政府采購應(yīng)避免介入式監(jiān)管
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發(fā)布日期：2014年01月07日
■ 李猛
《政府采購法》實施以來，一直要求采購項目實行“管采分離”，即監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離的管理體制。但近幾年，一些地區(qū)建立了統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)管平臺，集采機構(gòu)逐步納入平臺設(shè)立的公共資源交易中心，使本來已經(jīng)實現(xiàn)分離的操作和監(jiān)管似乎又重新融合在一起，或者僅僅是形式上的分離，而實質(zhì)上變?yōu)橐环N介入式的監(jiān)管模式。這種管理體制的弊端主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是審查制度造成責(zé)任不清。按照法律規(guī)定，政府采購監(jiān)管部門的工作職責(zé)，主要包括監(jiān)督檢查采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況。但在一些地方政府出臺的規(guī)范性文件中，公共資源交易監(jiān)管部門的職責(zé)都包含著審查采購公告、采購文件、采購合同等涉及操作辦理的內(nèi)容。如果按照這種職責(zé)劃分，一個政府采購項目的采購文件由代理機構(gòu)制作完成后，要交由目前的監(jiān)管部門審查，通過以后才能發(fā)布采購公告。這種工作模式，實際上是將代理機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任直接轉(zhuǎn)嫁給了監(jiān)管部門，由雙方共同操作辦理。后期一旦采購文件有問題而發(fā)生質(zhì)疑投訴，但因?qū)嵭辛藢徍酥?，等于認可了各種采購資料內(nèi)容的合法合理性，監(jiān)管部門就會負有不可推卸的責(zé)任。因此在問題處理過程中，監(jiān)管部門要么想盡辦法推卸責(zé)任，要么幫助代理機構(gòu)一致對外，處理方式可能有失公平。
二是重復(fù)審核導(dǎo)致效率不高。對于集采機構(gòu)的工作職責(zé)，法律明確規(guī)定，應(yīng)當建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，采購活動的決策和執(zhí)行程序應(yīng)當明確，并相互監(jiān)督、相互制約。經(jīng)辦采購的人員與負責(zé)采購合同審核、驗收人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當明確，并相互分離等。而且，采購人將集中采購目錄內(nèi)的采購項目委托給集采機構(gòu)操作辦理，是一種法律強制性委托，兩者不存在利益關(guān)系；集采機構(gòu)和監(jiān)管部門的目標又是一致的，都是為了維護政府的權(quán)益，不會支持采購人的違法違規(guī)訴求。所以，在采購項目的操作辦理過程中，如果監(jiān)管部門對集采機構(gòu)制作的采購文件再進行審查，實際上相當于進行了一次重復(fù)的工作。
三是職責(zé)定位引發(fā)越位監(jiān)管。當前一些監(jiān)管人員有這樣一種心態(tài)，認為代理機構(gòu)報來的采購文件怎么也得找出點問題才能顯出監(jiān)管人員的水平，否則就沒有體現(xiàn)出監(jiān)管的價值，這也是現(xiàn)實中很多部門審批時間較長的原因之一。比如一個質(zhì)量要求較高的公開招標項目，采用綜合評分法，采購人為了防止惡意競價，提出價格分以法規(guī)文件規(guī)定的最低限30分為宜，集采機構(gòu)也認為是合理的，但采購文件交由監(jiān)管部門審查時，監(jiān)管人員卻認為價格分值占比過低，應(yīng)該提高到60分，理由是作為監(jiān)管方，不能支持高價中標。采購人和代理機構(gòu)都不明白，為什么非得以低價格而不能以高質(zhì)量選擇物有所值的產(chǎn)品呢？監(jiān)管人員的這種主觀判斷，其實是一種越位監(jiān)管，沒有任何的法律依據(jù)。
這種介入式的監(jiān)管模式不可避免地形成了一個責(zé)任鏈，而監(jiān)管部門作為責(zé)任鏈上起決定作用的最末端，要么成為相關(guān)利益人的尋租對象，要么成為某些項目的“擋箭牌”；并且審查采購文件后才能發(fā)布公告信息的做法，實質(zhì)上是一種變相的行政審批，有悖于當前國家倡導(dǎo)的“簡政放權(quán)”的指導(dǎo)精神。
筆者認為，在當前的政府采購活動中，應(yīng)該實行分離式的監(jiān)管，或者稱“體外式監(jiān)管”，將串聯(lián)模式改為并聯(lián)模式，即代理機構(gòu)在發(fā)布各類采購信息時，須注明監(jiān)管部門及聯(lián)系方式，并且為了讓監(jiān)管部門了解相關(guān)信息，應(yīng)將采購文件同時抄送相關(guān)監(jiān)管部門。監(jiān)管部門不再介入項目的具體操作，但在發(fā)現(xiàn)問題或接到舉報，經(jīng)調(diào)查屬實后可以隨時叫停。這樣的監(jiān)管模式，既不影響采購項目正常的操作辦理，又能體現(xiàn)責(zé)任分明，該誰承擔(dān)責(zé)任就由誰承擔(dān)。
（作者單位：山東省鄒城市公共資源交易中心）
來源：中國政府采購報
《政府采購法》實施以來，一直要求采購項目實行“管采分離”，即監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離的管理體制。但近幾年，一些地區(qū)建立了統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)管平臺，集采機構(gòu)逐步納入平臺設(shè)立的公共資源交易中心，使本來已經(jīng)實現(xiàn)分離的操作和監(jiān)管似乎又重新融合在一起，或者僅僅是形式上的分離，而實質(zhì)上變?yōu)橐环N介入式的監(jiān)管模式。這種管理體制的弊端主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是審查制度造成責(zé)任不清。按照法律規(guī)定，政府采購監(jiān)管部門的工作職責(zé)，主要包括監(jiān)督檢查采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況。但在一些地方政府出臺的規(guī)范性文件中，公共資源交易監(jiān)管部門的職責(zé)都包含著審查采購公告、采購文件、采購合同等涉及操作辦理的內(nèi)容。如果按照這種職責(zé)劃分，一個政府采購項目的采購文件由代理機構(gòu)制作完成后，要交由目前的監(jiān)管部門審查，通過以后才能發(fā)布采購公告。這種工作模式，實際上是將代理機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任直接轉(zhuǎn)嫁給了監(jiān)管部門，由雙方共同操作辦理。后期一旦采購文件有問題而發(fā)生質(zhì)疑投訴，但因?qū)嵭辛藢徍酥?，等于認可了各種采購資料內(nèi)容的合法合理性，監(jiān)管部門就會負有不可推卸的責(zé)任。因此在問題處理過程中，監(jiān)管部門要么想盡辦法推卸責(zé)任，要么幫助代理機構(gòu)一致對外，處理方式可能有失公平。
二是重復(fù)審核導(dǎo)致效率不高。對于集采機構(gòu)的工作職責(zé)，法律明確規(guī)定，應(yīng)當建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，采購活動的決策和執(zhí)行程序應(yīng)當明確，并相互監(jiān)督、相互制約。經(jīng)辦采購的人員與負責(zé)采購合同審核、驗收人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當明確，并相互分離等。而且，采購人將集中采購目錄內(nèi)的采購項目委托給集采機構(gòu)操作辦理，是一種法律強制性委托，兩者不存在利益關(guān)系；集采機構(gòu)和監(jiān)管部門的目標又是一致的，都是為了維護政府的權(quán)益，不會支持采購人的違法違規(guī)訴求。所以，在采購項目的操作辦理過程中，如果監(jiān)管部門對集采機構(gòu)制作的采購文件再進行審查，實際上相當于進行了一次重復(fù)的工作。
三是職責(zé)定位引發(fā)越位監(jiān)管。當前一些監(jiān)管人員有這樣一種心態(tài)，認為代理機構(gòu)報來的采購文件怎么也得找出點問題才能顯出監(jiān)管人員的水平，否則就沒有體現(xiàn)出監(jiān)管的價值，這也是現(xiàn)實中很多部門審批時間較長的原因之一。比如一個質(zhì)量要求較高的公開招標項目，采用綜合評分法，采購人為了防止惡意競價，提出價格分以法規(guī)文件規(guī)定的最低限30分為宜，集采機構(gòu)也認為是合理的，但采購文件交由監(jiān)管部門審查時，監(jiān)管人員卻認為價格分值占比過低，應(yīng)該提高到60分，理由是作為監(jiān)管方，不能支持高價中標。采購人和代理機構(gòu)都不明白，為什么非得以低價格而不能以高質(zhì)量選擇物有所值的產(chǎn)品呢？監(jiān)管人員的這種主觀判斷，其實是一種越位監(jiān)管，沒有任何的法律依據(jù)。
這種介入式的監(jiān)管模式不可避免地形成了一個責(zé)任鏈，而監(jiān)管部門作為責(zé)任鏈上起決定作用的最末端，要么成為相關(guān)利益人的尋租對象，要么成為某些項目的“擋箭牌”；并且審查采購文件后才能發(fā)布公告信息的做法，實質(zhì)上是一種變相的行政審批，有悖于當前國家倡導(dǎo)的“簡政放權(quán)”的指導(dǎo)精神。
筆者認為，在當前的政府采購活動中，應(yīng)該實行分離式的監(jiān)管，或者稱“體外式監(jiān)管”，將串聯(lián)模式改為并聯(lián)模式，即代理機構(gòu)在發(fā)布各類采購信息時，須注明監(jiān)管部門及聯(lián)系方式，并且為了讓監(jiān)管部門了解相關(guān)信息，應(yīng)將采購文件同時抄送相關(guān)監(jiān)管部門。監(jiān)管部門不再介入項目的具體操作，但在發(fā)現(xiàn)問題或接到舉報，經(jīng)調(diào)查屬實后可以隨時叫停。這樣的監(jiān)管模式，既不影響采購項目正常的操作辦理，又能體現(xiàn)責(zé)任分明，該誰承擔(dān)責(zé)任就由誰承擔(dān)。
（作者單位：山東省鄒城市公共資源交易中心）
來源：中國政府采購報
