聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《采購(gòu)示范法》修訂的方案與思路
為了規(guī)范世界各國(guó)政府采購(gòu)行為，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)科學(xué)化并促進(jìn)各國(guó)政府采購(gòu)貿(mào)易市場(chǎng)開(kāi)放，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“貿(mào)易法委員會(huì)”)于1994年正式發(fā)布了以政府公共采購(gòu)為主要規(guī)范對(duì)象的《貿(mào)易法委員會(huì)貨物、工程、服務(wù)采購(gòu)示范法》(以下稱《采購(gòu)示范法》)。
該法的頒布為世界各國(guó)政府采購(gòu)法律制度的建設(shè)與完善提供了良好的示范，為許多國(guó)家政府采購(gòu)立法或者修改提供了示范依據(jù)。但是，隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，特別是以電子技術(shù)為主的科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的規(guī)范化和科學(xué)化又有了更高的要求。
一、《示范法》采購(gòu)的性質(zhì)及其修改背景
《采購(gòu)示范法》是聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)1994年在其第二十七屆年會(huì)上通過(guò)的。由于規(guī)范的主體主要是以公共部門為主的政府部門，因此基本上屬于政府采購(gòu)部分。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)的決議，制訂該法的目的是“促使政府公共采購(gòu)過(guò)程更具有競(jìng)爭(zhēng)性和透明度，盡可能節(jié)省資金和提高效率與質(zhì)量，增強(qiáng)政府采購(gòu)的公開(kāi)性和透明度，使政府采購(gòu)更公平公正、更具經(jīng)濟(jì)效益和效率①”；貿(mào)易法委員會(huì)作為聯(lián)合國(guó)大會(huì)的政府間機(jī)構(gòu)，是聯(lián)合國(guó)為促進(jìn)和協(xié)調(diào)國(guó)際貿(mào)易、消除因貿(mào)易法差異而對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成不必要的障礙而設(shè)立的。
因此，“促進(jìn)和鼓勵(lì)供應(yīng)商與承包商參與采購(gòu)過(guò)程，尤其在適當(dāng)情況下促進(jìn)和鼓勵(lì)無(wú)論任何國(guó)籍的供應(yīng)商和承包商的參與，從而促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易②，”同樣是《采購(gòu)示范法》采購(gòu)制訂的主要目標(biāo)之一。
但是從性質(zhì)上看，《采購(gòu)示范法》不同于WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》(簡(jiǎn)稱GPA)?！恫少?gòu)示范法》的內(nèi)容是以世界大多數(shù)國(guó)家政府采購(gòu)法律制度為基礎(chǔ)，綜合各國(guó)的制度設(shè)計(jì)和操作經(jīng)驗(yàn)，由聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)組織各國(guó)專家起草制訂，而不是像GPA一樣通過(guò)WTO成員間談判形成。
《采購(gòu)示范法》的立法目的不在于為國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一套具有強(qiáng)制性和普遍約束力的法律規(guī)則，而在于為不同制度、不同法系、不同文化條件下的國(guó)家或國(guó)際組織的政府公共采購(gòu)行為，提供一種綜合的、示范性的立法理念和制度模式。
《采購(gòu)示范法》包括政府公共采購(gòu)制度建設(shè)目標(biāo)價(jià)值、采購(gòu)的類型、方式、供應(yīng)商資格審查、國(guó)際商界參與采購(gòu)進(jìn)程的規(guī)定、采購(gòu)的程序要求與組織管理等內(nèi)容。該法通過(guò)以來(lái)，已經(jīng)成為許多國(guó)家和地區(qū)完善采購(gòu)法律的參考依據(jù)和借鑒，被認(rèn)為是國(guó)際政府采購(gòu)制度情況的綜合反映。
同時(shí)，“《采購(gòu)示范法》也被認(rèn)為是執(zhí)行WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的一個(gè)范例。它的條款、原則和法律框架，已成為執(zhí)行《政府采購(gòu)協(xié)議》的主要內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。其中，在有關(guān)使用標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范和評(píng)估供應(yīng)商資格規(guī)則、招標(biāo)文件內(nèi)容等方面，兩個(gè)文件基本一致?！?
但另一方面，《采購(gòu)示范法》通過(guò)以來(lái)，政府采購(gòu)的情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化。政府采購(gòu)領(lǐng)域中出現(xiàn)的許多新情況新問(wèn)題，現(xiàn)行的《采購(gòu)示范法》已經(jīng)無(wú)法找到示范依據(jù)。此外，《采購(gòu)示范法》發(fā)布之后，世界各國(guó)在政府采購(gòu)方面進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)《采購(gòu)示范法》的不足及需要補(bǔ)充的內(nèi)容已經(jīng)有了更多的認(rèn)識(shí)。
二、《采購(gòu)示范法》修訂的思路與方案
《采購(gòu)示范法》的增訂和修改是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，內(nèi)容涉及許多方面。從2004年以來(lái)，貿(mào)易法委員會(huì)組織世界各國(guó)及國(guó)際組織的專家進(jìn)行了廣泛而深入的磋商與討論。其中，重點(diǎn)對(duì)政府采購(gòu)?fù)该鞫?、現(xiàn)代電子技術(shù)的應(yīng)用、政府采購(gòu)政策功能等十幾個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行增訂與修改。
第一，進(jìn)一步增強(qiáng)政府采購(gòu)?fù)该鞫龋嵘少?gòu)的公平公正性，增強(qiáng)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放性。由于政府采購(gòu)具有很強(qiáng)社會(huì)公眾性，“公平、公正、透明”是政府采購(gòu)的永恒的主題。在《采購(gòu)示范法》的六條目標(biāo)價(jià)值中，就有“使有關(guān)采購(gòu)的程序具有透明度，促使采購(gòu)過(guò)程老實(shí)公平，給所有供應(yīng)商和承包商以公平和平等的待遇③”等三條與此目標(biāo)相關(guān)。
但是，隨著社會(huì)進(jìn)步和科技發(fā)展，原有的實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明及社會(huì)參與的規(guī)定仍不能適應(yīng)需要。因此，《采購(gòu)示范法》修訂中，增強(qiáng)公開(kāi)性、參與度及保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)仍成為一項(xiàng)重要的議題。
第二，發(fā)揮政府采購(gòu)的功能作用，促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)實(shí)施。
在《采購(gòu)示范法》的六條目標(biāo)價(jià)值中可以看出，采購(gòu)的政策功能并沒(méi)有納入立法目標(biāo)之中。但是，鑒于政府活動(dòng)對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響的日益加深，以及許多國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)注重發(fā)揮采購(gòu)功能作用的事實(shí)，委員會(huì)決定在新規(guī)則的修訂中，討論并增加政府采購(gòu)政策功能作用的相關(guān)內(nèi)容。
政府采購(gòu)的政策功能是通過(guò)其特殊的作用能力實(shí)現(xiàn)的，可以通過(guò)立法手段及政府政策措施，通過(guò)確定政府采購(gòu)什么、向誰(shuí)采購(gòu)、采購(gòu)多少、如何采購(gòu)等，從利益上影響供應(yīng)商的行為和引導(dǎo)其他主體采購(gòu)行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的調(diào)節(jié)和控制。
第三，廣泛利用現(xiàn)代科技成果，提高采購(gòu)技術(shù)和效率。需要說(shuō)明的是，《采購(gòu)示范法》是國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)1986年開(kāi)始起草，1993年基本完成，1994年正式發(fā)布的。
委員會(huì)認(rèn)為，高效和可靠的電子采購(gòu)系統(tǒng)需要在電子安全性、保密性和真實(shí)性以及數(shù)據(jù)的完整性方面有適當(dāng)?shù)目刂拼胧?，在這方面需要制訂特殊的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并確立重點(diǎn)解決以下問(wèn)題：電子采購(gòu)法律認(rèn)可；電子通信手段的類型和內(nèi)容；電子通信與“紙質(zhì)通信”在法律上的“功能等同”；電子采購(gòu)的法律效力，包括電子信息發(fā)布、電子信息提交、電子簽字、電子合同的法律效力；電子采購(gòu)的“普及標(biāo)準(zhǔn)”，規(guī)定必須使用較大眾性和普及性的電子通信手段，以防止采購(gòu)實(shí)體利用電子通信的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和措施，在采購(gòu)中形成部分供應(yīng)商準(zhǔn)入性障礙，從而形成對(duì)潛在供應(yīng)商的歧視和排斥。
“委員會(huì)希望通過(guò)增訂電子政府采購(gòu)的條款，實(shí)現(xiàn)從法律角度保持電子政府采購(gòu)的確定性、真實(shí)性、完整性、可檢索性和保密性，并確保發(fā)送和接收系統(tǒng)的相互兼容性”④。
第四，增訂和修改采購(gòu)方式與方法。政府采購(gòu)的科學(xué)化在很大程度上取決于采購(gòu)方式設(shè)計(jì)與規(guī)范。委員會(huì)鑒于歐盟和世界大多數(shù)國(guó)家近十年來(lái)新型采購(gòu)方式的實(shí)踐，擬對(duì)采購(gòu)方式進(jìn)行增訂和補(bǔ)充。在新增采購(gòu)方式方面，決定主要增加“框架協(xié)議”采購(gòu)與“電子反向拍賣”方式的內(nèi)容與法律規(guī)范。
所謂框架協(xié)議采購(gòu)，是指采購(gòu)方通過(guò)招標(biāo)或談判的方式，一次性與供應(yīng)商簽訂提供貨物、工程和服務(wù)的協(xié)議。協(xié)議確定在固定期限內(nèi)(如一年)供應(yīng)商不定期不定量按協(xié)議規(guī)定的條件多次分散提供貨物和服務(wù)。
“電子反向拍賣”是聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)提出的一個(gè)新概念。簡(jiǎn)單地理解就是電子“拍買”，與一般“拍賣”相反，不是一個(gè)賣家，眾多買家，高價(jià)競(jìng)賣。而是一個(gè)買家，眾多賣家，購(gòu)買者以低價(jià)競(jìng)買。由于沒(méi)有“拍買”一詞，人們將采購(gòu)競(jìng)價(jià)稱為“反向拍賣”，我國(guó)稱之網(wǎng)上競(jìng)價(jià)采購(gòu)。
第五、制度設(shè)計(jì)與表述更加明確規(guī)范。
除以上五個(gè)方面的主要內(nèi)容以外，委員會(huì)還提出了其他多種需要考慮的趨勢(shì)和修訂的內(nèi)容。包括服務(wù)采購(gòu)中如何根據(jù)服務(wù)的類型和相關(guān)情況，對(duì)每種方法使用的條件和選擇原因制訂指導(dǎo)性意見(jiàn)，如何選擇替代采購(gòu)方式，如何增加社會(huì)的參與及對(duì)于政府公共采購(gòu)的監(jiān)督與管理等重要內(nèi)容。
三、我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)的借鑒與完善
西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)制度建設(shè)大多起源于18世紀(jì)，至今走過(guò)了200多年歷程。聯(lián)合國(guó)《采購(gòu)示范法》也正在總結(jié)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上起草制定的，因此最具有國(guó)際代表性。
相形之下，我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)起步較晚。
《政府采購(gòu)法》的頒布在我國(guó)具有劃時(shí)代意義，標(biāo)志我國(guó)政府采購(gòu)走上了法制化的軌道。但是，由于政府采購(gòu)本身的復(fù)雜性，加上理論總結(jié)不足、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，所以我國(guó)政府采購(gòu)法律制度不可能一開(kāi)始就十分完善。
同時(shí)，我國(guó)還面臨著即將加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》(商務(wù)部已經(jīng)明確承諾2007年12月前正式拿出第一份加《政府采購(gòu)協(xié)議》的清單)的緊迫問(wèn)題，我國(guó)政府采購(gòu)國(guó)際化趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)。因此，以聯(lián)合國(guó)政府制度完善為代表的新趨勢(shì)，對(duì)于完善我國(guó)政府采購(gòu)制度顯然具有重要的借鑒意義。
我國(guó)政府采購(gòu)在制度設(shè)計(jì)、操作實(shí)施、監(jiān)督管理等多方面，同樣需要增加公開(kāi)性和透明度，需要發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，積極利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新采購(gòu)方式，提高采購(gòu)效率和質(zhì)量。同時(shí)，制度建設(shè)也應(yīng)該更加注重完整性、系統(tǒng)性和準(zhǔn)確性，使制度便于操作、執(zhí)行和控制，真正實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的規(guī)范化和科學(xué)化。
來(lái)源：《經(jīng)濟(jì)》 作者：徐煥東
