原因
筆者以為專家評(píng)審工作中存在這些問題的主要原因，既有專家本身的原因，也有制度和監(jiān)管上的缺陷。
一是現(xiàn)有法規(guī)跟不上實(shí)際工作需求。目前對(duì)專家業(yè)務(wù)水平的評(píng)定、違規(guī)違紀(jì)的處罰、專家的培訓(xùn)和更新等等，都沒有法律依據(jù)，即使是專家評(píng)審費(fèi)的發(fā)放都沒有明確的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)評(píng)標(biāo)專家監(jiān)督和管理的法律法規(guī)的出臺(tái)嚴(yán)重滯后于工作實(shí)際，這與號(hào)稱是“專家采購(gòu)”的政府采購(gòu)極不相稱。
二是手握生殺大權(quán)卻責(zé)任不明。財(cái)政部第18號(hào)令第49條規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員“對(duì)評(píng)審意見承擔(dān)個(gè)人責(zé)任”，但到底承擔(dān)什么樣的責(zé)任，又如何承擔(dān)責(zé)任，目前并沒有相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)定。評(píng)標(biāo)專家掌握著供應(yīng)商能否中標(biāo)的生殺大權(quán)，卻不需為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。即使面對(duì)質(zhì)疑和投訴，專家評(píng)委們也不會(huì)為此承擔(dān)任何責(zé)任。權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等是造成評(píng)委缺乏責(zé)任心的重要原因。
三是評(píng)審專家的違規(guī)成本很低。按照財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于違規(guī)行為的處罰也僅僅是責(zé)令改正，給予警告，處一千元以下的罰款。綜觀現(xiàn)有的法律法規(guī)，對(duì)評(píng)審專家的不規(guī)范行為，很少有實(shí)質(zhì)性的處罰，可以說，我國(guó)的專家評(píng)審還屬于無責(zé)評(píng)審。
四是有的評(píng)標(biāo)專家的法律意識(shí)淡漠。參加政府采購(gòu)的評(píng)標(biāo)只是專家們的副業(yè)，有空就來，沒空可以不來，有興趣就來，沒興趣可以不來，既不影響技術(shù)職稱的評(píng)定，也不影響行政級(jí)別的調(diào)整。過于寬松的環(huán)境，容易使專家放任自流，放松對(duì)自己的職業(yè)道德要求。
五是監(jiān)管部門的工作缺位。如果缺少必要的監(jiān)督措施，僅僅靠專家的道德、良心來規(guī)范自己的行為，規(guī)定只能是一句空話。有些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)開評(píng)標(biāo)時(shí)，來自監(jiān)督管理部門的同志很少在現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，至于管理更是粗放和形式主義。
六是法規(guī)表述不一致。財(cái)政部第18號(hào)令第7條規(guī)定：“評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員及其他相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為上述人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避。”但第45條又規(guī)定：“評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員名單原則上應(yīng)在開標(biāo)前確定，并在招標(biāo)結(jié)果確定前保密?！惫?yīng)商在不知道評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員名單的情況下如何“申請(qǐng)其回避”？而等評(píng)標(biāo)結(jié)果出來后在中標(biāo)公告中知道了評(píng)審專家的名單，此時(shí)生米煮成熟飯，已不存在申請(qǐng)回避了，這就失去了供應(yīng)商本應(yīng)有的監(jiān)督功能。
對(duì)策
針對(duì)上述存在的問題，筆者特提出以下建議和對(duì)策：
首先，提高評(píng)標(biāo)專家的素質(zhì)是當(dāng)務(wù)之急。必須加強(qiáng)專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，及時(shí)對(duì)評(píng)標(biāo)專家進(jìn)行更換或補(bǔ)充，加強(qiáng)對(duì)專家的動(dòng)態(tài)管理。《專家管理辦法》第12條規(guī)定：“評(píng)審專家的資格每?jī)赡隀z驗(yàn)復(fù)審一次”。筆者認(rèn)為周期太長(zhǎng)，建議每年更新一次，還需設(shè)必要的淘汰率，這有利于加強(qiáng)專家的責(zé)任心和榮譽(yù)感。要提高政府采購(gòu)評(píng)審專家的準(zhǔn)入門檻，“8年”和“高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱”不足以成為政府采購(gòu)中評(píng)審專家的資格門檻，《專家管理辦法》第11條規(guī)定的“凡經(jīng)財(cái)政部門審核登記的專家，即獲得評(píng)審專家資格”也需修改，建議通過全國(guó)統(tǒng)一的職業(yè)考試來確定專家是否具有從事政府采購(gòu)的評(píng)審資格，專家只有獲得執(zhí)業(yè)資格后才可以從事政府采購(gòu)活動(dòng)的評(píng)標(biāo)工作。
其次，完善關(guān)于專家評(píng)委監(jiān)督管理的法律法規(guī)?！墩少?gòu)法》對(duì)專家評(píng)標(biāo)的規(guī)定基本是空白，財(cái)政部部長(zhǎng)令和有關(guān)文件對(duì)專家評(píng)委的監(jiān)督管理也不盡完備。建議盡快制定可操作的《政府采購(gòu)評(píng)標(biāo)專家監(jiān)督管理辦法》，特別要明確評(píng)審專家的權(quán)利和責(zé)任，違反法規(guī)之后所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果及處罰細(xì)則，也包括評(píng)審報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)、考核細(xì)則等等。鑒于政府采購(gòu)使用的是財(cái)政性資金，也即納稅人的錢，考慮到評(píng)審專家違規(guī)所造成的后果及影響，根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，建議其所承擔(dān)的法律責(zé)任要大于一般的民事責(zé)任。
第三，應(yīng)該減少評(píng)審專家的自由裁量權(quán)。筆者認(rèn)為，評(píng)標(biāo)結(jié)果完全由專家決定并不科學(xué)，存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，雖然我國(guó)目前還不能像有的西方國(guó)家政府采購(gòu)那樣取消專家評(píng)審，但可以減少評(píng)標(biāo)專家的權(quán)力，尤其是減少評(píng)標(biāo)專家的自由裁量權(quán)，同時(shí)應(yīng)發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的專業(yè)作用和供應(yīng)商的監(jiān)督作用。
第四，建立對(duì)評(píng)標(biāo)專家違規(guī)的懲罰機(jī)制。應(yīng)加大專家評(píng)委的違規(guī)成本，一是加大處罰力度。處罰的金額、承擔(dān)的法律后果應(yīng)與其所擁有的權(quán)利相適應(yīng)。二是實(shí)行公開曝光制度?！秾＜夜芾磙k法》第6條規(guī)定“評(píng)審專家名單必須在財(cái)政部指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上公告，也可以同時(shí)在省級(jí)財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上公告”，建議將違規(guī)專家的名單比照上述規(guī)定公告。三是切實(shí)實(shí)行賠償制度，認(rèn)真落實(shí)《專家管理辦法》第32條的規(guī)定。
第五，必須加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督管理。政府采購(gòu)中所有的工作和活動(dòng)，最重要的就是評(píng)標(biāo)，專家評(píng)委的工作職責(zé)就是評(píng)標(biāo)，因此評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)該是監(jiān)督管理的重點(diǎn)。筆者建議，在政府采購(gòu)評(píng)標(biāo)會(huì)場(chǎng)應(yīng)有財(cái)政監(jiān)管部門的同志進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，按照《專家管理辦法》第13條包括的內(nèi)容編制評(píng)審專家監(jiān)管日志，由財(cái)政監(jiān)管部門的同志對(duì)評(píng)委的出勤情況、職業(yè)道德、遵守評(píng)審紀(jì)律情況、專業(yè)技術(shù)水平和對(duì)評(píng)審項(xiàng)目的熟悉程度等進(jìn)行記錄，這些評(píng)價(jià)將作為對(duì)專家考核和淘汰的重要依據(jù)。
第六，建立專家評(píng)委監(jiān)督管理的系統(tǒng)工程。對(duì)評(píng)審專家的監(jiān)督和管理應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的、連續(xù)的過程，新的《政府采購(gòu)評(píng)標(biāo)專家監(jiān)督管理辦法》除對(duì)現(xiàn)有法規(guī)、文件已有的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，使之可操作外，還建議增加如下內(nèi)容：
(1)定期培訓(xùn)制度。對(duì)政府采購(gòu)專家評(píng)委定期進(jìn)行政府采購(gòu)法規(guī)的輔導(dǎo)和培訓(xùn)，發(fā)放有關(guān)政府采購(gòu)的法規(guī)、理論的宣傳資料及實(shí)務(wù)工作信息。
(2)日常考核制度。監(jiān)管部門通過定期或不定期的檢查，對(duì)專家?guī)靸?nèi)的專家進(jìn)行考核，并實(shí)行相應(yīng)的淘汰制度。
(3)定期述職制度。專家必須每年進(jìn)行工作總結(jié)，就參加政府采購(gòu)的評(píng)審工作情況向監(jiān)管部門匯報(bào)，包括從專業(yè)角度提出對(duì)政府采購(gòu)工作的建議。
(4)問責(zé)質(zhì)詢制度。實(shí)行透明評(píng)標(biāo)，評(píng)標(biāo)前讓專家明確自己的責(zé)任，面對(duì)質(zhì)疑或投訴，專家要為自己的行為作出合理的解釋，包括解釋自己打分的理由。
(5)責(zé)任追究制度。評(píng)委如果有違法違規(guī)行為，不論是否造成損失均須追究相應(yīng)的責(zé)任，決不能姑息遷就，必須有具體的實(shí)施細(xì)則。
(6)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管。如果監(jiān)督管理部門、監(jiān)管人員在工作中有瀆職、失職行為，監(jiān)管不力，造成政府采購(gòu)重大失誤的，同樣要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
思考
評(píng)委的名單何時(shí)公布為宜？
筆者建議，在開標(biāo)之后、評(píng)標(biāo)之前公布評(píng)審專家的名單，這更有利于供應(yīng)商對(duì)專家評(píng)委的監(jiān)督。同時(shí)規(guī)定，在評(píng)標(biāo)期間必須將評(píng)委的手機(jī)等通訊工具由監(jiān)管或公證人員代為保管，評(píng)委不得單獨(dú)離開評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)和單獨(dú)與供應(yīng)商接觸。
評(píng)委會(huì)在評(píng)審中可否進(jìn)行討論？
筆者認(rèn)為，評(píng)委在評(píng)審中進(jìn)行討論，并沒有違背評(píng)委“獨(dú)立評(píng)審”的原則，評(píng)委討論的內(nèi)容僅限于技術(shù)方案的優(yōu)劣、技術(shù)指標(biāo)的偏離、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的適用以及評(píng)分辦法的理解。如果是競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)，評(píng)委們還必須討論談判要點(diǎn)，然后與供應(yīng)商分別進(jìn)行談判。評(píng)委們通過討論，可以在同一標(biāo)準(zhǔn)下評(píng)審?fù)稑?biāo)文件，有利于公平、公正地確定中標(biāo)供應(yīng)商。但是，這種討論必須杜絕統(tǒng)一意志或達(dá)成一致意見，然后分別湊數(shù)字打分的行為等違背公正原則影響和干預(yù)評(píng)標(biāo)結(jié)果的非正常行為。
集采機(jī)構(gòu)在評(píng)審中能否發(fā)揮作用？
筆者認(rèn)為，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)理應(yīng)在政府采購(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——評(píng)審中發(fā)揮應(yīng)有的組織、管理作用。筆者同時(shí)認(rèn)為，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在組織評(píng)標(biāo)的過程中對(duì)專家評(píng)委的行為進(jìn)行管理，并非干涉其具體的評(píng)標(biāo)行為和執(zhí)業(yè)判斷，而是發(fā)揮集采機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，保證評(píng)標(biāo)工作嚴(yán)格按招標(biāo)文件公布的評(píng)標(biāo)辦法執(zhí)行，保證評(píng)標(biāo)工作按規(guī)范、程序進(jìn)行，包括阻止個(gè)別評(píng)委發(fā)表傾向性意見等。如此，可以讓監(jiān)管部門更好地了解評(píng)標(biāo)專家在評(píng)審中的具體表現(xiàn)，更有利于對(duì)評(píng)標(biāo)專家的監(jiān)督管理。
尹亮君 中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)
