采購規(guī)模是衡量政府集中采購工作的重要參照物，但政府集中采購機構(gòu)正面臨采購規(guī)模的發(fā)展瓶頸。本文站在客觀立場，分析問題，提出思路，力求有助于解決規(guī)模之困
破解集中采購規(guī)模瓶頸
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《政府采購法》第十八條：“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購代理機構(gòu)代理采購?！币虼苏胁少徤弦?guī)模是法定的任務，更是集中采購機構(gòu)權(quán)威性和先進性的重要體現(xiàn)。
但現(xiàn)階段的問題是，集中采購規(guī)模偏小，集采金額占政府采購總額的比重很低。以中央國家機關(guān)政府采購中心為例，2003年采購額為7億元，當年全國政府采購金額達1659億元；2006年采購額80億元，當年全國總額達3681億元；2007年采購額117億元，當年全國總額超過4000億元。按照中央預算單位政府采購金額占全國政府采購總額15%的通常比例看，仍有超過80%的中央政府采購預算經(jīng)費沒有經(jīng)過集中采購。
這種非常態(tài)的比例關(guān)系，直接反映出政府集中采購工作甚至政府采購全盤工作的推進中仍存在相當大的漏洞。
集中采購規(guī)模小的原因
集中采購有關(guān)規(guī)定含糊
關(guān)于必須委托集中采購機構(gòu)執(zhí)行采購的有關(guān)規(guī)定，《政府采購法》第十八條強調(diào)采購人必須服從，沒有選擇余地。然而該法第十九條第二款又規(guī)定，“采購人有權(quán)自行選擇采購代理機構(gòu)，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構(gòu)”，這又是任意性的法律規(guī)范，選擇權(quán)又落回到采購人手中，法律的前后矛盾造成了采購人有法律依據(jù)將集中采購項目自由委托。而更為嚴重的是，政府集中采購的法定機構(gòu)由于立法不清，地位不明，經(jīng)常面臨定位和功能的質(zhì)疑和困惑。
再者，在每年公布的《集中采購目錄》中，均列舉了集中采購目錄項目，與同時公布的部門采購目錄相比，存在分類不科學、標準不一致和內(nèi)容重疊等情況。如政府集中采購目錄是按商品類別列舉，而部門采購目錄有些是按資金來源性質(zhì)列舉，像救災物資、專用物資等。甚至出現(xiàn)集中采購目錄中包括“網(wǎng)絡設備”，而部門采購目錄中包含“網(wǎng)絡專用設備”的表述。目錄界定不清晰，模棱兩可，為各部門規(guī)避政府集中采購提供了借口。
部分采購人依法采購意識淡薄
在采購法實施前，采購人使用財政性資金享有充分的自由裁量權(quán)，向誰采購、如何采購都可以自主決定。實行政府采購制度后，國家剝奪了采購人原有的自行采購權(quán)，觸動了原有既得利益，使其對政府采購制度存在抵觸情緒，規(guī)避集中采購。他們一方面強調(diào)部門的特殊性、需求的專業(yè)性，混淆集中采購與部門集中采購的界限。
例如2007年，某部委以采購救災物資的名義將1000輛越野汽車委托給非集中采購機構(gòu)采購，手段是為項目戴上“救災物資”的頭銜，結(jié)果堂而皇之地“合法”自行采購了。另一方面蠻橫對抗集中采購結(jié)果。在對評標結(jié)果不滿時，尋找各種借口不確認采購結(jié)果、拒簽合同，甚至取消采購任務，對此，集中采購機構(gòu)由于相對弱勢而無計可施。
采購計劃管理和支付制度不適應
目前集中采購工作中采購計劃性不強，可操作性較差。一方面，許多采購人沒有按要求及時報送采購計劃，隨機性強，致使集中采購機構(gòu)無法統(tǒng)籌安排；另一方面，部分上報的計劃需求不明，沒能寫明詳細的項目需求，只能花費大量時間精力細化采購需求，降低了采購效率，造成了集中采購機構(gòu)執(zhí)行的被動。此外，由于政府采購預算與部門預算脫節(jié)，分別編制、分別上報，或者政府采購預算編制簡單粗糙，公共支出項目未按政府采購目錄明列，對需求未作說明，使執(zhí)行缺乏可操作性。而對支付環(huán)節(jié)而言，由于尚未實現(xiàn)國庫集中支付，使得實際上話語權(quán)仍然在掌握資金的采購人方面，為集中采購的公正開展設置了障礙。
國家投資重大項目游離在外
除以上三點外，重大項目經(jīng)發(fā)改委立項實施，沒能真正進入政府集中采購領(lǐng)域也是直接制約集中采購規(guī)模的重要原因，加之采購法和招投標法兩法分歧較多，形成了真正國家大額投資的項目始終游離在政府集中采購工作外的局面，政府集中采購變成了“抓小放大”。
擴大集采規(guī)模的對策
針對這些制約集中采購規(guī)模發(fā)展的關(guān)鍵問題，我們應有的放矢提出針對性措施。主要是以下幾點：
完善集中采購有關(guān)規(guī)定
完善文字表述，規(guī)定采購人應主動報送集中采購項目，同時清晰規(guī)定“自行采購”的前提條件，設置的條件之間應互相排斥，避免表述不周。逐個明列集采目錄產(chǎn)品明細，類別歸屬直觀明確，避免產(chǎn)生歧義。
要想貫徹執(zhí)行政府采購的立法宗旨和政策功能，還要明確集中采購機構(gòu)的定位問題。作為法定的權(quán)威執(zhí)行機構(gòu)，全國從中央到地方設立了各級采購中心，具體負責各領(lǐng)域內(nèi)集中采購執(zhí)行工作。但目前集中采購機構(gòu)從機構(gòu)設置到規(guī)模都大相徑庭，給政府集中采購工作的順利開展留下了隱患。清晰界定政府采購執(zhí)行機構(gòu)地位和功能，明確規(guī)定其法定集中采購職能，而不是采購人自愿委托的一般代理機構(gòu)。集中采購代理機構(gòu)具備一定的中觀和微觀的管理和協(xié)調(diào)職能，比如制定項目實施方案和各部門采購規(guī)范等，一般的社會中介機構(gòu)是不具備這些職能的，因此，理應明示政府采購中心所享有的公共采購權(quán)威執(zhí)行權(quán)力。
積極擴大集中采購目錄
逐步擴大政府集中采購的范圍。積極探索將低值易耗辦公用品等需求量大、標準統(tǒng)一、適宜實行集中采購的項目逐漸納入目錄中。認真研究通過第三方平臺實施項目管理和采購的方式和手段，積極涉足企業(yè)經(jīng)營管理和公共事業(yè)組織運轉(zhuǎn)的外包，還可將自主技術(shù)創(chuàng)新作為政府采購的對象，采購學術(shù)成果和技術(shù)創(chuàng)新成果。通過擴大集中采購規(guī)模，促使我國集中采購機構(gòu)發(fā)揮應有的政府采購的功能。同時，努力擴大工程采購的實施范圍。應將機關(guān)辦公及業(yè)務用房建設和修繕等項目都納入政府集中采購目錄，通過逐步擴大工程實行政府采購的范圍，使更多的工程得到規(guī)范運作。重視做好工程項目的采購，是擴大集中采購規(guī)模的重要途徑。
完善預算體制加強監(jiān)管
完善政府采購制度的重要方面，就是要強化政府采購預算管理。要求各采購單位及時詳細列出全年采購項目和資金，一經(jīng)批復嚴格執(zhí)行，對未立項的，財政部門不予支付采購資金，不斷增強政府采購預算的剛性。同時，細化采購項目預算的編制工作，增強計劃性，減少隨意性。盡快實行國庫集中支付手段，或過渡實行政府采購卡制度，將采購資金的使用權(quán)從采購人劃轉(zhuǎn)到國庫賬戶上，從源頭上杜絕規(guī)避政府集中采購的行為，通過支付手段的約束，強化政府集中采購權(quán)威性，擴大政府集中采購規(guī)模。
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來源：政府采購信息報
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