■ 發(fā)揮政采政策功能專題探討
編者按 我國用十余年的時間走過了西方國家兩百多年的政府采購制度創(chuàng)設之路。我國政府采購在遏制腐敗現象的發(fā)生、節(jié)約財政資金和提高資金使用效益方面的作用得到有效發(fā)揮，但政府采購的政策功能還未得到充分發(fā)揮。為此，業(yè)界專業(yè)人士對我國政府采購政策功能發(fā)揮面臨哪些困難，以及應當如何去破解難題進行了思考。本期介紹其觀點與讀者分享，您如果愿意為"如何才能更好地發(fā)揮政府采購的政策功能"建言獻策，也歡迎來稿參與討論。來稿請寄116859499@qq.com。
體制不順 "雙軌"運行造成阻力
《政府采購法》實施10多年來，我國政府采購制度在不斷探索和深化改革中日益健全。政府采購在遏制腐敗現象的發(fā)生、節(jié)約財政資金和提高資金使用效益方面的作用得到有效發(fā)揮。但政府采購的政策調控功能還處于起步階段，而且面臨許多困難和阻力。
一是體制不順，實施采購主體不明確。《政府采購法》對委托代理機構的設置盡管有要求，但不夠明確具體。目前大多數集中采購機構已經與財政部門脫離，但卻又形成了分別隸屬于不同部門的格局；而有的地方至今沒有成立集中采購機構，而是由社會中介機構代理采購；還有的成立了集中采購機構，又撤消了。這些做法造成政府集中采購管理體制不統一、執(zhí)行主體不明確，造成政府采購在政策功能實現上遭遇阻力。
二是采購規(guī)模相對分散、且"雙軌"運行。盡管政府采購規(guī)模逐年增長，但卻沒有得到最好的集中。在中央和國家機關，各部門成立的采購機構采購量增長得比較快；在地方，社會招標機構采購量增長得比較快，集中采購機構的業(yè)務量增長相對緩慢。在以營利為目的的社會招標機構和以非營利事業(yè)法人的政府集中采購機構共同承擔政府采購的格局中，社會招標機構有著明顯的競爭優(yōu)勢。列入政府集中采購目錄的，是政府集中采購機構采購，但列入部門集中采購目錄的項目，很多都被社會招標機構"爭取"過去了。而社會招標機構為了達到其營利的目的，會最大限度滿足委托人的要求，不可能主動替政府把關，政府采購的政策功能也就不應委托其實現。所以，"雙軌"制帶來的是"競爭"的不平等，不利于政府采購政策功能的實現。
三是政策不明確、隨意性過大。明晰的政府采購政策是實現政府采購政策功能的基礎，但目前根據國家整體發(fā)展規(guī)劃而制定的用來鼓勵、扶持的產業(yè)或產品的政策還不完善，政府采購的作用也未能得到全面發(fā)揮。同時，政府機關和事業(yè)單位所需的物品和服務沒有統一標準，各部門會根據權力、財力上的不同，在貨物、服務的選擇上要求不一。隨意性過大，導致采購活動可能因為沒有滿足采購人的要求致使委托協議采購合同無法簽訂。這種約束力不強的政府采購，造成一些高配置辦公用品功能長期閑置和財政資金的浪費。
做好頂層設計 四方面推動政策功能發(fā)揮
充分發(fā)揮政府采購的政策功能，需要做好頂層設計，全面去推動。
明確實施主體 擴大集采規(guī)模
目前需要解決的是政府采購政策功能實施主體問題，這一問題解決起來相對容易，因為《政府采購法》規(guī)定"采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購"。
因此，應該按照《政府采購法》的要求，明確政府集中采購機構才是實現政府采購政策功能的實施主體，社會招標機構只承擔集中采購機構無力完成的采購項目。
而且，應該逐步從"雙軌"制向"單一制"過渡，不能將集中采購機構和社會招標機構等同對待，更不宜讓其相互競爭。而且，把大量政府采購業(yè)務委托給社會招標機構，會增加財政支出，不利于監(jiān)督、容易發(fā)生腐敗，會使政府采購喪失存在的價值。
擴大集中采購規(guī)模是強化政府采購政策功能前提。沒有規(guī)模，調控就沒有力度；不實現集中采購，政策功能就不可能得到有效實施。擴大集中采購規(guī)模，必須從編制《政府采購目錄》著手，把應該和能夠納入政府集中采購目錄的項目盡可能都納進來，并且在執(zhí)行中加強管理，嚴格監(jiān)督，確保落實。
理順體制 強化統一管理
政府集中采購機構必須有統一的、強有力的主管部門。不能使政府成立的集中采購機構游離于政府之外，成為"無根草"；也不能每個地方主管部門各不相同，各行其是。否則政府集中采購機構所遇到的問題和面臨的困難，會因為無處訴求，而無法解決；或者由于主管部門不同，使中央的政策不能順暢貫徹。
根據我國實際，筆者認為政府集中采購機構應該隸屬于財政部門統一管理，因為"政府采購制度是公共財政的重要組成部分，是加強財政支出管理的一項有效措施。"部門預算和采購計劃的編制是實現政府采購的前提，國庫直接支付是政府采購的結束，政府集中采購只是其中間的一個環(huán)節(jié)。將政府集中采購機構回歸財政部門管理，有利于管理機構和集中采購機構協調一致，能更好地實現政府采購政策功能。
實行這種管理體制，反對的人會認為，這是"裁判員和運動員"不分，不利于政府采購公平、公正。筆者認為這種比喻是不恰當的，結論也是不成立的。因為政府成立的單位都必須有主管部門，不能說集中采購機構隸屬于財政部門就是"裁判員和運動員"不分，隸屬于其他部門就分開了。
下屬單位和主管部門之間在業(yè)務上也必須是高度關聯的，就現在集中采購機構分別隸屬于不同部門，業(yè)務聯系又不緊密的管理體制，在政府采購業(yè)務指導和推動上都不會有多大作為。采購結果是否公平、公正，其根本和前提是公開透明和規(guī)范運作。
制定扶持政策 統一配制標準
政府采購管理部門要按照中央、國務院制定的經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標，制定扶持和鼓勵發(fā)展產業(yè)、產品的政府采購政策，政策的制定要明確、具體、便于操作；同時，政府機關和事業(yè)單位辦公所須物品與服務的配置標準必須統一，這項工作應從行政機關、從車輛、電腦、辦公桌椅等通用商品開始，逐步深入到科研和其他單位。
采購人要從大局出發(fā)，丟掉只為本部門、本單位利益著想的做法以及特權思想，根據政府采購統一配制標準，申報和委托政府采購項目、物品和服務，積極支持政府采購事業(yè)的發(fā)展。
提高人員素質 力推信息化建設
要不斷提高集中采購機構工作人員的素質，主要是通過培訓來進行。要提高培訓質量，使集中采購工作人員業(yè)務素質得到穩(wěn)步提高，為實施政府采購提供有力保證。同時，要積極推進政府采購信息化建設步伐，改變以人工操作為主的操作手段，大力推行網上采購，有效提高政府采購的透明度和工作效率。
來源： 政府采購信息報 作者：姚俊芳
