆三中全會都強調(diào)既要發(fā)揮市場的基礎性或決定性作用，但同時也要 “更好地發(fā)揮政府的作用”。這兩個“發(fā)揮”是未來簡政放權(quán)著力解決的問題，在兩者的關系問題上，主要解決好政府的作用的定位和作用的形式問題。簡政放權(quán)要以此為切入點，也就是要在搞活微觀經(jīng)濟的基礎上搞好宏觀管理，創(chuàng)新行政管理方式。微觀經(jīng)濟是市場機制發(fā)揮決定性的作用，宏觀管理則是政府機制的作用空間，要解決宏觀領域的問題，就要創(chuàng)新管理方式，增強政府的治理能力。因此，需要處理好三個問題：第一，減少對進入市場活動的限制。第二，強化對市場活動過程的監(jiān)管。第三，要把權(quán)力關進制度的籠子里，把權(quán)力運行真正規(guī)范起來。
深入推進簡政放權(quán)的路徑選擇
第一，加強頂層設計。改革開放30多年的成功經(jīng)驗告訴我們，經(jīng)濟體制改革可以“摸著石頭過河”，大膽地試，大膽地闖；但行政體制改革則需要思想理論先行，也就是要把面臨的問題、改革的方向及發(fā)展的過程理出比較清晰、明確的思路?，F(xiàn)在，中央成立全面深化改革領導小組，這有助于改革的方案設計超越各部門利益的阻礙，總體推進改革的進程，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實。
第二，深化政務公開。人民是改革的主體，行政體制改革應該實行開放式的過程模式，一方面建立社會參與機制，充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性；另一方面，改革要公開透明進行,接受輿論和社會的監(jiān)督。推進行政權(quán)力行使依據(jù)、過程、結(jié)果公開，讓人民監(jiān)督權(quán)力。
第三，完善依法行政。要發(fā)揮法律的引導和推動作用，用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展。加快法治政府建設。完善依法行政的法律法規(guī)，提高制度質(zhì)量。健全科學民主依法決策機制，建立決策后評估和糾錯制度。嚴格依照法定權(quán)限和程序履行職責，確保法律、行政法規(guī)有效執(zhí)行。完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。
第四，嚴格績效管理。建立一套完善的政府績效評價機制，特別是要把政府績效評價交給社會檢驗，建立客觀公正的政府績效社會評價機制。強化行政問責，嚴格責任追究。
（本文根據(jù)作者在“中國政府采購峰會2013”上的發(fā)言整理）
來源：中國政府采購報
在2020年全面建成小康社會，這是黨的十八大向全黨和全社會發(fā)出的行動動員令。全面建成小康社會，必須在新的歷史起點上全面深化改革。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立了全面深化改革的行動綱領，并指出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。要解決好政府與市場的關系問題,中央已經(jīng)明確的創(chuàng)新思路，就是把職能轉(zhuǎn)變作為核心,把行政審批制度改革作為突破口和抓手,“通過簡政放權(quán),進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用,激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力,增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力”。因此，在新的歷史階段加快推進行政體制改革，簡政放權(quán)必將成為理論和實踐的聚焦點，對簡政放權(quán)進行回顧梳理和理論解讀，就顯得尤為必要和重要。
簡政放權(quán)歷程的回顧與總結(jié)
政者，“眾人之事也”，也就是所謂的公共事務；“權(quán)”則是掌握和管理公共事務的支配性作用。現(xiàn)代社會，公共事務管理對于社會經(jīng)濟發(fā)展和每個人的生活水平都有著至關重要的意義，因此，“誰”來掌握和管理公共事務，就成為一個國家的制度和體制建構(gòu)的核心問題。
在中國社會主義革命和建設的歷史進程中，簡政放權(quán)可以說是貫穿各個發(fā)展階段的一條主線，也可以說是黨和政府積極適應歷史條件變化的一種行動自覺。其中，簡政是實質(zhì)，放權(quán)則是簡政的具體體現(xiàn)。十八大以來的國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變,是在改革開放以來歷次機構(gòu)改革、簡政放權(quán)的基礎上進行的。30多年的簡政放權(quán)歷程，具有明顯不同的兩個階段性特點。
在上世紀90年代以前，簡政也好，放權(quán)也好，都是在計劃經(jīng)濟體制條件下推進的，集中解決的是中央和地方政府的關系、政府和企業(yè)的關系。因為并不涉及做“事”的基本格局的改變，也不涉及政府間、政府和企業(yè)間的權(quán)力關系的改變，所以，這個時期的簡政放權(quán)，基本上屬于政策調(diào)整。正是因為是在計劃經(jīng)濟體制內(nèi)的政策調(diào)整，所以，長期存在一種所謂的“循環(huán)怪圈”，叫做“一放就亂，一收就死”。
上世紀90年代以后，簡政放權(quán)再次成為社會關注的焦點和熱點。這時的簡政放權(quán)與之前相比已經(jīng)出現(xiàn)了本質(zhì)上的不同，主要解決政府和市場的關系，核心問題是權(quán)力重新配置。一旦涉及權(quán)力的重新配置，這就是個體制改革的問題。要解決政府和市場的關系，實質(zhì)上是要解決市場機制的作用空間問題，要把過去完全掌握在政府手中的權(quán)力“放”出來，以便讓市場機制發(fā)揮基礎性作用。所以，上世紀90年代的行政體制改革主要是體現(xiàn)在政府的經(jīng)濟管理機構(gòu)的撤并上，政府基本上放棄了對社會經(jīng)濟活動的直接管理和行業(yè)管理。
進入21世紀，行政審批制度改革成為轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)簡政放權(quán)的集中體現(xiàn)。全面建成小康社會，必須加快形成新的經(jīng)濟發(fā)展方式，把推動發(fā)展的立足點轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來。十八大明確提出了四個著力點：著力激發(fā)各類市場主體發(fā)展新活力，著力增強創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新動力，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，著力培育開放型經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢。而對社會活力和發(fā)展動力的制約主要是行政權(quán)力的不當配置和運行產(chǎn)生的負面作用。因此，經(jīng)濟發(fā)展必然要求行政體制改革把目標聚焦在行政權(quán)力的重新配置和規(guī)范運行上。
改革開放之初，鄧小平就明確講過，機構(gòu)改革是一場革命，這場革命主要革自己的命。當時一些人對此提出質(zhì)疑，認為要革自己的命，在理論上是荒謬的、實踐上是不可能的。但是，30多年的改革實踐讓全世界都看到了中國共產(chǎn)黨人在革自己的命上所取得的巨大成功。不過，我們應該清醒地看到，過去的“革命”只是一種割傷祛膿的狀態(tài)，還沒有真正進入到“壯士斷腕”的階段。而未來八年，改革進入攻堅期和深水區(qū)，需要有更大的勇氣和智慧、更加堅定的決心和意志,堅決打好這場攻堅戰(zhàn)。
簡政放權(quán)的新思路
簡政放權(quán)既要做好減法，也要做好加法，同時還要花大力氣做好乘法和除法。
所謂“簡政”，就是要對政府管理的公共事務做一個重新的配置。“簡”不僅僅要減少政府掌握和管理的事務，著力解決政府職能越位、缺位、錯位等問題，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮群眾參與社會管理的作用，同時還應包含著簡化行政權(quán)力的運行過程，要把需要繼續(xù)保留的行政審批權(quán)力的運行規(guī)范好。這就是要做好除法，使政府的權(quán)力運行更加簡約，更加簡捷，將成為今后一個時期簡政放權(quán)的重心。
簡政具體體現(xiàn)在“放權(quán)”上，是不是真正“簡政”了，就在于權(quán)力是不是重新配置了，政府和市場、政府和社會的權(quán)力關系是不是真正改變了，權(quán)力的運行方式是不是更新了?！胺艡?quán)”主要是兩個方面：一是放開，過去下放權(quán)力主要是指放開，在權(quán)力關系沒有改變的情況下，賦予地方政府和企業(yè)更多的自主空間?，F(xiàn)在放開應該具有現(xiàn)實意義，也就是要放開政府的權(quán)力運行過程，讓社會、讓群眾更多地參與政府的管理過程。二是放棄，在新的條件下，放棄更重要，因為它涉及行政體制改革。
黨的十八大和十八屆三中全會都強調(diào)既要發(fā)揮市場的基礎性或決定性作用，但同時也要 “更好地發(fā)揮政府的作用”。這兩個“發(fā)揮”是未來簡政放權(quán)著力解決的問題，在兩者的關系問題上，主要解決好政府的作用的定位和作用的形式問題。簡政放權(quán)要以此為切入點，也就是要在搞活微觀經(jīng)濟的基礎上搞好宏觀管理，創(chuàng)新行政管理方式。微觀經(jīng)濟是市場機制發(fā)揮決定性的作用，宏觀管理則是政府機制的作用空間，要解決宏觀領域的問題，就要創(chuàng)新管理方式，增強政府的治理能力。因此，需要處理好三個問題：第一，減少對進入市場活動的限制。第二，強化對市場活動過程的監(jiān)管。第三，要把權(quán)力關進制度的籠子里，把權(quán)力運行真正規(guī)范起來。
深入推進簡政放權(quán)的路徑選擇
第一，加強頂層設計。改革開放30多年的成功經(jīng)驗告訴我們，經(jīng)濟體制改革可以“摸著石頭過河”，大膽地試，大膽地闖；但行政體制改革則需要思想理論先行，也就是要把面臨的問題、改革的方向及發(fā)展的過程理出比較清晰、明確的思路?，F(xiàn)在，中央成立全面深化改革領導小組，這有助于改革的方案設計超越各部門利益的阻礙，總體推進改革的進程，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實。
第二，深化政務公開。人民是改革的主體，行政體制改革應該實行開放式的過程模式，一方面建立社會參與機制，充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性；另一方面，改革要公開透明進行,接受輿論和社會的監(jiān)督。推進行政權(quán)力行使依據(jù)、過程、結(jié)果公開，讓人民監(jiān)督權(quán)力。
第三，完善依法行政。要發(fā)揮法律的引導和推動作用，用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展。加快法治政府建設。完善依法行政的法律法規(guī)，提高制度質(zhì)量。健全科學民主依法決策機制，建立決策后評估和糾錯制度。嚴格依照法定權(quán)限和程序履行職責，確保法律、行政法規(guī)有效執(zhí)行。完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。
第四，嚴格績效管理。建立一套完善的政府績效評價機制，特別是要把政府績效評價交給社會檢驗，建立客觀公正的政府績效社會評價機制。強化行政問責，嚴格責任追究。
（本文根據(jù)作者在“中國政府采購峰會2013”上的發(fā)言整理）
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