政府采購資金管理方面存在不少問題
在推行政府采購制度的過程中，客觀要求必須建立一套與之相適應(yīng)、相配套的政府采購資金運(yùn)作機(jī)制。但是，由于目前財(cái)政預(yù)算管理上的弊端和對(duì)政府采購認(rèn)識(shí)的偏差，導(dǎo)致政府采購資金管理方面的矛盾和問題非常突出。面對(duì)地方嚴(yán)峻的財(cái)政形勢，如何加強(qiáng)和規(guī)范政府采購資金管理，以適應(yīng)公共財(cái)政支出的客觀要求是當(dāng)前財(cái)政部門值得深思的問題。
由于受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響以及傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算管理體制的制約，政府采購資金管理往往存在預(yù)算約束力不強(qiáng)，財(cái)政監(jiān)督失控，支出單位自主支出權(quán)限過大，資金使用效益低下，浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。主要表現(xiàn)在：
政府采購資金預(yù)算約束力不強(qiáng)。地方財(cái)政致力于財(cái)政預(yù)算改革，在財(cái)政收支矛盾越來越尖銳的情況下，本著“保工資、保穩(wěn)定、保大局”的指導(dǎo)思想，積極探索財(cái)政支出方式的改革，在合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用透明度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面做了大量的工作，也取得了一定的成效。但是，要達(dá)到與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)和建立公共財(cái)政的要求，還有相當(dāng)大的差距。目前，我國在借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)國家管理公共支出的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，積極運(yùn)用政府采購制度來完善財(cái)政支出。但由于運(yùn)作時(shí)間不長，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，加之受國內(nèi)特殊的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響和傳統(tǒng)的陳舊觀念束縛，使政府采購預(yù)算尚未作為一個(gè)單獨(dú)的內(nèi)容納入財(cái)政預(yù)算編制的范疇，何況地方財(cái)政預(yù)算編制還缺乏對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形式的科學(xué)預(yù)測與全面分析，缺乏科學(xué)統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)，缺乏相關(guān)部門參與的預(yù)算論證過程。所以，財(cái)政預(yù)算編制還比較簡單粗糙，公用支出項(xiàng)目還未細(xì)化到政府集中采購目錄，財(cái)政部門很難把握采購單位具體的政府采購資金額度，只能是總預(yù)算、總控制，致使政府采購資金失去應(yīng)有的約束力。同時(shí)，由于預(yù)算編制粗糙，給部門和單位有機(jī)可乘，加上許多單位預(yù)算觀念淡薄，主要精力放在向財(cái)政要錢，不能體諒困難，導(dǎo)致預(yù)算追加頻繁，重復(fù)采購和超標(biāo)采購現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因?yàn)槟壳爸С鲱A(yù)算中除了一些明確?？顚Ｓ媒?jīng)費(fèi)外，大多經(jīng)費(fèi)由單位自行安排政府采購項(xiàng)目，年初又無采購計(jì)劃，多要可以多用，而且有些采購項(xiàng)目難以保證是否違規(guī)、違紀(jì)，是否按預(yù)算執(zhí)行。雖然，在政府采購制度運(yùn)作的初期，大多數(shù)單位都能夠自覺的進(jìn)入采購申報(bào)程序，但政府采購注重的是采購行為的規(guī)范，對(duì)政府采購資金管理鞭長莫及，盡管亂用政府采購資金主要是部門有關(guān)人員主觀方面的原因，但與我們財(cái)政支出預(yù)算約束力不強(qiáng)，政府采購資金管理上的漏洞密不可分。
政府采購資金總量分散失控按照公共財(cái)政設(shè)計(jì)的要求，政府采購資金的來源渠道就是地方政府公共收入，主要是指依據(jù)國家法律法規(guī)和政策規(guī)定，憑借政府公共權(quán)利取得的財(cái)政性資金，體現(xiàn)了政府職能的需要，理應(yīng)歸屬地方政府及主管分配的財(cái)政部門進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。但事實(shí)上并分完全如此。近年來地方財(cái)政之所以財(cái)力緊缺，用于部門和單位的政府采購資金需求矛盾突出，原因是多方面的，但從根本上看與地方政府財(cái)權(quán)、財(cái)力嚴(yán)重分散有著直接的重要的關(guān)系。地方財(cái)政職能被肢解，財(cái)政分配主體多元化，眾多的“部門財(cái)政”分割政府公共收入就是其突出的表現(xiàn)。本來，在實(shí)行分稅制的財(cái)政體制后，地方預(yù)算外資金是地方政府可以自主支配的財(cái)政性資金。而且許多政府性收費(fèi)和政府性資基金已是地方政府公共收入的重要組成部分，應(yīng)該納入到財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一分配和管理，不應(yīng)該散落于政府各職能部門，但由于受多年來預(yù)算內(nèi)資金屬國家所有，預(yù)算外資金屬部門所有的傳統(tǒng)觀念的束縛以及財(cái)政體制的顧慮，至今尚未納入到政府公共收入的使用范疇。盡管其管理方式在不斷改進(jìn)，但無論是過去采取的“專戶儲(chǔ)存、計(jì)劃管理、銀行監(jiān)督、財(cái)政審批”的財(cái)務(wù)管理辦法，還是目前實(shí)行的政府調(diào)劑、收支兩條線的管理辦法，都是以不改變部門對(duì)預(yù)算外資金擁有的所有權(quán)與支配權(quán)為前提展開，沒有真正體現(xiàn)預(yù)算外資金政府所有的公共性特點(diǎn)。盡管地方政府目前的預(yù)算外資金規(guī)模很大，但并未使地方政府用于政府采購的資金總量增加，且弊端日益顯現(xiàn)出來，它不僅擾亂了正常的財(cái)政分配秩序，致使地方政府公共收入的大量流失，而且?guī)砹松鐣?huì)財(cái)富分配不公的后果，以至于地方政府優(yōu)化投資環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的良好愿望難以收到預(yù)期的成效。
政府采購資金運(yùn)作效益低下按照目前財(cái)政預(yù)算管理體制，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的供給方式仍停留在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)政部門重分配、輕管理的現(xiàn)象依舊突出，資金一撥了之，監(jiān)督不力。財(cái)政支出建立在承認(rèn)既定的支出體系合理性的條件下實(shí)施，支出方式依據(jù)按年初預(yù)算下達(dá)指標(biāo)，分月按期層層撥付資金，用款單位擁有充分的自主支配權(quán)，長期單一的貨幣化支出形式使支出單位形成了自主使用財(cái)政性資金的陋習(xí)，對(duì)政府采購資金的使用缺乏成本效率意識(shí)，資金浪費(fèi)嚴(yán)重、使用效率低。由于各預(yù)算單位以分配的貨幣資金購置所需各種貨物和勞務(wù)，批量小，不能充分利用市場競爭機(jī)制和買方市場節(jié)省購置成本。同時(shí)，在資金的使用過程中往往因?yàn)閭€(gè)別人的主觀意識(shí)，資金使用不透明，不公開，隨意性強(qiáng)，滋生腐敗的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。正是由于缺乏統(tǒng)一的政府采購資金管理辦法，缺乏使用過程中的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致了政府采購資金的分配與使用相脫節(jié)，難于實(shí)施財(cái)政資金由價(jià)值形態(tài)向?qū)嵨镄螒B(tài)的延伸監(jiān)督，致使財(cái)政管理形同虛設(shè)，困難重重，管理乏力，有限的政府采購資金難于發(fā)揮更大的效益。政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體設(shè)備配備沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的最大障礙，同時(shí)，也是實(shí)施政府采購過程中政府采購管理機(jī)構(gòu)審核各采購單位的采購要求時(shí)無所適從的難點(diǎn)。
政府采購法制化建設(shè)滯后
為了規(guī)范政府采購行為，促進(jìn)政府采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，西方政府采購較為規(guī)范的國家，都制定了一套完整科學(xué)有效的政府采購法規(guī)體系。如美國，不僅《美國國會(huì)大典》中有規(guī)范在政府采購的許多條款，單獨(dú)成文的法律，如《合同競爭法案》、《聯(lián)邦采購政策司法案》、《小額采購業(yè)務(wù)法案》、《美國產(chǎn)品購買法》等也達(dá)十多個(gè)。我國雖然在政府采購法規(guī)建設(shè)方面取得了一些成績，也相繼出臺(tái)了一系列的政府采購法規(guī)，如全國人大常委會(huì)頒布實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》以及大部分省、市自治區(qū)在政府采購管理方面制定的暫行辦法、規(guī)定和采購?fù)ㄖ牡?。但我國現(xiàn)行政府采購法規(guī)建設(shè)存在著許多問題：一是立法層次低。我國現(xiàn)行的全國政府采購法規(guī)，除《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》外，均是具有指導(dǎo)意義的部門規(guī)章，其法律的嚴(yán)肅性及約束性明顯不足。而地方政府采購法規(guī)的建設(shè)也明顯滯后，除深圳外其他地方政府采購辦法都是以政府或財(cái)政部門的名義頒發(fā)，并未提上地方人大立法的高度。二是不統(tǒng)一。雖然各地在試行政府采購制度時(shí)，針對(duì)不同地區(qū)和行業(yè)的特點(diǎn)，分別擬訂了一些辦法和規(guī)定，但由于缺乏政策依據(jù)，加上實(shí)施條件的限制，其實(shí)施的范圍、內(nèi)容和方法存在較大差異，甚至大相徑庭。三是不配套。中央和地方政府的主管部門陸續(xù)頒布了具體的采購辦法、措施和規(guī)定，但系統(tǒng)性差、不配套，很多應(yīng)該頒發(fā)和出臺(tái)的措施仍未出臺(tái)，如供應(yīng)商的市場準(zhǔn)入、采購人員從業(yè)資格的規(guī)定、采購貨款的支付、采購招標(biāo)的具體實(shí)施、采購預(yù)算的單列及編報(bào)、管理體制的完善等，這在很大程度上束縛了政府采購健康、規(guī)范的發(fā)展。（下）
來源：中國政府采購網(wǎng) 作者：錢晨
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