我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度采用“存量不動、增量調(diào)節(jié)”的方法，根據(jù)執(zhí)行情況，1995年，中央按照不調(diào)整地方既得利益，兼顧公平與效率等原則，制定并實施了“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”。
但從總體上看，大部分是采用非規(guī)范的稅收返還方式分配的，與分稅制財政體制的配套要求相比，差距還很遠(yuǎn)。與國外規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定的財政轉(zhuǎn)移支付制度比較，差距較大。
現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的主要問題
轉(zhuǎn)移支付形式尚需進(jìn)一步規(guī)范。在現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付體系中，除了少量按照均等化公式計算的轉(zhuǎn)移支付外，絕大部分財政資金仍是采用稅收返還、增量返還、體制補助、結(jié)算補助等形式分配的，基本上還起不到均等化作用。各種轉(zhuǎn)移支付形式的政策指向仍不夠明確，錯綜復(fù)雜，不夠規(guī)范。
因而，在補助方式的確定上，要清理專項撥款，相對固定的要同現(xiàn)在的一般轉(zhuǎn)移支付捆起來使用，引入“因素法”，從優(yōu)化資源配置角度出發(fā)，按照程度化、公式化的方法求得各地的補助數(shù)。
轉(zhuǎn)移支付中的各項專款較多，且缺乏程序化、公式化的分配辦法，隨意性較大。在分稅制國家里，專項補助的范圍一般都限定在具有明顯的需要兩級或多級政府共同分?jǐn)偲涑杀举M用的某些基礎(chǔ)性項目和公益事業(yè)項目內(nèi)，專項補助資金的分配使用一般都有基礎(chǔ)設(shè)施建立法規(guī)或單項事業(yè)發(fā)展法規(guī)作依據(jù)，并按事先確定的分配公式和經(jīng)費分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)的計算分配，若調(diào)整、變動也應(yīng)按照法定程序進(jìn)行。
與之相比較，我國目前的專項撥款范圍較寬，幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目；同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，也無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項事業(yè)法規(guī)依據(jù)，費用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴(yán)格制度約束，隨意性較大，客觀性差。
轉(zhuǎn)移支付功能較弱。轉(zhuǎn)移支付制度的基本目標(biāo)是促進(jìn)地區(qū)間基本公共商品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均等化，客觀上要求對各地區(qū)的財政分配能力和財政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整。但因我國的分稅制是在維持原有的地區(qū)間財力分配格局基礎(chǔ)上進(jìn)行的，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付給地方的資金絕大部分是按1993年的基數(shù)返還的稅收，這種返還不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財政經(jīng)濟(jì)能力差距的作用，而且“因素”中包含了過去體制中的不合理因素。
由此可見，若不改變各地區(qū)在原包干體制下形式的不合理的存量財力差距和?？罘峙滢k法，僅靠有限的中央增量財力在地區(qū)間的分配，地區(qū)間財力差距還將呈進(jìn)一步拉大趨勢。而且，實行分稅制后，中央財政從地方集中不少的收入增量，如轉(zhuǎn)移支付資金所得太少，則地方財政就更加困難，從而也違背了轉(zhuǎn)移支付初衷。
完善轉(zhuǎn)移支付的對策與建議
提高“兩個比重”，為增強轉(zhuǎn)移支付力度奠定堅實的財力基礎(chǔ)。在實行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的國家里，財政收入占GDP的比重都較高，一般在55%左右，最高達(dá)70%以上，從而為轉(zhuǎn)移支付制度的實施奠定了基礎(chǔ)。我國的公共財力被分割為三大塊，目前，預(yù)算收入占GDP的比重僅為10%左右，而預(yù)算外和制度外收入占GDP的比重則高達(dá)10%以上；中央預(yù)算收入占全國預(yù)算收入比重約為50%，經(jīng)過大量的稅收返還后，中央自身入不敷出，已沒有“剩余”財力向地方轉(zhuǎn)移，而預(yù)算外和制度外收入又主要分散在地方各部門，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。
由此可見，提高“兩個比重”應(yīng)眼睛向內(nèi)，首先應(yīng)在清理整頓的基礎(chǔ)上，將保留下來的合法、合理的制度外收入納入預(yù)算外收入，將預(yù)算外收入轉(zhuǎn)入預(yù)算內(nèi)收入；其次，在這一轉(zhuǎn)換過程中通過相對擴大中央稅稅基和減少發(fā)達(dá)地區(qū)預(yù)算外及制度外收入的間接方式，擴大中央財政收入占全國財政收入的比重和轉(zhuǎn)移支付量。
進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式。（一）逐年降低直到取消稅收返還。其基本思路是：現(xiàn)行稅收返還運轉(zhuǎn)方式不變，每年從對各地的稅收返還額中集中一定比例，結(jié)合中央拿出的資金，組成中央給地方的均衡撥款資金。集中的比例可酌情確定，起初可適當(dāng)?shù)托磕昕蛇m應(yīng)增加一點，集中到一定比例，可實現(xiàn)并軌，向規(guī)范體制過渡。同時，適度調(diào)整返還數(shù)額既在一定程度上保證轉(zhuǎn)移支付資金來源，又削弱了返還基數(shù)中的不合理因素，能夠在一定程度上緩解并縮小目前地區(qū)間公共商品能力的差距。
?。ǘ┲鹉陻U大一般性轉(zhuǎn)移支付量，以便地方能有足夠財力來履行應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，從而使不同地區(qū)的居民均可享受到水平大體相當(dāng)?shù)幕旧鐣＠蚬采唐贰?
（三）清理現(xiàn)行分散在各個預(yù)算支出科目中的專項性補助，將其依法規(guī)范為“整塊撥款”和“配套撥款”。實踐表明，地方政府在接受了指定用途的“整塊撥款”后，有助于刺激地方顯著地增加對該項目的投資；而“配套撥款”能更有效地增加中央認(rèn)為重點產(chǎn)業(yè)的投資額，以解決地方政府因外部效應(yīng)而對某些項目投資過低的問題。
進(jìn)一步完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付辦法?，F(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付辦法，中央財政從收入增量中拿出一部分資金，選擇對地方財政收支影響較大的客觀因素與政策因素，確定對各地方的補助，起到了緩解地方財政運行中的主要矛盾與突出問題的作用。
近年做了一步改進(jìn)，主要不是以標(biāo)準(zhǔn)收入替代財力，標(biāo)準(zhǔn)收入的測算又盡可能向“經(jīng)濟(jì)稅基乘以平均有效稅率”的規(guī)范做法靠近；標(biāo)準(zhǔn)支出測算的劃分也進(jìn)一步細(xì)化；調(diào)整了政策性轉(zhuǎn)移支付中財力指標(biāo)口徑；進(jìn)一步完善了激勵機制。下一步任務(wù)是：在標(biāo)準(zhǔn)收入測算、標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生支出、標(biāo)準(zhǔn)教育支出、行政管理費等測算方面應(yīng)進(jìn)一步向更規(guī)范化方向邁進(jìn)。
來源： 政府采購信息報 趙長寶
