政采改革應(yīng)更注重“政”的功能
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發(fā)布日期：2014年01月14日
專(zhuān)家認(rèn)為，國(guó)家治理理念將財(cái)政提到了應(yīng)有的位置，強(qiáng)調(diào)支出與政策結(jié)合及績(jī)效目標(biāo)導(dǎo)向
王雍君 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)
裴育 南京審計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)
楊志勇 中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員
■ 本報(bào)記者 趙家旺
政府采購(gòu)根植于財(cái)政。建立現(xiàn)代財(cái)政制度提出后，作為財(cái)政支出管理重要內(nèi)容的政府采購(gòu)如何服從服務(wù)于這一戰(zhàn)略思想，成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的話題。圍繞該話題，本報(bào)特邀中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君、南京審計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)裴育、中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇一同探討。
1突出財(cái)政支出與政策的結(jié)合
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要戰(zhàn)略思想。各位專(zhuān)家如何看待現(xiàn)代財(cái)政制度及其對(duì)財(cái)政支出管理提出的新要求？
王雍君：現(xiàn)代財(cái)政制度涵蓋稅收制度、政府間財(cái)政安排、預(yù)算制度和其他相關(guān)制度，其三大功能在《決定》中都得到清晰表述，分別是：將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，使發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用。三者可以分別概括為權(quán)力約束、利益分配和政府-市場(chǎng)邊界。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)關(guān)鍵功能，就在于界定政府與市場(chǎng)的邊界，將政府的活動(dòng)范圍約束在具有比較優(yōu)勢(shì)并且符合主流價(jià)值觀的領(lǐng)域。在實(shí)踐中，財(cái)政邊界的焦點(diǎn)在于支出邊界，共涉及四個(gè)方面：哪些該政府開(kāi)支？政府該開(kāi)支多少？哪些方式更好（比如保護(hù)價(jià)格機(jī)制很可能比惠農(nóng)補(bǔ)貼中的分發(fā)現(xiàn)金更好）？如何選擇支出（政府干預(yù)）的最佳時(shí)機(jī)？
預(yù)算制度位居現(xiàn)代財(cái)政制度的核心。傳統(tǒng)上將預(yù)算理解為“政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃”，過(guò)于膚淺，未得要領(lǐng)。預(yù)算制度的本質(zhì)首先在于法定財(cái)政授權(quán)、授權(quán)基礎(chǔ)上的財(cái)政控制，其次是作為公共政策的工具。幾乎所有的政府活動(dòng)都需要花錢(qián)。以此言之，所有的公共政策都是支出政策，經(jīng)濟(jì)政策也是如此。從政策功能上講，支出預(yù)算的焦點(diǎn)在于預(yù)算與政策的直接聯(lián)結(jié)：預(yù)算（支出）為政策提供資源約束的框架，政策目標(biāo)及其優(yōu)先性的確定都必須在這個(gè)框架內(nèi)完成；同時(shí)，政策又為預(yù)算提供導(dǎo)向，確保其政治方向和目標(biāo)的正確性?！邦A(yù)算審核重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展”，表達(dá)的就是將預(yù)算與政策從脫節(jié)的現(xiàn)狀改變?yōu)閮烧咧苯酉嗦?lián)結(jié)的訴求。唯有如此，預(yù)算才能成為執(zhí)政黨執(zhí)政、政府施政的利器，成為提升國(guó)家治理能力的關(guān)鍵。
楊志勇：支出預(yù)算不只是簡(jiǎn)單的花錢(qián)，而應(yīng)將支出與政府的政策目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)。從國(guó)家治理的要求來(lái)看，強(qiáng)調(diào)支出與政策的結(jié)合是自然而然的事。
同時(shí)，政策的落實(shí)需要提高成本有效性，支出效率的提高也有賴財(cái)政支出管理水平的提高。因而，財(cái)政支出管理的重要性得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。更重要的是，支出管理將從年度支出管理轉(zhuǎn)向中期支出管理，在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)之上，引入中期預(yù)算管理，已是大勢(shì)所趨。中期預(yù)算管理，契合一些項(xiàng)目支出跨年度的實(shí)際，也可以在一定程度上解決當(dāng)前年度預(yù)算中經(jīng)常出現(xiàn)的年末集中花錢(qián)問(wèn)題。
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：實(shí)踐中，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督都是社會(huì)關(guān)注度較高的問(wèn)題。從理論上看，如何更好地發(fā)揮預(yù)算制度在現(xiàn)代財(cái)政制度中的基礎(chǔ)作用？
王雍君：預(yù)算編制這個(gè)述語(yǔ)雖然常用，但具有誤導(dǎo)性。預(yù)算不是“編制”出來(lái)的，而是“準(zhǔn)備”出來(lái)的。預(yù)算草案在呈交立法機(jī)關(guān)審查前的所有階段，都稱(chēng)為預(yù)算準(zhǔn)備，包括經(jīng)濟(jì)與財(cái)政預(yù)測(cè)、政策目標(biāo)與優(yōu)先性籌劃、預(yù)算限額的制定與發(fā)布，之后才是各部門(mén)“編制”預(yù)算草案。
預(yù)算從一開(kāi)始就是在循環(huán)性的程序下運(yùn)作。預(yù)算這個(gè)術(shù)語(yǔ)的一半就是預(yù)算程序。在狹義上，預(yù)算甚至可以看作一個(gè)國(guó)家最正式、最重要和最頻繁的治理程序。這個(gè)程序由四個(gè)部分構(gòu)成：預(yù)算準(zhǔn)備、預(yù)算審查（立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)）、預(yù)算執(zhí)行控制（行政主導(dǎo)）、預(yù)算評(píng)估、（決算）報(bào)告與審計(jì)。四個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連，環(huán)環(huán)相扣。最重要的是預(yù)算準(zhǔn)備，其次才是預(yù)算執(zhí)行。糟糕的預(yù)算準(zhǔn)備（包括編制）勢(shì)必帶來(lái)執(zhí)行中的困難和障礙。這也是當(dāng)前的突出問(wèn)題。當(dāng)然，即使預(yù)算得到精心準(zhǔn)備，也可能因?yàn)閳?zhí)行不力或者不規(guī)范而招致各種負(fù)面結(jié)果。即使在這種情況下，預(yù)算也必須透明，使所有利益相關(guān)者都能明了至少三個(gè)問(wèn)題：政府花了納稅人多少錢(qián)？這些錢(qián)究竟花到哪里去了？產(chǎn)生了怎樣的結(jié)果？這些信息幫助利益相關(guān)者解讀政府的所作所為，這是公民參與的前提條件。公民參與對(duì)于改進(jìn)預(yù)算質(zhì)量和治理績(jī)效至關(guān)緊要。
楊志勇：從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督三者的關(guān)系處理來(lái)看，編制科學(xué)完整是執(zhí)行規(guī)范的基礎(chǔ)，沒(méi)有科學(xué)完整的預(yù)算編制，執(zhí)行中肯定會(huì)出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整問(wèn)題，預(yù)算的計(jì)劃性得不到應(yīng)有的保證，預(yù)算的執(zhí)行就會(huì)失去秩序；有效公開(kāi)透明，能夠提供更充分的信息，供社會(huì)各界監(jiān)督，是預(yù)算編制和執(zhí)行有序進(jìn)行的保證。
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：眾所周知，政府采購(gòu)是財(cái)政支出管理的重要手段，那么，建立現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)政府采購(gòu)具有怎樣的影響？
王雍君：現(xiàn)代財(cái)政制度約束和引導(dǎo)政府花好人民的錢(qián)。合規(guī)性與績(jī)效分別是兩個(gè)基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，合規(guī)更優(yōu)先，績(jī)效更重要。政府采購(gòu)也涵蓋了合規(guī)性控制和績(jī)效目標(biāo)兩個(gè)維度。以此而言，改革政府采購(gòu)制度應(yīng)具備一個(gè)基本的前提條件，那就是確保預(yù)算過(guò)程的財(cái)務(wù)合規(guī)性控制。
在基本的合規(guī)性控制（根本目標(biāo)是反腐）取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的基礎(chǔ)上，財(cái)政管理的重心應(yīng)轉(zhuǎn)向績(jī)效目標(biāo)上?？?jī)效管理主要包括績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、績(jī)效公開(kāi)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、績(jī)效激勵(lì)機(jī)制?？?jī)效管理關(guān)注的焦點(diǎn)就是花好人民的錢(qián)，而花好錢(qián)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，首先是結(jié)果，然后是過(guò)程。結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效管理，重心在于經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性，通常表達(dá)為“E管理”。從實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)看，結(jié)果最重要。給錢(qián)、花錢(qián)關(guān)鍵是看結(jié)果。我們需要?jiǎng)訂T全部力量，致力于產(chǎn)生良好的結(jié)果，這是未來(lái)財(cái)政管理的重中之重。
加強(qiáng)績(jī)效有三個(gè)路徑：市場(chǎng)路徑、治理路徑和行為路徑。市場(chǎng)路徑包括將服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、外包、合同管理、財(cái)政資源的競(jìng)爭(zhēng)性分配、平衡計(jì)分卡等管理工具引入公共組織，等等。治理路徑的重點(diǎn)在于問(wèn)責(zé)制、透明度和公眾參與機(jī)制建設(shè)。行為路徑關(guān)注公務(wù)員的道德標(biāo)準(zhǔn)和行為守則。三者結(jié)合應(yīng)用，才會(huì)有實(shí)效。
2完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)最優(yōu)合同設(shè)計(jì)
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革舉措，受到社會(huì)各界、方方面面的普遍關(guān)注。那么，如何看待政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在財(cái)政及政府采購(gòu)工作中的角色和地位？
楊志勇：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在未來(lái)財(cái)政工作中將占據(jù)更重要的地位。第一，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中服務(wù)所占比例在提高。政府職責(zé)的履行更多要依靠服務(wù)。第二，對(duì)效率的追求決定了政府不一定要依靠政府生產(chǎn)，而可以轉(zhuǎn)向效率更高的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。如有較充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府購(gòu)買(mǎi)效率就會(huì)更高。
裴育：十八屆三中全會(huì)《決定》的第四部分內(nèi)容為加快轉(zhuǎn)變政府職能，其中專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)?！边@是政府與市場(chǎng)關(guān)系界定的進(jìn)一步明晰。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)，政府作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中不可或缺的經(jīng)濟(jì)主體，其在資源配置中的地位和作用也是不容忽視的。但政府發(fā)揮作用的機(jī)制主要是通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，即遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照等價(jià)交換原則，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)，采用使用、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。這也說(shuō)明了政府采購(gòu)（包括商品、服務(wù)和工程）在政府治理中的地位和作用，它是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制深化與發(fā)展的內(nèi)在要求。
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：在各位專(zhuān)家看來(lái)，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)面臨哪些障礙？需要做好哪些工作？
王雍君：招投標(biāo)制度、大額專(zhuān)項(xiàng)資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配制度，都與政府采購(gòu)的績(jī)效目標(biāo)密切相關(guān)，應(yīng)致力建構(gòu)與完善。最優(yōu)合同設(shè)計(jì)非常重要，因?yàn)樗欠?wù)外包和購(gòu)買(mǎi)的基礎(chǔ)。合同供應(yīng)商的資質(zhì)認(rèn)證、合同商試用與定期評(píng)估、合同審查等等，都屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)題中應(yīng)有之義。
楊志勇：我認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)要解決好從哪里買(mǎi)的問(wèn)題。事業(yè)單位是服務(wù)的重要提供機(jī)構(gòu)，相關(guān)社會(huì)組織也應(yīng)該是。但從目前來(lái)看，事業(yè)單位改革還在進(jìn)行中，現(xiàn)有事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理制度與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的要求嚴(yán)重不相稱(chēng)，這會(huì)嚴(yán)重影響事業(yè)單位人員承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的積極性；社會(huì)組織的發(fā)展還嚴(yán)重滯后，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)尚未形成氣候。
裴育：政府采購(gòu)功能的發(fā)揮基礎(chǔ)是必須達(dá)到較大規(guī)模。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府采購(gòu)規(guī)模一般占GDP的10%左右，財(cái)政支出的30%左右，而我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)規(guī)模遠(yuǎn)未達(dá)到這一規(guī)模要求，其對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用大打折扣。正因如此，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還面臨著很多障礙，比如很多部門(mén)或單位在編制預(yù)算時(shí)，名義上將很多開(kāi)支項(xiàng)目納入政府采購(gòu)范圍，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，總會(huì)采取各種辦法繞開(kāi)集中政府采購(gòu)；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，由于超收因素，很多地方使用超收部分比較隨意，往往躲避政府采購(gòu)監(jiān)督管理；每年年底，很多部門(mén)存在突擊花錢(qián)現(xiàn)象。針對(duì)這些問(wèn)題，我認(rèn)為，應(yīng)從四個(gè)方面進(jìn)行完善：
一是改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，克服年終突擊花錢(qián)現(xiàn)象，尤其要強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步提高政府采購(gòu)規(guī)模，將政府采購(gòu)計(jì)劃詳細(xì)編入預(yù)算，并公開(kāi)透明。
二是深化政府采購(gòu)制度改革，提高制度的適用性和操作效率?，F(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》是基于上世紀(jì)末的國(guó)情制定的，從2003年實(shí)施以來(lái)已經(jīng)10年有余，許多情況已經(jīng)發(fā)生變化，亟待進(jìn)行修訂完善，尤其大家意見(jiàn)比較多的適用性與采購(gòu)效率問(wèn)題。
三是完善政府采購(gòu)監(jiān)督管理辦法，加大政府采購(gòu)監(jiān)督管理和審計(jì)力度，切實(shí)解決政府采購(gòu)過(guò)程中的違規(guī)、違紀(jì)問(wèn)題。與此同時(shí)，應(yīng)該盡快解決《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的沖突或不協(xié)調(diào)問(wèn)題，提高政府采購(gòu)的實(shí)際效率或效果。
四是加快政府采購(gòu)開(kāi)放力度，穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)政府采購(gòu)的國(guó)際進(jìn)程?！稕Q定》第25條（加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)）明確提出：“堅(jiān)持世界貿(mào)易體制規(guī)則，堅(jiān)持雙邊、多邊、區(qū)域次區(qū)域開(kāi)放合作，擴(kuò)大同各國(guó)各地區(qū)利益匯合點(diǎn)，以周邊為基礎(chǔ)加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。改革市場(chǎng)準(zhǔn)入、海關(guān)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫等管理體制，加快環(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)、政府采購(gòu)、電子商務(wù)等新議題談判，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)?！边@是《決定》中唯一使用“政府采購(gòu)”名詞的地方。
3強(qiáng)化治理理念導(dǎo)向
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：國(guó)家治理理念在《決定》中實(shí)現(xiàn)了重大的理論突破，治理理念對(duì)財(cái)政改革和政府采購(gòu)制度改革具有怎樣的意義，會(huì)帶來(lái)哪些改變？
楊志勇：這種理念改變了財(cái)政只是收錢(qián)花錢(qián)的做法，將財(cái)政提到了應(yīng)有的位置。財(cái)政改革和政府采購(gòu)制度改革都應(yīng)更加注意“政”功能的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這仍應(yīng)是有效率地實(shí)現(xiàn)。
改革肯定會(huì)遇到各種各樣的約束，特別是既得利益者的阻礙，必須要有勇氣。與此同時(shí)，改革還需要智慧。財(cái)政改革最重要的是積極推進(jìn)政府預(yù)算的有效公開(kāi)。只要做到了預(yù)算的完整規(guī)范、公開(kāi)透明，其他隱藏在各處的利益訴求就會(huì)凸現(xiàn)，財(cái)政問(wèn)題就可以真正公開(kāi)地加以解決。未來(lái)財(cái)政支出和爭(zhēng)論可能會(huì)更多，比如哪些是支出優(yōu)先領(lǐng)域、應(yīng)該如何保障等，但只要支出是有秩序的，問(wèn)題終究會(huì)得到解決。在問(wèn)題的不斷解決中，現(xiàn)代財(cái)政制度將最終形成。
王雍君：治理高于管理。管理關(guān)注資源的充分利用，包括經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性。有效性最重要，效率次之，經(jīng)濟(jì)性再次之；治理的焦點(diǎn)在于制度和政策改革，制度著眼于約束和引導(dǎo)掌權(quán)者的行為，政策改革的焦點(diǎn)在于定期評(píng)估、檢討與修正機(jī)制的建設(shè)。我認(rèn)為，治理導(dǎo)向的財(cái)政改革，應(yīng)聚焦八個(gè)相互關(guān)聯(lián)的要點(diǎn)：代表性（負(fù)責(zé)財(cái)政事務(wù)的人大代表一定要有廣泛的代表性）、人大的財(cái)政授權(quán)與監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、將合規(guī)和績(jī)效融入問(wèn)責(zé)機(jī)制、財(cái)政透明、預(yù)見(jiàn)性（規(guī)則與程序清晰明了統(tǒng)一實(shí)施）、參與（廣泛的話語(yǔ)表達(dá)和有效的政府回應(yīng)）、競(jìng)爭(zhēng)（要求破除過(guò)度管制、專(zhuān)款過(guò)多、教育等重點(diǎn)支出掛鉤、預(yù)算編制的基數(shù)法）、分權(quán)。分權(quán)要求在有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，將地方、基層和社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)與資源充分下放。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
王雍君 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)
裴育 南京審計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)
楊志勇 中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員
■ 本報(bào)記者 趙家旺
政府采購(gòu)根植于財(cái)政。建立現(xiàn)代財(cái)政制度提出后，作為財(cái)政支出管理重要內(nèi)容的政府采購(gòu)如何服從服務(wù)于這一戰(zhàn)略思想，成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的話題。圍繞該話題，本報(bào)特邀中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君、南京審計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)裴育、中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇一同探討。
1突出財(cái)政支出與政策的結(jié)合
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要戰(zhàn)略思想。各位專(zhuān)家如何看待現(xiàn)代財(cái)政制度及其對(duì)財(cái)政支出管理提出的新要求？
王雍君：現(xiàn)代財(cái)政制度涵蓋稅收制度、政府間財(cái)政安排、預(yù)算制度和其他相關(guān)制度，其三大功能在《決定》中都得到清晰表述，分別是：將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，使發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用。三者可以分別概括為權(quán)力約束、利益分配和政府-市場(chǎng)邊界。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)關(guān)鍵功能，就在于界定政府與市場(chǎng)的邊界，將政府的活動(dòng)范圍約束在具有比較優(yōu)勢(shì)并且符合主流價(jià)值觀的領(lǐng)域。在實(shí)踐中，財(cái)政邊界的焦點(diǎn)在于支出邊界，共涉及四個(gè)方面：哪些該政府開(kāi)支？政府該開(kāi)支多少？哪些方式更好（比如保護(hù)價(jià)格機(jī)制很可能比惠農(nóng)補(bǔ)貼中的分發(fā)現(xiàn)金更好）？如何選擇支出（政府干預(yù)）的最佳時(shí)機(jī)？
預(yù)算制度位居現(xiàn)代財(cái)政制度的核心。傳統(tǒng)上將預(yù)算理解為“政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃”，過(guò)于膚淺，未得要領(lǐng)。預(yù)算制度的本質(zhì)首先在于法定財(cái)政授權(quán)、授權(quán)基礎(chǔ)上的財(cái)政控制，其次是作為公共政策的工具。幾乎所有的政府活動(dòng)都需要花錢(qián)。以此言之，所有的公共政策都是支出政策，經(jīng)濟(jì)政策也是如此。從政策功能上講，支出預(yù)算的焦點(diǎn)在于預(yù)算與政策的直接聯(lián)結(jié)：預(yù)算（支出）為政策提供資源約束的框架，政策目標(biāo)及其優(yōu)先性的確定都必須在這個(gè)框架內(nèi)完成；同時(shí)，政策又為預(yù)算提供導(dǎo)向，確保其政治方向和目標(biāo)的正確性?！邦A(yù)算審核重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展”，表達(dá)的就是將預(yù)算與政策從脫節(jié)的現(xiàn)狀改變?yōu)閮烧咧苯酉嗦?lián)結(jié)的訴求。唯有如此，預(yù)算才能成為執(zhí)政黨執(zhí)政、政府施政的利器，成為提升國(guó)家治理能力的關(guān)鍵。
楊志勇：支出預(yù)算不只是簡(jiǎn)單的花錢(qián)，而應(yīng)將支出與政府的政策目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)。從國(guó)家治理的要求來(lái)看，強(qiáng)調(diào)支出與政策的結(jié)合是自然而然的事。
同時(shí)，政策的落實(shí)需要提高成本有效性，支出效率的提高也有賴財(cái)政支出管理水平的提高。因而，財(cái)政支出管理的重要性得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。更重要的是，支出管理將從年度支出管理轉(zhuǎn)向中期支出管理，在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)之上，引入中期預(yù)算管理，已是大勢(shì)所趨。中期預(yù)算管理，契合一些項(xiàng)目支出跨年度的實(shí)際，也可以在一定程度上解決當(dāng)前年度預(yù)算中經(jīng)常出現(xiàn)的年末集中花錢(qián)問(wèn)題。
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：實(shí)踐中，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督都是社會(huì)關(guān)注度較高的問(wèn)題。從理論上看，如何更好地發(fā)揮預(yù)算制度在現(xiàn)代財(cái)政制度中的基礎(chǔ)作用？
王雍君：預(yù)算編制這個(gè)述語(yǔ)雖然常用，但具有誤導(dǎo)性。預(yù)算不是“編制”出來(lái)的，而是“準(zhǔn)備”出來(lái)的。預(yù)算草案在呈交立法機(jī)關(guān)審查前的所有階段，都稱(chēng)為預(yù)算準(zhǔn)備，包括經(jīng)濟(jì)與財(cái)政預(yù)測(cè)、政策目標(biāo)與優(yōu)先性籌劃、預(yù)算限額的制定與發(fā)布，之后才是各部門(mén)“編制”預(yù)算草案。
預(yù)算從一開(kāi)始就是在循環(huán)性的程序下運(yùn)作。預(yù)算這個(gè)術(shù)語(yǔ)的一半就是預(yù)算程序。在狹義上，預(yù)算甚至可以看作一個(gè)國(guó)家最正式、最重要和最頻繁的治理程序。這個(gè)程序由四個(gè)部分構(gòu)成：預(yù)算準(zhǔn)備、預(yù)算審查（立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)）、預(yù)算執(zhí)行控制（行政主導(dǎo)）、預(yù)算評(píng)估、（決算）報(bào)告與審計(jì)。四個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連，環(huán)環(huán)相扣。最重要的是預(yù)算準(zhǔn)備，其次才是預(yù)算執(zhí)行。糟糕的預(yù)算準(zhǔn)備（包括編制）勢(shì)必帶來(lái)執(zhí)行中的困難和障礙。這也是當(dāng)前的突出問(wèn)題。當(dāng)然，即使預(yù)算得到精心準(zhǔn)備，也可能因?yàn)閳?zhí)行不力或者不規(guī)范而招致各種負(fù)面結(jié)果。即使在這種情況下，預(yù)算也必須透明，使所有利益相關(guān)者都能明了至少三個(gè)問(wèn)題：政府花了納稅人多少錢(qián)？這些錢(qián)究竟花到哪里去了？產(chǎn)生了怎樣的結(jié)果？這些信息幫助利益相關(guān)者解讀政府的所作所為，這是公民參與的前提條件。公民參與對(duì)于改進(jìn)預(yù)算質(zhì)量和治理績(jī)效至關(guān)緊要。
楊志勇：從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督三者的關(guān)系處理來(lái)看，編制科學(xué)完整是執(zhí)行規(guī)范的基礎(chǔ)，沒(méi)有科學(xué)完整的預(yù)算編制，執(zhí)行中肯定會(huì)出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整問(wèn)題，預(yù)算的計(jì)劃性得不到應(yīng)有的保證，預(yù)算的執(zhí)行就會(huì)失去秩序；有效公開(kāi)透明，能夠提供更充分的信息，供社會(huì)各界監(jiān)督，是預(yù)算編制和執(zhí)行有序進(jìn)行的保證。
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：眾所周知，政府采購(gòu)是財(cái)政支出管理的重要手段，那么，建立現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)政府采購(gòu)具有怎樣的影響？
王雍君：現(xiàn)代財(cái)政制度約束和引導(dǎo)政府花好人民的錢(qián)。合規(guī)性與績(jī)效分別是兩個(gè)基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，合規(guī)更優(yōu)先，績(jī)效更重要。政府采購(gòu)也涵蓋了合規(guī)性控制和績(jī)效目標(biāo)兩個(gè)維度。以此而言，改革政府采購(gòu)制度應(yīng)具備一個(gè)基本的前提條件，那就是確保預(yù)算過(guò)程的財(cái)務(wù)合規(guī)性控制。
在基本的合規(guī)性控制（根本目標(biāo)是反腐）取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的基礎(chǔ)上，財(cái)政管理的重心應(yīng)轉(zhuǎn)向績(jī)效目標(biāo)上?？?jī)效管理主要包括績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、績(jī)效公開(kāi)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、績(jī)效激勵(lì)機(jī)制?？?jī)效管理關(guān)注的焦點(diǎn)就是花好人民的錢(qián)，而花好錢(qián)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，首先是結(jié)果，然后是過(guò)程。結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效管理，重心在于經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性，通常表達(dá)為“E管理”。從實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)看，結(jié)果最重要。給錢(qián)、花錢(qián)關(guān)鍵是看結(jié)果。我們需要?jiǎng)訂T全部力量，致力于產(chǎn)生良好的結(jié)果，這是未來(lái)財(cái)政管理的重中之重。
加強(qiáng)績(jī)效有三個(gè)路徑：市場(chǎng)路徑、治理路徑和行為路徑。市場(chǎng)路徑包括將服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、外包、合同管理、財(cái)政資源的競(jìng)爭(zhēng)性分配、平衡計(jì)分卡等管理工具引入公共組織，等等。治理路徑的重點(diǎn)在于問(wèn)責(zé)制、透明度和公眾參與機(jī)制建設(shè)。行為路徑關(guān)注公務(wù)員的道德標(biāo)準(zhǔn)和行為守則。三者結(jié)合應(yīng)用，才會(huì)有實(shí)效。
2完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)最優(yōu)合同設(shè)計(jì)
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革舉措，受到社會(huì)各界、方方面面的普遍關(guān)注。那么，如何看待政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在財(cái)政及政府采購(gòu)工作中的角色和地位？
楊志勇：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在未來(lái)財(cái)政工作中將占據(jù)更重要的地位。第一，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中服務(wù)所占比例在提高。政府職責(zé)的履行更多要依靠服務(wù)。第二，對(duì)效率的追求決定了政府不一定要依靠政府生產(chǎn)，而可以轉(zhuǎn)向效率更高的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。如有較充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府購(gòu)買(mǎi)效率就會(huì)更高。
裴育：十八屆三中全會(huì)《決定》的第四部分內(nèi)容為加快轉(zhuǎn)變政府職能，其中專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)?！边@是政府與市場(chǎng)關(guān)系界定的進(jìn)一步明晰。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)，政府作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中不可或缺的經(jīng)濟(jì)主體，其在資源配置中的地位和作用也是不容忽視的。但政府發(fā)揮作用的機(jī)制主要是通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，即遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照等價(jià)交換原則，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)，采用使用、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。這也說(shuō)明了政府采購(gòu)（包括商品、服務(wù)和工程）在政府治理中的地位和作用，它是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制深化與發(fā)展的內(nèi)在要求。
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：在各位專(zhuān)家看來(lái)，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)面臨哪些障礙？需要做好哪些工作？
王雍君：招投標(biāo)制度、大額專(zhuān)項(xiàng)資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配制度，都與政府采購(gòu)的績(jī)效目標(biāo)密切相關(guān)，應(yīng)致力建構(gòu)與完善。最優(yōu)合同設(shè)計(jì)非常重要，因?yàn)樗欠?wù)外包和購(gòu)買(mǎi)的基礎(chǔ)。合同供應(yīng)商的資質(zhì)認(rèn)證、合同商試用與定期評(píng)估、合同審查等等，都屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)題中應(yīng)有之義。
楊志勇：我認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)要解決好從哪里買(mǎi)的問(wèn)題。事業(yè)單位是服務(wù)的重要提供機(jī)構(gòu)，相關(guān)社會(huì)組織也應(yīng)該是。但從目前來(lái)看，事業(yè)單位改革還在進(jìn)行中，現(xiàn)有事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理制度與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的要求嚴(yán)重不相稱(chēng)，這會(huì)嚴(yán)重影響事業(yè)單位人員承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的積極性；社會(huì)組織的發(fā)展還嚴(yán)重滯后，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)尚未形成氣候。
裴育：政府采購(gòu)功能的發(fā)揮基礎(chǔ)是必須達(dá)到較大規(guī)模。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府采購(gòu)規(guī)模一般占GDP的10%左右，財(cái)政支出的30%左右，而我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)規(guī)模遠(yuǎn)未達(dá)到這一規(guī)模要求，其對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用大打折扣。正因如此，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還面臨著很多障礙，比如很多部門(mén)或單位在編制預(yù)算時(shí)，名義上將很多開(kāi)支項(xiàng)目納入政府采購(gòu)范圍，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，總會(huì)采取各種辦法繞開(kāi)集中政府采購(gòu)；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，由于超收因素，很多地方使用超收部分比較隨意，往往躲避政府采購(gòu)監(jiān)督管理；每年年底，很多部門(mén)存在突擊花錢(qián)現(xiàn)象。針對(duì)這些問(wèn)題，我認(rèn)為，應(yīng)從四個(gè)方面進(jìn)行完善：
一是改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，克服年終突擊花錢(qián)現(xiàn)象，尤其要強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步提高政府采購(gòu)規(guī)模，將政府采購(gòu)計(jì)劃詳細(xì)編入預(yù)算，并公開(kāi)透明。
二是深化政府采購(gòu)制度改革，提高制度的適用性和操作效率?，F(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》是基于上世紀(jì)末的國(guó)情制定的，從2003年實(shí)施以來(lái)已經(jīng)10年有余，許多情況已經(jīng)發(fā)生變化，亟待進(jìn)行修訂完善，尤其大家意見(jiàn)比較多的適用性與采購(gòu)效率問(wèn)題。
三是完善政府采購(gòu)監(jiān)督管理辦法，加大政府采購(gòu)監(jiān)督管理和審計(jì)力度，切實(shí)解決政府采購(gòu)過(guò)程中的違規(guī)、違紀(jì)問(wèn)題。與此同時(shí)，應(yīng)該盡快解決《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的沖突或不協(xié)調(diào)問(wèn)題，提高政府采購(gòu)的實(shí)際效率或效果。
四是加快政府采購(gòu)開(kāi)放力度，穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)政府采購(gòu)的國(guó)際進(jìn)程?！稕Q定》第25條（加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)）明確提出：“堅(jiān)持世界貿(mào)易體制規(guī)則，堅(jiān)持雙邊、多邊、區(qū)域次區(qū)域開(kāi)放合作，擴(kuò)大同各國(guó)各地區(qū)利益匯合點(diǎn)，以周邊為基礎(chǔ)加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。改革市場(chǎng)準(zhǔn)入、海關(guān)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫等管理體制，加快環(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)、政府采購(gòu)、電子商務(wù)等新議題談判，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)?！边@是《決定》中唯一使用“政府采購(gòu)”名詞的地方。
3強(qiáng)化治理理念導(dǎo)向
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：國(guó)家治理理念在《決定》中實(shí)現(xiàn)了重大的理論突破，治理理念對(duì)財(cái)政改革和政府采購(gòu)制度改革具有怎樣的意義，會(huì)帶來(lái)哪些改變？
楊志勇：這種理念改變了財(cái)政只是收錢(qián)花錢(qián)的做法，將財(cái)政提到了應(yīng)有的位置。財(cái)政改革和政府采購(gòu)制度改革都應(yīng)更加注意“政”功能的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這仍應(yīng)是有效率地實(shí)現(xiàn)。
改革肯定會(huì)遇到各種各樣的約束，特別是既得利益者的阻礙，必須要有勇氣。與此同時(shí)，改革還需要智慧。財(cái)政改革最重要的是積極推進(jìn)政府預(yù)算的有效公開(kāi)。只要做到了預(yù)算的完整規(guī)范、公開(kāi)透明，其他隱藏在各處的利益訴求就會(huì)凸現(xiàn)，財(cái)政問(wèn)題就可以真正公開(kāi)地加以解決。未來(lái)財(cái)政支出和爭(zhēng)論可能會(huì)更多，比如哪些是支出優(yōu)先領(lǐng)域、應(yīng)該如何保障等，但只要支出是有秩序的，問(wèn)題終究會(huì)得到解決。在問(wèn)題的不斷解決中，現(xiàn)代財(cái)政制度將最終形成。
王雍君：治理高于管理。管理關(guān)注資源的充分利用，包括經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性。有效性最重要，效率次之，經(jīng)濟(jì)性再次之；治理的焦點(diǎn)在于制度和政策改革，制度著眼于約束和引導(dǎo)掌權(quán)者的行為，政策改革的焦點(diǎn)在于定期評(píng)估、檢討與修正機(jī)制的建設(shè)。我認(rèn)為，治理導(dǎo)向的財(cái)政改革，應(yīng)聚焦八個(gè)相互關(guān)聯(lián)的要點(diǎn)：代表性（負(fù)責(zé)財(cái)政事務(wù)的人大代表一定要有廣泛的代表性）、人大的財(cái)政授權(quán)與監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、將合規(guī)和績(jī)效融入問(wèn)責(zé)機(jī)制、財(cái)政透明、預(yù)見(jiàn)性（規(guī)則與程序清晰明了統(tǒng)一實(shí)施）、參與（廣泛的話語(yǔ)表達(dá)和有效的政府回應(yīng)）、競(jìng)爭(zhēng)（要求破除過(guò)度管制、專(zhuān)款過(guò)多、教育等重點(diǎn)支出掛鉤、預(yù)算編制的基數(shù)法）、分權(quán)。分權(quán)要求在有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，將地方、基層和社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)與資源充分下放。
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