政府購買公共服務(wù)對策探討
http://lureaesthetics.com/index.php
發(fā)布日期：2013年12月24日
■ 戴民輝
江蘇省政府購買公共服務(wù)的實踐，首先是從地方開始的，特別是經(jīng)濟發(fā)展水平較高的蘇南地區(qū)，在推行政府購買公共服務(wù)改革方面進行了積極創(chuàng)新和探索。
2012年，在深入調(diào)研、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，江蘇省財政廳研究制定了《關(guān)于推進省級政府購買公共服務(wù)改革的暫行辦法》，于2013年初正式印發(fā)，對推進政府購買公共服務(wù)工作進行部署，將涉及教育文化、社保民生、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、財務(wù)審計、課題規(guī)劃、房屋維修等21項公共服務(wù)項目，列入2013年省級政府購買服務(wù)范圍，實施政府采購，實現(xiàn)了省級政府購買公共服務(wù)工作的突破。
2013年10月，江蘇省省政府印發(fā)了《關(guān)于推進我省政府購買公共服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（蘇政辦發(fā)〔2013〕175號），為傳達省政府辦公廳文件精神，部署財政系統(tǒng)貫徹落實措施，11月6日，江蘇省財政廳召開全省財政系統(tǒng)推進政府購買服務(wù)工作專題會議，并于11月14日印發(fā)了《關(guān)于積極推進政府購買公共服務(wù)工作的通知》（蘇財購[2013]30號），推進全省政府購買公共服務(wù)工作積極落實。
成效顯著
一是公共服務(wù)購買規(guī)模初顯。2012年，無錫市服務(wù)類采購金額達12億元，蘇州市服務(wù)類采購規(guī)模超過15億元，江蘇省省本級2013年試點的公共服務(wù)項目預(yù)算達15億元。2012年全省服務(wù)采購規(guī)模占政府采購總規(guī)模比重為4.3%，2013年上半年提高到8.5%。
二是購買范圍不斷拓展。包括教育文化、社保民生、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、財務(wù)審計、課題規(guī)劃、設(shè)計、監(jiān)理、審計、培訓(xùn)、會展、保險等服務(wù)項目。
三是管理制度不斷完善。江蘇省財政廳于2012年印發(fā)《關(guān)于推進省級政府購買公共服務(wù)改革的暫行辦法》，對政府購買公共服務(wù)的相關(guān)問題進行規(guī)范；無錫市從2005年開始，先后由市委、市政辦公室出臺《關(guān)于推進政府購買公共服務(wù)改革的實施意見》、市財政局印發(fā)《關(guān)于推進政府購買公共服務(wù)改革的實施辦法》《無錫市商業(yè)保險政府采購管理暫行辦法》，分別會同相關(guān)行業(yè)主管部門制定《關(guān)于對政府性資金投資的城市照明項目加強政府采購管理工作的通知》《政府購買公共文化產(chǎn)品和服務(wù)試行辦法》《無錫市環(huán)衛(wèi)作業(yè)招標工作指導(dǎo)意見》等，并將物業(yè)管理、信息化服務(wù)外包等具有通用采購性質(zhì)的項目納入集中采購目錄統(tǒng)一實施采購，將具有管理個性的綠化養(yǎng)護、市政照明養(yǎng)護、城市照明養(yǎng)護、排水設(shè)施大中修、環(huán)衛(wèi)保潔等城市維護項目作為部門集中采購項目，實施部門集中采購等。
存在的問題
一是實施邊界不夠清晰。目前理論界和實務(wù)界對公共服務(wù)采購的概念和邊界均存在不同看法，各地在改革推進過程中的做法也不相同，有些服務(wù)行業(yè)的改革還涉及相關(guān)主管部門的職能范圍。
二是新舊觀念存在矛盾。公共服務(wù)采購意味著政府從財政資金的直接使用者向分配、監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，更意味著財政支出的不斷透明化和規(guī)范化，特別是伴隨著政府采購管理的逐步加強，必然引發(fā)各行業(yè)主管部門、社會各界、財政部門新舊理念的碰撞和沖突，難免會出現(xiàn)部分不理解、不支持、不配合的情況。
三是規(guī)模占比仍很低。2012年，全國服務(wù)類采購1214億元，占政府采購總規(guī)模的8.7%，江蘇省的占比是4.3%。具體到公共服務(wù)類就更低了，以無錫市為例，2012年政府購買公共服務(wù)的金額占一般預(yù)算支出的比重僅為1.9%，占全市政府采購規(guī)模的比重僅為5.8%。
四是制度和標準有待完善。如在采購文件制定方面，需要準確設(shè)置供應(yīng)商資格條件和準入門檻，科學(xué)制定評審標準和方法；在采購方式選擇方面，要考慮公共服務(wù)項目本身的復(fù)雜性，以及與貨物、工程項目的區(qū)別；采購合同執(zhí)行，要充分考慮服務(wù)項目合同履約周期長、金額不固定、考核驗收要求更高等特點，注重服務(wù)項目的市場培育和引導(dǎo)等作用，加強績效管理和評價，引入合同履約驗收第三方評價、履約質(zhì)量與后續(xù)采購活動掛鉤等措施。所有這些問題的解決，都離不開科學(xué)的標準和完善的制度體系，但這恰恰是目前我國政府采購領(lǐng)域相對缺乏的。
對策探討
一是明確目標要求。
深化管理改革。立足轉(zhuǎn)變政府職能，完善財政管理體系，規(guī)范財政支付方式，科學(xué)確定公共服務(wù)購買資金管理流程，強化資金的預(yù)算、計劃、支付、評估管理，強化公共財政的調(diào)控作用。
強化服務(wù)管理。采取政府購買服務(wù)等方式，調(diào)動社會組織參與公共事務(wù)和公共管理的積極性，建立健全公共服務(wù)市場誠信機制，形成多元參與、公平競爭的格局，提高公務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的政府管理水平。
界定拓展范圍。要圍繞政府推進基本公共服務(wù)建設(shè)的中心任務(wù)，緊貼保障和改善民生的財政支出重點，合理界定并積極拓寬政府購買公共服務(wù)范圍，擴大政府購買公共服務(wù)的規(guī)模。
規(guī)范操作行為。加強政策指導(dǎo)，完善配套制度，加大監(jiān)管力度，建立準入標準，完善購買流程，健全市場監(jiān)管和退出等機制，促進政府購買公共服務(wù)活動依法操作，實現(xiàn)制度化和規(guī)范化。
提高采購效益?？茖W(xué)履行政府在公共服務(wù)供給中的管理職能，調(diào)動社會組織在公共服務(wù)市場中的積極作用，提高市場主體承接公共服務(wù)的能力，提高財政資金和公共資源使用效益。
二是確定基本原則。積極穩(wěn)妥推進。適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、政府職能轉(zhuǎn)變和財政管理要求，妥善處理與原有公共服務(wù)供給方式的銜接，有序調(diào)動社會力量，積極穩(wěn)妥地推進政府購買公共服務(wù)工作。建立推動機制。健全法規(guī)制度，明確部門職責(zé)，完善推進機制，強化監(jiān)管手段，形成符合實際、協(xié)調(diào)有力、規(guī)范高效的政府購買公共服務(wù)制度，推進政府購買公共服務(wù)工作健康發(fā)展。強化預(yù)算執(zhí)行。強化公共服務(wù)購買資金源頭管理，在既有財政預(yù)算安排中科學(xué)編制政府購買公共服務(wù)的資金預(yù)算，規(guī)范資金審核管理，確保資金使用安全規(guī)范、科學(xué)有效。注重績效管理。加強政府購買公共服務(wù)的績效管理，引入第三方評價機制，提高財政資金使用效率，降低購買成本，提高服務(wù)質(zhì)量，提升政府購買公共服務(wù)的社會效益與經(jīng)濟效益。發(fā)揮市場作用。發(fā)揮政府購買公共服務(wù)的市場導(dǎo)向功能，推動政事分開、政社分開，凡是社會能辦好的盡可能交給社會力量承擔(dān)，加快完善政府主導(dǎo)、社會參與的公共服務(wù)供給模式。
三是把握主要內(nèi)容。
合理劃分實施范圍。重點在基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。對由公共財政資金安排、政府部門組織實施、市場主體較為成熟的公益性社會公共服務(wù)和管理事項，如基本醫(yī)療衛(wèi)生保障等項目，優(yōu)先列入政府購買范圍。
加強政府采購管理。購買公共服務(wù)項目凡是符合政府采購條件的，均應(yīng)納入政府采購范疇，依法依規(guī)組織采購。如依法選擇采購方式。鼓勵探索多種采購方式，特別是對不宜采取公開招標方式的，經(jīng)財政部門批準可按規(guī)定采取公開招標以外的其他采購方式。科學(xué)制定采購文件。充分發(fā)揮行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會和專家等專業(yè)優(yōu)勢，準確設(shè)置供應(yīng)商資格條件和準入門檻，結(jié)合項目特點制定科學(xué)的評審標準和方法，綜合物價水平、工資水平、社會保障規(guī)定、費用成本和財政支付能力等因素編制合理的采購預(yù)算，促進公共服務(wù)市場健康發(fā)展。
周密組織采購活動。根據(jù)公共服務(wù)項目特點，制定不同行業(yè)購買公共服務(wù)的實施辦法和操作規(guī)程，通過適當劃分采購批次或標段、合理確定合同期限等辦法化解社會風(fēng)險，維護公共服務(wù)的穩(wěn)定與效率。加強合同履約管理。應(yīng)明確購買服務(wù)的范圍、數(shù)量、質(zhì)量要求，服務(wù)期限，資金支付和采購人、供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)。認真組織履約驗收和動態(tài)考核，督促供應(yīng)商嚴格履行合同，將履約情況與其后續(xù)競爭掛鉤。健全監(jiān)督管理制度。加強政府采購活動的全程監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法行為，維護政府采購公共服務(wù)市場良好的競爭秩序。
（作者單位：江蘇省財政廳）
來源：中國政府采購報
江蘇省政府購買公共服務(wù)的實踐，首先是從地方開始的，特別是經(jīng)濟發(fā)展水平較高的蘇南地區(qū)，在推行政府購買公共服務(wù)改革方面進行了積極創(chuàng)新和探索。
2012年，在深入調(diào)研、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，江蘇省財政廳研究制定了《關(guān)于推進省級政府購買公共服務(wù)改革的暫行辦法》，于2013年初正式印發(fā)，對推進政府購買公共服務(wù)工作進行部署，將涉及教育文化、社保民生、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、財務(wù)審計、課題規(guī)劃、房屋維修等21項公共服務(wù)項目，列入2013年省級政府購買服務(wù)范圍，實施政府采購，實現(xiàn)了省級政府購買公共服務(wù)工作的突破。
2013年10月，江蘇省省政府印發(fā)了《關(guān)于推進我省政府購買公共服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（蘇政辦發(fā)〔2013〕175號），為傳達省政府辦公廳文件精神，部署財政系統(tǒng)貫徹落實措施，11月6日，江蘇省財政廳召開全省財政系統(tǒng)推進政府購買服務(wù)工作專題會議，并于11月14日印發(fā)了《關(guān)于積極推進政府購買公共服務(wù)工作的通知》（蘇財購[2013]30號），推進全省政府購買公共服務(wù)工作積極落實。
成效顯著
一是公共服務(wù)購買規(guī)模初顯。2012年，無錫市服務(wù)類采購金額達12億元，蘇州市服務(wù)類采購規(guī)模超過15億元，江蘇省省本級2013年試點的公共服務(wù)項目預(yù)算達15億元。2012年全省服務(wù)采購規(guī)模占政府采購總規(guī)模比重為4.3%，2013年上半年提高到8.5%。
二是購買范圍不斷拓展。包括教育文化、社保民生、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、財務(wù)審計、課題規(guī)劃、設(shè)計、監(jiān)理、審計、培訓(xùn)、會展、保險等服務(wù)項目。
三是管理制度不斷完善。江蘇省財政廳于2012年印發(fā)《關(guān)于推進省級政府購買公共服務(wù)改革的暫行辦法》，對政府購買公共服務(wù)的相關(guān)問題進行規(guī)范；無錫市從2005年開始，先后由市委、市政辦公室出臺《關(guān)于推進政府購買公共服務(wù)改革的實施意見》、市財政局印發(fā)《關(guān)于推進政府購買公共服務(wù)改革的實施辦法》《無錫市商業(yè)保險政府采購管理暫行辦法》，分別會同相關(guān)行業(yè)主管部門制定《關(guān)于對政府性資金投資的城市照明項目加強政府采購管理工作的通知》《政府購買公共文化產(chǎn)品和服務(wù)試行辦法》《無錫市環(huán)衛(wèi)作業(yè)招標工作指導(dǎo)意見》等，并將物業(yè)管理、信息化服務(wù)外包等具有通用采購性質(zhì)的項目納入集中采購目錄統(tǒng)一實施采購，將具有管理個性的綠化養(yǎng)護、市政照明養(yǎng)護、城市照明養(yǎng)護、排水設(shè)施大中修、環(huán)衛(wèi)保潔等城市維護項目作為部門集中采購項目，實施部門集中采購等。
存在的問題
一是實施邊界不夠清晰。目前理論界和實務(wù)界對公共服務(wù)采購的概念和邊界均存在不同看法，各地在改革推進過程中的做法也不相同，有些服務(wù)行業(yè)的改革還涉及相關(guān)主管部門的職能范圍。
二是新舊觀念存在矛盾。公共服務(wù)采購意味著政府從財政資金的直接使用者向分配、監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，更意味著財政支出的不斷透明化和規(guī)范化，特別是伴隨著政府采購管理的逐步加強，必然引發(fā)各行業(yè)主管部門、社會各界、財政部門新舊理念的碰撞和沖突，難免會出現(xiàn)部分不理解、不支持、不配合的情況。
三是規(guī)模占比仍很低。2012年，全國服務(wù)類采購1214億元，占政府采購總規(guī)模的8.7%，江蘇省的占比是4.3%。具體到公共服務(wù)類就更低了，以無錫市為例，2012年政府購買公共服務(wù)的金額占一般預(yù)算支出的比重僅為1.9%，占全市政府采購規(guī)模的比重僅為5.8%。
四是制度和標準有待完善。如在采購文件制定方面，需要準確設(shè)置供應(yīng)商資格條件和準入門檻，科學(xué)制定評審標準和方法；在采購方式選擇方面，要考慮公共服務(wù)項目本身的復(fù)雜性，以及與貨物、工程項目的區(qū)別；采購合同執(zhí)行，要充分考慮服務(wù)項目合同履約周期長、金額不固定、考核驗收要求更高等特點，注重服務(wù)項目的市場培育和引導(dǎo)等作用，加強績效管理和評價，引入合同履約驗收第三方評價、履約質(zhì)量與后續(xù)采購活動掛鉤等措施。所有這些問題的解決，都離不開科學(xué)的標準和完善的制度體系，但這恰恰是目前我國政府采購領(lǐng)域相對缺乏的。
對策探討
一是明確目標要求。
深化管理改革。立足轉(zhuǎn)變政府職能，完善財政管理體系，規(guī)范財政支付方式，科學(xué)確定公共服務(wù)購買資金管理流程，強化資金的預(yù)算、計劃、支付、評估管理，強化公共財政的調(diào)控作用。
強化服務(wù)管理。采取政府購買服務(wù)等方式，調(diào)動社會組織參與公共事務(wù)和公共管理的積極性，建立健全公共服務(wù)市場誠信機制，形成多元參與、公平競爭的格局，提高公務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的政府管理水平。
界定拓展范圍。要圍繞政府推進基本公共服務(wù)建設(shè)的中心任務(wù)，緊貼保障和改善民生的財政支出重點，合理界定并積極拓寬政府購買公共服務(wù)范圍，擴大政府購買公共服務(wù)的規(guī)模。
規(guī)范操作行為。加強政策指導(dǎo)，完善配套制度，加大監(jiān)管力度，建立準入標準，完善購買流程，健全市場監(jiān)管和退出等機制，促進政府購買公共服務(wù)活動依法操作，實現(xiàn)制度化和規(guī)范化。
提高采購效益?？茖W(xué)履行政府在公共服務(wù)供給中的管理職能，調(diào)動社會組織在公共服務(wù)市場中的積極作用，提高市場主體承接公共服務(wù)的能力，提高財政資金和公共資源使用效益。
二是確定基本原則。積極穩(wěn)妥推進。適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、政府職能轉(zhuǎn)變和財政管理要求，妥善處理與原有公共服務(wù)供給方式的銜接，有序調(diào)動社會力量，積極穩(wěn)妥地推進政府購買公共服務(wù)工作。建立推動機制。健全法規(guī)制度，明確部門職責(zé)，完善推進機制，強化監(jiān)管手段，形成符合實際、協(xié)調(diào)有力、規(guī)范高效的政府購買公共服務(wù)制度，推進政府購買公共服務(wù)工作健康發(fā)展。強化預(yù)算執(zhí)行。強化公共服務(wù)購買資金源頭管理，在既有財政預(yù)算安排中科學(xué)編制政府購買公共服務(wù)的資金預(yù)算，規(guī)范資金審核管理，確保資金使用安全規(guī)范、科學(xué)有效。注重績效管理。加強政府購買公共服務(wù)的績效管理，引入第三方評價機制，提高財政資金使用效率，降低購買成本，提高服務(wù)質(zhì)量，提升政府購買公共服務(wù)的社會效益與經(jīng)濟效益。發(fā)揮市場作用。發(fā)揮政府購買公共服務(wù)的市場導(dǎo)向功能，推動政事分開、政社分開，凡是社會能辦好的盡可能交給社會力量承擔(dān)，加快完善政府主導(dǎo)、社會參與的公共服務(wù)供給模式。
三是把握主要內(nèi)容。
合理劃分實施范圍。重點在基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。對由公共財政資金安排、政府部門組織實施、市場主體較為成熟的公益性社會公共服務(wù)和管理事項，如基本醫(yī)療衛(wèi)生保障等項目，優(yōu)先列入政府購買范圍。
加強政府采購管理。購買公共服務(wù)項目凡是符合政府采購條件的，均應(yīng)納入政府采購范疇，依法依規(guī)組織采購。如依法選擇采購方式。鼓勵探索多種采購方式，特別是對不宜采取公開招標方式的，經(jīng)財政部門批準可按規(guī)定采取公開招標以外的其他采購方式。科學(xué)制定采購文件。充分發(fā)揮行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會和專家等專業(yè)優(yōu)勢，準確設(shè)置供應(yīng)商資格條件和準入門檻，結(jié)合項目特點制定科學(xué)的評審標準和方法，綜合物價水平、工資水平、社會保障規(guī)定、費用成本和財政支付能力等因素編制合理的采購預(yù)算，促進公共服務(wù)市場健康發(fā)展。
周密組織采購活動。根據(jù)公共服務(wù)項目特點，制定不同行業(yè)購買公共服務(wù)的實施辦法和操作規(guī)程，通過適當劃分采購批次或標段、合理確定合同期限等辦法化解社會風(fēng)險，維護公共服務(wù)的穩(wěn)定與效率。加強合同履約管理。應(yīng)明確購買服務(wù)的范圍、數(shù)量、質(zhì)量要求，服務(wù)期限，資金支付和采購人、供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)。認真組織履約驗收和動態(tài)考核，督促供應(yīng)商嚴格履行合同，將履約情況與其后續(xù)競爭掛鉤。健全監(jiān)督管理制度。加強政府采購活動的全程監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法行為，維護政府采購公共服務(wù)市場良好的競爭秩序。
（作者單位：江蘇省財政廳）
來源：中國政府采購報
