防治圍串標(biāo)行為的對(duì)策建議
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發(fā)布日期：2014年09月23日
圍串標(biāo)行為是指招投標(biāo)參與主體（招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)委員會(huì)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等）為了達(dá)到中標(biāo)目的，相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)、排斥公平競(jìng)爭(zhēng)，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者其他的合法權(quán)益的行為。其中，圍標(biāo)行為是指投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)，與其是否達(dá)到控制中標(biāo)結(jié)局無(wú)關(guān)；串標(biāo)行為是指投標(biāo)人與招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間串通投標(biāo)。圍串標(biāo)行為違背了“公正、公平、公開(kāi)”的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，是法律明令禁止的違法行為，不僅擾亂了招投標(biāo)市場(chǎng)秩序，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而且阻礙了企業(yè)良性發(fā)展，助長(zhǎng)腐敗行為蔓延。此外，圍串標(biāo)行為的參與者通常僅著眼于利益，增加了項(xiàng)目管理難度，危及工程質(zhì)量安全。因此，有必要深入剖析圍串標(biāo)行為的手段和成因，并提出對(duì)策。
一、圍串標(biāo)行為的現(xiàn)狀
從全國(guó)看，自2009年11月全國(guó)開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理工作以來(lái)，截至2012年3月底，全國(guó)共查處工程建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法案件21766件，涉及招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)的3305件，涉及圍串標(biāo)行為的案件占到了相當(dāng)?shù)谋壤?
從浙江省看，本課題組通過(guò)多方調(diào)研，省重點(diǎn)工程建設(shè)招投標(biāo)市場(chǎng)中圍串標(biāo)的基本狀況是：2002～2012年，立案36起涉嫌圍串標(biāo)行為的案件，其中查處確認(rèn)違法并作出行政處罰的有28起；查處確認(rèn)違法但由于違法案件過(guò)去數(shù)年而沒(méi)有處罰的有2起；調(diào)查后不構(gòu)成圍串標(biāo)行為的有1起，還有5起尚在調(diào)查中。
查處的圍串標(biāo)行為的主要表現(xiàn)有：投標(biāo)文件存在非正常一致情況,標(biāo)書(shū)由同一人編制,報(bào)價(jià)呈規(guī)律性變化、投標(biāo)文件混裝、投標(biāo)保證金、購(gòu)買(mǎi)標(biāo)書(shū)的費(fèi)用以及交易費(fèi)均由同一單位支付,不同單位與同一單位組成聯(lián)合體投標(biāo)等。
從課題組外出調(diào)研和邀請(qǐng)座談中獲得的定性調(diào)查結(jié)果來(lái)看，浙江省招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)中存在幾類(lèi)典型的圍串標(biāo)行為：一是招標(biāo)人的串通投標(biāo)行為。如濫用決策權(quán)、審批權(quán)，違規(guī)插手干預(yù)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)；在招標(biāo)文件中設(shè)置不合理?xiàng)l款限制或排斥潛在投標(biāo)人，幫助特定投標(biāo)人中標(biāo)；向特定投標(biāo)人泄露標(biāo)底、技術(shù)指標(biāo)參數(shù)等保密事項(xiàng)，擅自改變招標(biāo)條件或定標(biāo)辦法等。二是評(píng)標(biāo)專(zhuān)家在評(píng)標(biāo)中為特定投標(biāo)人打高分或壓低其他投標(biāo)人的評(píng)分。三是投標(biāo)人之間采取“投標(biāo)聯(lián)盟”、“有償陪標(biāo)”、“輪流坐莊”等方式串通投標(biāo)，掛靠多家企業(yè)、借用他人資質(zhì)等開(kāi)展圍串標(biāo)行為。
二、圍串標(biāo)行為的成因
一是法律法規(guī)配套制度建設(shè)不夠完善。一方面缺乏結(jié)合行業(yè)實(shí)際、具有可操作性的配套制度，另一方面現(xiàn)行配套制度存在不統(tǒng)一、相互矛盾、甚至與法律法規(guī)相抵觸的情形。
二是市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)不夠健全。我國(guó)誠(chéng)信體系建設(shè)起步較晚，目前在信息采集、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、范圍應(yīng)用、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)考核管理、信用信息公開(kāi)等方面，全國(guó)尚未形成統(tǒng)一的平臺(tái)。我國(guó)當(dāng)前還缺乏企業(yè)信用管理方面的制度和規(guī)章。除個(gè)別大型企業(yè)比較注重品牌形象、信用管理、企業(yè)文化外，相當(dāng)一部分投標(biāo)人只注重短期效益而不是長(zhǎng)期效益，對(duì)企業(yè)自身的信用建設(shè)未引起高度的重視。
三是行政監(jiān)管不夠有力，懲戒不夠到位。在客觀上，由于圍串標(biāo)行為的表現(xiàn)形式多種多樣，具有很強(qiáng)的偽裝性、隱蔽性，給調(diào)查取證和事實(shí)認(rèn)定工作帶來(lái)一定的困難和行政成本，不利于行政監(jiān)管工作的開(kāi)展；在主觀上，部分地方政府部門(mén)不同程度地與本地區(qū)、本行業(yè)的承包企業(yè)存在利益關(guān)系，開(kāi)展行政監(jiān)管工作和進(jìn)行懲戒的積極主動(dòng)性不足。另外，在行政監(jiān)管中，評(píng)標(biāo)專(zhuān)家管理也存在著一些不容忽視的問(wèn)題。首先，現(xiàn)有評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)鞂?duì)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，專(zhuān)家良莠不齊，影響評(píng)標(biāo)質(zhì)量；其次，各評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)煜鄬?duì)封閉，一些專(zhuān)家?guī)鞄?kù)容有限，評(píng)標(biāo)專(zhuān)家容易被操縱，專(zhuān)家的公正性受到質(zhì)疑；最后，評(píng)標(biāo)過(guò)程不甚合理，專(zhuān)家在過(guò)短的限定時(shí)間內(nèi)無(wú)法通覽標(biāo)書(shū)，只能憑有限的信息做出判斷。
四是市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不佳。目前，國(guó)內(nèi)大多數(shù)投標(biāo)企業(yè)是以?xún)r(jià)格差異作為主要手段進(jìn)行非有效競(jìng)爭(zhēng)甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法與經(jīng)營(yíng)規(guī)模同步增長(zhǎng)，且招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)過(guò)程中的一些違規(guī)操作和監(jiān)管不到位等問(wèn)題使得部分企業(yè)無(wú)法通過(guò)合法手段獲得工程。為謀取經(jīng)濟(jì)利益，一些投標(biāo)企業(yè)鋌而走險(xiǎn)地采取圍串標(biāo)行為。
此外，地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷嚴(yán)重，信息披露程度低等也是誘發(fā)圍串標(biāo)行為的重要因素。
三、防治圍串標(biāo)行為的對(duì)策建議
（一）深化信息工程，大力推行電子招標(biāo)投標(biāo)
電子招標(biāo)投標(biāo)是一項(xiàng)以電子信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)信息體系的高新技術(shù)，實(shí)質(zhì)是對(duì)傳統(tǒng)紙質(zhì)招標(biāo)投標(biāo)形式的電子化，以高新信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)落實(shí)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)規(guī)范，以電子信息技術(shù)構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)信息體系。從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐效果看，電子招標(biāo)投標(biāo)在防治圍串標(biāo)方面具有顯著優(yōu)勢(shì)，其能有效降低交易成本，提高招投標(biāo)質(zhì)量和效率，規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)，落實(shí)與招投標(biāo)相關(guān)的法律法規(guī)，提升監(jiān)管水平，防止和減少腐敗現(xiàn)象。
（二）深化信用工程，加快構(gòu)筑招投標(biāo)市場(chǎng)信用體系
一是建立較為完善的企業(yè)信用體系。按照從地方到中央，從行業(yè)到綜合管理部門(mén)的路徑，分地區(qū)、分部門(mén)逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的招投標(biāo)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)。但凡在招投標(biāo)活動(dòng)中有違法違規(guī)行為被相關(guān)部門(mén)查處的或有其他失信行為的單位或自然人均需被記入信用檔案，作為資格審查、評(píng)標(biāo)階段對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行信用評(píng)價(jià)的重要依據(jù)和對(duì)投標(biāo)人是否符合市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件之一。
二是強(qiáng)化信用信息公開(kāi)。制定公開(kāi)的范圍和目錄，負(fù)責(zé)公開(kāi)的部門(mén)和公開(kāi)的平臺(tái)，便于社會(huì)公眾查詢(xún)和了解。對(duì)不按規(guī)定公開(kāi)相關(guān)信息的責(zé)任單位和直接責(zé)任人，要做出必要的處理。
三是強(qiáng)化信用信息應(yīng)用。在評(píng)標(biāo)方法中體現(xiàn)企業(yè)的誠(chéng)信狀況，對(duì)圍串標(biāo)行為當(dāng)事人的處罰信息及時(shí)公開(kāi)，并記入信用檔案，廣泛應(yīng)用信用信息，對(duì)信用狀況較差的企業(yè)限制其參與招投標(biāo)活動(dòng)，讓守信者受益，使信用環(huán)境不斷得到優(yōu)化。
（三）深化監(jiān)管工程，創(chuàng)新招投標(biāo)行政監(jiān)管體制
一是加大監(jiān)管力度。建立以發(fā)展和改革部門(mén)牽頭，其他監(jiān)管部門(mén)參與的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，以提高調(diào)查和處理圍串標(biāo)行為的力度。加大對(duì)圍串標(biāo)企業(yè)和相關(guān)參與人員的懲罰力度，從嚴(yán)處罰，提高其違法成本，從而杜絕圍串標(biāo)等違規(guī)行為。
二是推進(jìn)管辦分離。正確定位行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任和義務(wù)，把應(yīng)該由市場(chǎng)交易的事務(wù)交由第三方招投標(biāo)交易場(chǎng)所去完成，行政監(jiān)管部門(mén)不得與招投標(biāo)交易場(chǎng)所存在隸屬關(guān)系。
三是推行項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管。把好事前監(jiān)督關(guān)，嚴(yán)格審核招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告、審批招標(biāo)方案，做好招標(biāo)文件備案等工作。把好事中監(jiān)督關(guān)，圍繞投標(biāo)文件的遞交與接收、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)和合同的簽訂等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管。把好事后監(jiān)督關(guān)，嚴(yán)格落實(shí)招投標(biāo)情況書(shū)面報(bào)告制度，加強(qiáng)履約情況的跟蹤檢查和重點(diǎn)抽查，對(duì)履約情況記錄信用檔案并給予公開(kāi)，便于社會(huì)查詢(xún)監(jiān)督；加強(qiáng)竣工驗(yàn)收審計(jì)，對(duì)于審計(jì)過(guò)程中重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)的資金流向；對(duì)于發(fā)現(xiàn)的圍串標(biāo)問(wèn)題要及時(shí)移交監(jiān)管部門(mén)查處。
四是推進(jìn)聯(lián)保機(jī)制。聯(lián)保機(jī)制本質(zhì)上降低了投標(biāo)企業(yè)參與投標(biāo)的成本，促使更多的企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)增加投標(biāo)人數(shù)量而促使原有圍標(biāo)同盟瓦解。聯(lián)保機(jī)制實(shí)行“一票否決制”，使得投標(biāo)企業(yè)在出借、掛靠資質(zhì)時(shí)更加謹(jǐn)慎，以免因掛靠或出借資質(zhì)的單位或個(gè)人的違規(guī)拖累本企業(yè)。在收退聯(lián)保保證金時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)嚴(yán)格核對(duì)企業(yè)的銀行基本賬戶(hù)信息，規(guī)范了投標(biāo)保證金的收退環(huán)節(jié)，使得那些掛靠、冒用他人名義投標(biāo)的單位不能使用自己資金繳納投標(biāo)保證金，也杜絕了個(gè)別招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在投標(biāo)保證金環(huán)節(jié)出現(xiàn)圍串標(biāo)行為的可能，增大了違規(guī)企業(yè)或個(gè)人的圍串標(biāo)成本。第三方機(jī)構(gòu)對(duì)已辦理聯(lián)保證明的潛在投標(biāo)人名單嚴(yán)格保密，在項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)前才將其交給招標(biāo)人或招標(biāo)代理，從而使不法之徒無(wú)法利用投標(biāo)人名單開(kāi)展與圍串標(biāo)行為相關(guān)聯(lián)的工作，增大了圍串標(biāo)行為的難度。
五是加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家管理。加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)斓慕ㄔO(shè)，嚴(yán)格資格審查。完善評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的考核機(jī)制，推行動(dòng)態(tài)管理。加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育。
（四）深化法制工程，修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)配套制度
一是解決與現(xiàn)行招投標(biāo)相關(guān)的各類(lèi)規(guī)定的統(tǒng)一性問(wèn)題。法制部門(mén)需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)涉及招投標(biāo)活動(dòng)配套制度的宏觀管理，切實(shí)解決制度統(tǒng)一性問(wèn)題。明確規(guī)定省以下原則上不出臺(tái)涉及招投標(biāo)實(shí)體性權(quán)利義務(wù)的有關(guān)規(guī)定，如必須出臺(tái)規(guī)范性文件的，需嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行合法性審查。
二是進(jìn)一步完善與行政監(jiān)督相關(guān)的制度建設(shè)。強(qiáng)化招投標(biāo)信息公開(kāi)的制度建設(shè)，制定行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，制定與招投標(biāo)法律法規(guī)一致的投訴、舉報(bào)、質(zhì)疑及接受、處理等相關(guān)規(guī)定。
三是進(jìn)一步完善招投標(biāo)活動(dòng)各參與主體相關(guān)從業(yè)人員權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。通過(guò)具有針對(duì)性和可操作性的條文，對(duì)從事招投標(biāo)活動(dòng)的個(gè)體行為權(quán)利義務(wù)加以明確。
四是進(jìn)一步細(xì)化圍串標(biāo)行為的界定。通過(guò)制定相關(guān)配套制度明確界定招標(biāo)人（招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）與投標(biāo)人之間、投標(biāo)人之間、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家與投標(biāo)人之間可能存在的圍串標(biāo)行為。
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》 浙江省發(fā)改委課題組
