編者按 政府采購的政策功能是由其公共屬性所決定的。政府采購屬于公共財(cái)政范疇，而公共財(cái)政的最典型任務(wù)就是要為社會(huì)的公共職能服務(wù)，這種本質(zhì)的屬性決定了政府采購在實(shí)現(xiàn)基本功能的同時(shí)，還需要為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展承擔(dān)更多的職能。
對(duì)政策功能的再認(rèn)識(shí)
政府采購的政策功能內(nèi)涵很多，通過政策功能的發(fā)揮能夠?qū)崿F(xiàn)很多目標(biāo)，但政府采購畢竟只是采購行為，且占有的資源相對(duì)有限，所作用的范圍只能“有所為、有所不為”。除了需要考慮政策目標(biāo)的重要性、是否與政府采購存在較大關(guān)聯(lián)程度等一系列因素外，制定政策時(shí)還應(yīng)考慮政策功能如何定位，政策方向、重心在哪里等問題。有關(guān)部門在強(qiáng)化和拓展政府采購政策功能、制定政策時(shí)，應(yīng)著重考慮如下問題：
關(guān)于國貨采購
建立高權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保政策落實(shí)處 目前，全國政府采購工作由財(cái)政部國庫司政府采購處負(fù)責(zé)指導(dǎo)，隨著制度改革的深入，巨大的監(jiān)管任務(wù)使其不堪重負(fù)。而各省政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和力量也不盡相同，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)與采購人的行政級(jí)別差別太大，缺乏行政管理權(quán)威性，將難以有效協(xié)調(diào)采購監(jiān)管工作。
加強(qiáng)宣傳教育，強(qiáng)化意識(shí) 某些單位不了解購買國貨和購買外國品牌有什么區(qū)別、會(huì)產(chǎn)生什么影響，或認(rèn)為無論國貨的產(chǎn)品質(zhì)量還是售后服務(wù)都明顯不如外國產(chǎn)品，崇洋媚外的思想相當(dāng)嚴(yán)重。對(duì)此，有關(guān)部門很有必要加大宣傳力度，強(qiáng)化國貨意識(shí)，使政府消費(fèi)者更了解市場和國貨，為振興國貨、振興民族產(chǎn)業(yè)奠定思想基礎(chǔ)。
建立國貨標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)操作性強(qiáng)的實(shí)施辦法 國家可考慮借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，對(duì)采購國貨做出更為明確的規(guī)定。財(cái)政部可依據(jù)現(xiàn)行《政府采購法》，就采購國貨有關(guān)事項(xiàng)制定可操作性辦法。
激勵(lì)自主創(chuàng)新，提升民族產(chǎn)業(yè)核心競爭力 民族產(chǎn)業(yè)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)匱乏、核心競爭力嚴(yán)重不足是不爭的事實(shí)，消費(fèi)者已形成了思維慣性，但長此以往，民族企業(yè)很難在激烈的市場競爭中生存。只有提高自主創(chuàng)新能力，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量、提升產(chǎn)品層次、創(chuàng)建知名品牌，國貨才能最終從根本上得到采購人和消費(fèi)者的自覺支持。
改進(jìn)政府采購信息統(tǒng)計(jì)辦法 有關(guān)部門應(yīng)制定體現(xiàn)保護(hù)國貨（同時(shí)包括促進(jìn)節(jié)能、環(huán)保和自主創(chuàng)新產(chǎn)品企業(yè)發(fā)展等）信息資料的統(tǒng)計(jì)報(bào)表，設(shè)計(jì)有利于發(fā)揮政府采購功能的政策，為決策和制定政策服務(wù)。
關(guān)于環(huán)保產(chǎn)品采購
實(shí)行環(huán)保采購政策，應(yīng)從兩個(gè)層面來實(shí)施，第一層面主要針對(duì)采購的終端產(chǎn)品來設(shè)計(jì)，主要目的是通過購買產(chǎn)品和服務(wù)來減輕環(huán)境負(fù)荷，減少采購產(chǎn)品的消費(fèi)過程對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，防止采購的終端產(chǎn)品形成對(duì)環(huán)境的再次污染。政策的制定大體與節(jié)能政策一樣，需要根據(jù)國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行采購。第二個(gè)層面，是應(yīng)該通過一種鼓勵(lì)性的采購政策，通過圍繞促進(jìn)企業(yè)提高環(huán)境生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，有利于形成環(huán)保技術(shù)性規(guī)范，提高企業(yè)環(huán)保生產(chǎn)的積極性來設(shè)計(jì)。其政策實(shí)施的目的和主要效果應(yīng)針對(duì)有利于我國環(huán)境整體水平的提高，而不是單純采購符合國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，是一種非常規(guī)的鼓勵(lì)性政策。
關(guān)于節(jié)能產(chǎn)品采購
加強(qiáng)對(duì)節(jié)能產(chǎn)品的綜合研究 借助有關(guān)部門的力量對(duì)采購產(chǎn)品進(jìn)行科學(xué)合理的前期分析，弄清楚何種產(chǎn)品是最節(jié)能的，節(jié)能可以達(dá)到何種程度，節(jié)能產(chǎn)品的重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象是哪些，短期和長期的能耗水平如何，是政府采購實(shí)行節(jié)能采購的基本前提和實(shí)施節(jié)能措施的重要依據(jù)，這樣才能制定出科學(xué)合理的政府采購節(jié)能產(chǎn)品清單。不但如此，還需要對(duì)那些能耗占用涉及各種因素的系統(tǒng)工程、高端設(shè)備進(jìn)行綜合研究評(píng)估，對(duì)其整體系統(tǒng)效能或長期資源消耗水平進(jìn)行綜合效能評(píng)價(jià)，甄選出科學(xué)合理的優(yōu)先采購產(chǎn)品清單。
科學(xué)建立節(jié)能采購認(rèn)定辦法 目前，我國節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)有很多，既有國家的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，又有地方性標(biāo)準(zhǔn)。在節(jié)能認(rèn)證上，既有節(jié)能標(biāo)志，又有能效標(biāo)識(shí)，也有十環(huán)標(biāo)志。政府采購究竟采用哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，到目前為止，還沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)可規(guī)范。如果節(jié)能采購必須適用全部上述標(biāo)準(zhǔn)或認(rèn)證，能滿足這些條件的產(chǎn)品微乎其微；如果任選某一標(biāo)準(zhǔn)，采購工作人員又無所適從。對(duì)此，筆者認(rèn)為，建立政府采購程序性節(jié)能認(rèn)可辦法是必要的，即對(duì)于具體的政府采購項(xiàng)目需要符合什么樣的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過科學(xué)論證后在采購文件（標(biāo)書）中予以明確，當(dāng)投標(biāo)產(chǎn)品達(dá)到了所要求的相應(yīng)國家（或行業(yè)）節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)或某種節(jié)能認(rèn)證時(shí)，就應(yīng)該認(rèn)為是達(dá)到了采購的節(jié)能要求。這種程序性的規(guī)范認(rèn)可辦法，是將多種標(biāo)準(zhǔn)“轉(zhuǎn)化”為單一的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，具有較強(qiáng)的可操作性和執(zhí)行力。
完善節(jié)能采購配套措施 鑒于在政府采購中實(shí)施節(jié)能政策工作的廣泛性和復(fù)雜性，除了在采購過程中應(yīng)注重對(duì)節(jié)能產(chǎn)品的選用，同時(shí)制定一系列的相關(guān)節(jié)能配套措施和采購政策是十分必要的。只有多管齊下，才能將政府采購節(jié)能工作落到實(shí)處，節(jié)能效果才能取得明顯成效。這些措施主要應(yīng)包括：在政府采購預(yù)算環(huán)節(jié)上，加強(qiáng)對(duì)節(jié)能能耗的總體控制，實(shí)行政府采購節(jié)能預(yù)算管理制度；制定節(jié)能采購工作招標(biāo)過程中的監(jiān)督管理制度，明確節(jié)能采購的執(zhí)行程序；加強(qiáng)對(duì)采購單位所需產(chǎn)品的節(jié)能事前審查，鼓勵(lì)采購單位進(jìn)行節(jié)能項(xiàng)目申報(bào)；對(duì)重點(diǎn)用能單位，主要耗能設(shè)備和工藝進(jìn)行追蹤管理、建立統(tǒng)計(jì)檔案并作為今后采購控制的主要依據(jù)。
關(guān)于自主創(chuàng)新產(chǎn)品采購
建立科學(xué)合理的認(rèn)證體系和評(píng)價(jià)機(jī)制 何為自主創(chuàng)新型企業(yè)，何為自主創(chuàng)新產(chǎn)品？這是政府采購對(duì)自主創(chuàng)新企業(yè)或產(chǎn)品扶持的基本前提條件。認(rèn)定這些企業(yè)或創(chuàng)新產(chǎn)品，僅有政府采購部門的力量是不行的，需要有關(guān)部門（如科技部門和國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局）的協(xié)調(diào)配合與支持，制定相應(yīng)的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)和合理的評(píng)估體系及評(píng)價(jià)機(jī)制。從政府采購角度看，在建立認(rèn)證指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系時(shí)，應(yīng)考慮自主創(chuàng)新產(chǎn)品與政府采購的關(guān)聯(lián)性；考慮技術(shù)的成熟度；考慮對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的貢獻(xiàn)率。
定位扶持 主要包括對(duì)什么性質(zhì)的企業(yè)扶持和對(duì)什么產(chǎn)品進(jìn)行扶持的問題。通常，這兩者是一致的，即自主創(chuàng)新企業(yè)和自主創(chuàng)新產(chǎn)品屬于同一個(gè)載體。但我國改革開放以后，特別是在全球經(jīng)濟(jì)一體化情形下，世界許多跨國公司都到中國開廠設(shè)點(diǎn)，這些企業(yè)從法人國籍角度來看，屬于中國企業(yè)，但其核心技術(shù)基本都掌握在國外母公司手中，政府采購對(duì)這些企業(yè)的產(chǎn)品實(shí)行首購或大力扶持顯得毫無意義。這就意味著，政府采購對(duì)自主創(chuàng)新企業(yè)扶持，首先應(yīng)該從主體上加以確定，只有真正的“國產(chǎn)”企業(yè)，才是應(yīng)該扶持的對(duì)象。筆者認(rèn)為，政府采購扶持政策的實(shí)施，應(yīng)該排除外資占有控股地位的企業(yè)。其次，針對(duì)產(chǎn)品所屬領(lǐng)域?qū)嵭胁煌瑑?yōu)惠政策的定位，對(duì)那些符合國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、符合國家科技發(fā)展長期規(guī)劃綱要的產(chǎn)品，可以實(shí)行較強(qiáng)的優(yōu)惠政策。第三，是對(duì)技術(shù)含量的定位。技術(shù)創(chuàng)新從創(chuàng)新手段來看，有原始創(chuàng)新、傳來與自我研發(fā)相結(jié)合的創(chuàng)新，傳來創(chuàng)新，不同的創(chuàng)新方式政府采購的扶持力度應(yīng)該不一樣。
采取多種配套措施來保證扶持 由于受部門利益的影響，采購單位通常不愿意采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品，認(rèn)為價(jià)格高、使用風(fēng)險(xiǎn)大，如何既能保證采購部門的利益，又能鼓勵(lì)采購部門積極地支持這一政策實(shí)現(xiàn)，很好地解決這一矛盾，是政策能否落到實(shí)處的重要表現(xiàn)。
關(guān)于支持中小企業(yè)
政府采購對(duì)中小企業(yè)的政策扶持，并不是針對(duì)所有中小企業(yè)而言的，政策實(shí)施的目標(biāo)應(yīng)集中在那些能夠合法保護(hù)勞動(dòng)者職工權(quán)益、有繳納稅收和社保資金良好記錄和很好地解決勞動(dòng)力就業(yè)問題的中小企業(yè)上。筆者認(rèn)為，可以考慮采取下列政策和措施：
建立有關(guān)中小企業(yè)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)、繳納稅收和社保資金以及勞動(dòng)力就業(yè)情況的數(shù)據(jù)庫和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為這些企業(yè)實(shí)施傾斜政策提供依據(jù) 一是要建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫；二是要建立一定的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。
改革評(píng)審辦法，實(shí)行評(píng)審“一刀切”的做法 所謂“一刀切”，是指對(duì)某些技術(shù)含量較低、要求信譽(yù)度較高的政府采購項(xiàng)目，并非只有大企業(yè)才能完成，可以把這些項(xiàng)目直接圈定給中小企業(yè)。如美國采購法律規(guī)定，“所有預(yù)算不超過1萬美元并屬于小額購買的政府采購或服務(wù)合同都必須留給小企業(yè)”，其目的是旗幟鮮明地體現(xiàn)政府采購的社會(huì)政策功能。
鼓勵(lì)大型采購項(xiàng)目的中標(biāo)企業(yè)進(jìn)行分包 在制定這類政策時(shí)，應(yīng)借鑒美國的做法，在采購合同金額達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，合同條款中一定要有“最大努力條款”，說明承包商在簽約時(shí)，已經(jīng)最大限度地將合同的分包部分授予了它認(rèn)為具備履約能力的小企業(yè)，或者強(qiáng)制要求承包商向小企業(yè)進(jìn)行分包。值得注意的是，對(duì)于企業(yè)中標(biāo)后將部分工程或配件分包給中小企業(yè)后，在項(xiàng)目貨款結(jié)算時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)制定相應(yīng)的措施，如將款項(xiàng)直接撥付給中小企業(yè)。
為該類企業(yè)提供資金幫助 其具體做法有二，一是該類中標(biāo)企業(yè)，直接預(yù)付資金，即先付款后采購。二是財(cái)政部門應(yīng)與國家政策銀行相銜接，可以對(duì)該類企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新扶持，比如可用中標(biāo)通知書和政府采購合同作為抵押憑據(jù)，直接向銀行貸款（其可行性需進(jìn)一步研究），當(dāng)合同履行完畢后，可直接用采購資金還貸。
政府采購除了以上提到的政策功能以外，還有包括支持新農(nóng)村建設(shè)等多重政策目標(biāo)需要實(shí)現(xiàn)。作為政府采購制度制定者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有必要在工作中不斷加強(qiáng)對(duì)政策功能實(shí)現(xiàn)的調(diào)查和研究。
黃衛(wèi) 政府采購信息報(bào)
