現(xiàn) 象
在多年的政府采購一線工作中，筆者發(fā)現(xiàn)一個(gè)整體趨勢，即在各類政府采購項(xiàng)目中，參與競爭的供應(yīng)商數(shù)量在下滑，也就是說政府采購項(xiàng)目的競爭性在整體下降。以某省近幾年的家具采購項(xiàng)目為例，2001年一預(yù)算僅20多萬元的項(xiàng)目，投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量達(dá)24家；2005年預(yù)算為23萬元的項(xiàng)目，投標(biāo)供應(yīng)商19家；2008年預(yù)算為37萬元的項(xiàng)目，投標(biāo)供應(yīng)商14家；2010年預(yù)算為51萬元的項(xiàng)目，投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量為8家；而2015年完成的一個(gè)預(yù)算45萬元的家具采購項(xiàng)目，僅3家供應(yīng)商報(bào)名并參與投標(biāo)活動(dòng)。
原 因
政府采購法律制度趨于細(xì)密繁瑣
我國政府采購從財(cái)政部頒布《政府采購管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)字【1999】139號），到2015年3月1日國務(wù)院頒布實(shí)施《政府采購法實(shí)施條例》以來，大大小小的法律法規(guī)和政策性文件非常多，而且因地而異。
以《政府采購管理暫行辦法》為例，筆者認(rèn)為這是一部很簡潔的政府采購規(guī)范，總共七章五十一條，主要介紹了政府采購的原則、主體、方式、招標(biāo)程序、監(jiān)督、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容。而《政府采購法實(shí)施條例》共九章七十九條，有總則、當(dāng)事人、方式、程序、合同、質(zhì)疑與投訴、檢查、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容。
可見，后者的容量大于前者3倍。但筆者認(rèn)為，前者的可操作性、靈活性均要優(yōu)于后者。如招標(biāo)程序，前者只對公開招標(biāo)方式作出了規(guī)定，并未對非招標(biāo)方式進(jìn)行約束。
另外，在集中采購機(jī)構(gòu)方面，前者賦予采購機(jī)關(guān)和供應(yīng)商主體地位，而后者形成了采購人、集中采購機(jī)構(gòu)、集中采購機(jī)構(gòu)以外的社會中介機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商的主體關(guān)系。
美國沒有專門的政府采購法，但政府采購政策整體很直觀。聯(lián)邦政府將散見于眾多法律之中的有關(guān)政府采購的規(guī)定加以綜合和細(xì)化，形成了《聯(lián)邦采購條例》（簡稱FAR）。FAR對聯(lián)邦政府的采購計(jì)劃、采購方式、合同類型、采購合同管理、采購合同條款及合同格式等，都作出了明確而又詳盡的規(guī)定。地方政府的采購法規(guī)一般在具體采購程序上與聯(lián)邦不同。
古人說“水至清則無魚，人至察則無徒”。相對于我國的政府采購法律政策來說，發(fā)布方除全國人大常委會、國務(wù)院外，還有財(cái)政部、發(fā)改委、環(huán)保部、工信部、質(zhì)監(jiān)總局等部門，每一方都有自己的立場，而這對供應(yīng)商來講就是一道道的坎。筆者認(rèn)為，這是近幾年供應(yīng)商參與政府采購積極性銳減的原因之一。
采購人采購自主權(quán)趨于膨大
從《政府采購管理暫行辦法》來看，集中采購機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是：統(tǒng)一組織納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目；組織由財(cái)政撥款的大型政府采購項(xiàng)目；受其他采購機(jī)關(guān)的委托，代其采購或組織招投標(biāo)事宜；辦理財(cái)政部門交辦的其他政府采購事務(wù)。而非集中采購機(jī)關(guān)（采購人）的權(quán)力是：集中采購目錄以外的其他政府采購項(xiàng)目，由各非集中采購機(jī)關(guān)按照本辦法的有關(guān)規(guī)定自行組織采購。
到了《政府采購法》，采購人的權(quán)力得到擴(kuò)張，如第十八條“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，可以自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購。納入集中采購目錄屬于通用政府采購項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購；屬于本單位有特殊要求的項(xiàng)目，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購?！笨梢?，集采目錄內(nèi)項(xiàng)目，只要有特殊要求就可以自行采購。
到了2014年，財(cái)政部《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》開始實(shí)施，該法規(guī)賦予采購人更多的權(quán)力，如第十二條“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過發(fā)布公告、從省級以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦的方式，邀請不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競爭性談判或者詢價(jià)采購活動(dòng)?！笨梢?，在非招標(biāo)項(xiàng)目中，采購人在采購中的自主權(quán)已經(jīng)比較大了，而這也在無形中縮小了供應(yīng)商參與政府采購的范圍。
圍標(biāo)串標(biāo)影響供應(yīng)商投標(biāo)積極性
一是招標(biāo)人與投標(biāo)人串通。串通的主要形式有：排擠競爭對手，如招標(biāo)人在公開開標(biāo)前，或?qū)⑼稑?biāo)情況告知其他投標(biāo)者，或者協(xié)助投標(biāo)者撤換標(biāo)書，更換報(bào)價(jià)；或招標(biāo)者向投標(biāo)者泄漏標(biāo)底；或投標(biāo)者與招標(biāo)者商定，在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)壓低或者抬高標(biāo)價(jià)，中標(biāo)后中標(biāo)者再給投標(biāo)者或者招標(biāo)者額外補(bǔ)償；或招標(biāo)者預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)者的同時(shí)，由中標(biāo)者邀請幾家有“資格”的投標(biāo)人“捧場”，之后再行利益分配。
二是投標(biāo)者之間串通。主要形式有：當(dāng)采購人認(rèn)定某家投標(biāo)人為意向中標(biāo)人后，由該投標(biāo)人串通2-3家投標(biāo)人，這是因?yàn)檎少忢?xiàng)目不像工程項(xiàng)目那樣動(dòng)輒上千萬或過億元。由幾家投標(biāo)者之間相互約定，或一致抬高或者壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)；或在投標(biāo)項(xiàng)目中輪流以高價(jià)或低價(jià)中標(biāo)；或投標(biāo)者之間先進(jìn)行內(nèi)部競價(jià)，內(nèi)定中標(biāo)人，然后再參加投標(biāo)。
不可否認(rèn)，政府采購領(lǐng)域確實(shí)存在不少串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象。筆者曾經(jīng)問某供應(yīng)商為何不來投標(biāo)，對方答稱自己的產(chǎn)品不是采購人中意的；問采購人為何只買某品牌，采購人回答說對其他產(chǎn)品不了解；問專家現(xiàn)在評審與過去有什么區(qū)別，專家說過去評審是評技術(shù)，而現(xiàn)在評審是評資格。
對 策
廢除藩籬和繁冗條框 減小人為因素影響
筆者認(rèn)為，只有把國內(nèi)政府采購工作搞好了，才能在GPA談判中占據(jù)有利形勢。一方面如果藩籬太多，不但會造成政府采購在襁褓中成長，還會使政府采購陷入不斷地補(bǔ)漏洞和破綻的狀態(tài)。以節(jié)能產(chǎn)品來說，應(yīng)該是國家允許生產(chǎn)（即有生產(chǎn)許可證）的產(chǎn)品就是政府可以采購的產(chǎn)品，不應(yīng)在合格產(chǎn)品之外再增加一道節(jié)能合格產(chǎn)品的藩籬，增加了人為因素的影響。另一方面，一些如ISO9000等的認(rèn)證，純粹屬于企業(yè)管理方面的認(rèn)證，與購買的產(chǎn)品沒有直接關(guān)系，如果是評定優(yōu)秀企業(yè)，還可以將其列為條件，但對于產(chǎn)品來講則沒有必要。再者，就是要取消招標(biāo)文件中投標(biāo)人須提供相關(guān)生產(chǎn)廠家產(chǎn)品授權(quán)和售后服務(wù)承諾等制約條件，防止政府采購項(xiàng)目被有關(guān)廠家操控和投標(biāo)人“結(jié)板式”圍標(biāo)串標(biāo)，相關(guān)證明材料只能在中標(biāo)后由中標(biāo)人提供。
盡量取消各類非法定程序和環(huán)節(jié)
一是取消投標(biāo)人現(xiàn)場領(lǐng)取采購文件并報(bào)名環(huán)節(jié)。可采用傳真、郵件報(bào)名，既節(jié)約供應(yīng)商的出行成本和時(shí)間，也避免了報(bào)名中供應(yīng)商名單泄露的問題
二是取消采購人現(xiàn)場答疑權(quán)力?，F(xiàn)場答疑并非法律條文中的法定程序，只是在18號令中對于招標(biāo)公告內(nèi)容提及了招標(biāo)采購單位的名稱、地址和聯(lián)系方法，而代理機(jī)構(gòu)誤以為招標(biāo)采購單位就是采購人，故而把采購人的名稱、地址和聯(lián)系方法寫到采購文件中。從另一個(gè)層面觀察，根據(jù)“場外無交易”規(guī)定，所有的項(xiàng)目活動(dòng)內(nèi)容答復(fù)應(yīng)由評標(biāo)小組在評標(biāo)室評估后作出。
三是取消采購人要求供應(yīng)商現(xiàn)場踏勘的權(quán)力。現(xiàn)場踏勘不屬于政府采購的必須環(huán)節(jié)。據(jù)反映，一些所謂的現(xiàn)場踏勘，其實(shí)質(zhì)是把項(xiàng)目評審分散化，也是“場外交易行為”的一種表現(xiàn)形式。
四是樣品評審應(yīng)予取消。樣品應(yīng)是中標(biāo)后按采購需求制定的實(shí)物，未進(jìn)入評審環(huán)節(jié)的樣品，只是一種采購文件式的虛擬“實(shí)物”，不能算完全意義上的樣品。
采取資格后審 避免排斥潛在供應(yīng)商
首先，資格預(yù)審也有“場外交易”的嫌疑，現(xiàn)在的資格預(yù)審一般都是人在審查，不免帶有主觀因素。筆者認(rèn)為，做好資格預(yù)審須從以下方面入手：①能夠與工商、稅務(wù)、社保等公共信息平臺聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)資源共享；②資格預(yù)審指標(biāo)量化，無歧視性、傾向性，對于資格性指標(biāo)，一般應(yīng)以法律規(guī)定的要求作為充要條件，而不是將本單位本部門的“特殊要求”作為審查要素。其次，政府采購項(xiàng)目應(yīng)一律采用資格后審方式，開標(biāo)后由評標(biāo)委員會對供應(yīng)商進(jìn)行資格審查，避免出現(xiàn)排斥潛在供應(yīng)商的現(xiàn)象。
統(tǒng)一招標(biāo)文件范本 消除傾向性條款
所謂“自定義”招標(biāo)文件，就是采購人根據(jù)自身采購需要，對招標(biāo)文件進(jìn)行“私人定制”，容易引發(fā)質(zhì)疑投訴，也容易給項(xiàng)目經(jīng)辦人與供應(yīng)商串通一氣埋下隱患。目前，政府采購在我國已經(jīng)推行十幾年，但還未有一套全國通用的招標(biāo)文件范本出臺，各地現(xiàn)行的招標(biāo)文件范本也“五花八門”。為杜絕“自定義”招標(biāo)文件，筆者認(rèn)為省以下政府采購一律采用統(tǒng)一的招標(biāo)文件范本，最大限度消除招標(biāo)文件傾向性和人為設(shè)置的投標(biāo)“陷阱”。（作者：劉躍華）
來源：政府采購信息網(wǎng)
