我國《政府采購法》中供應商投訴制度的設置，與GPA協(xié)定的相關精神不完全相符，存在違反程序正義的地方，既不利于對采購人采購行為的監(jiān)督，也不利于供應商權利救濟的充分實現(xiàn)。
與GPA協(xié)定的規(guī)定相比，我國《政府采購法》中投訴制度的設置存在諸多不足。
可提起投訴的范圍相對狹窄
GPA協(xié)定規(guī)定的可以質疑的內容十分寬泛，只要是供應商“有利益或者曾有利益”的采購項目均可以提出質疑，這幾乎是包括了所有可能損害供應商權益的情形。而我國《政府采購法》的投訴制度把供應商對質疑的滿意與否作為提起投訴的前提，將沒有提起質疑的供應商排除在提起投訴的主體之外，剝奪了這部分供應商使用投訴這種救濟渠道的權利。因此，以質疑為前置條件的投訴制度不但因其“權利受到損害”的實質性規(guī)定限制了供應商可以提起投訴的情形，而且也縮小了可以提起投訴的供應商的范圍。
投訴審查機構的設置存在問題
中立正義程序規(guī)則的重要內容就是，任何人不擔任有關自己案件的法官，沖突的解決結果中不能含有解決者個人的利益。因此，GPA協(xié)定要求締約成員國的質疑審查機構要么是法院，要么是與結果無關的獨立的審查機關，而且審議機構的組成成員在任職期間也必須獨立，工作免受外界的干擾。世界發(fā)達國家基本都采納了這一設計。美國由其國會的聯(lián)邦審計署和公用事業(yè)局的合同申訴委員會專門受理政府采購過程中的質疑。日本1995年也建立了政府采購審查辦公室和政府采購審查局專門受理和處理政府采購質疑，且規(guī)定政府采購審查局必須以獨立的、公平的方式進行審查行為。我國《政府采購法》規(guī)定，受理投訴的機關為政府采購監(jiān)管機關，同時規(guī)定各級人民政府財政部門負責政府采購的監(jiān)管，各級人民政府其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監(jiān)督管理職責。同時，其他相關法規(guī)中還規(guī)定建設、水利、鐵道等部門受理對工程項目的投訴，國家發(fā)改委受理國家重大建設項目招標投標的投訴。
從以上情況可以看出：我國政府采購投訴審查機構的設置不科學。我國不但沒有政府采購投訴的專門受理機構，而且受理權分散，甚至是交叉設置、重復設置。這不但容易導致供應商投訴時面臨如何選擇投訴機構的尷尬，而且也容易造成監(jiān)督管理機構之間互相推諉，推卸責任。此外，我國政府采購投訴審查機構完全沒有獨立性。我國《政府采購法》規(guī)定政府采購的監(jiān)督管理機關是各級財政部門。而實際上，各級財政部門還同時負責政府采購資金的預算監(jiān)管，大多數(shù)采購項目的資金首先經過財政部門審批到位后，才能開始采購文件的準備等工作。這樣，財政部門的事后監(jiān)督內容實際上也包括自己的行為，嚴重違反正義程序規(guī)則中的中立規(guī)則。更重要的是，上述所列的監(jiān)督機關幾乎包括了政府的各個職能機構，而這些機構同時又是政府采購的主要主體。這些機構作為監(jiān)管主體，無一例外都有自己做自己案件法官的可能性。這是對程序正義規(guī)則的違反，也導致被稱為政府采購第一案的“現(xiàn)代沃爾案”中，財政部認為，作為采購人的國家發(fā)改委同時也是政府采購的監(jiān)管人。
以投訴為行政復議、行政訴訟的
前置程序不利于權利救濟
所謂司法是以第三人的地位，就他人間存在的法律上的爭議，根據(jù)既存的規(guī)則，做最后的、具有權威而具有約束力的決定的國家公權力。因此，GPA協(xié)定規(guī)定質疑的審查機關不是司法機構時，還應接受司法機構的最后審查。但并沒有將其他機構的審查作為司法審查的強制性前置程序。我國《政府采購法》卻規(guī)定供應商提起行政復議和行政訴訟應以“沒有得到投訴答復或者對答復不滿意為前提”。這不利于供應商救濟權利的實現(xiàn)。
首先，正如質疑程序之于投訴程序一樣，只有提起投訴的供應商才有權利提起行政復議和行政訴訟，就使失去投訴機會的供應商也喪失了尋求司法救濟的權利，這顯然不是GPA協(xié)定所規(guī)定的質疑程序所要達到的目的。第二，司法審查的核心精神是以審判方式的程序解決行政爭議，監(jiān)督行政活動。具體到政府采購行為中，司法審查是供應商權利救濟的最后一道防線，是對采購人是否存在侵害供應商權益行為的最后監(jiān)督。我國《政府采購法》將投訴作為行政訴訟的前置程序后，供應商只能“因為其沒有作出投訴決定或者對決定不服”提起行政訴訟。
因此，置于司法審查之下的是投訴受理機關的審查投訴行為，而并不是政府采購人的采購行為。這樣，將投訴作為司法審查前置程序的后果，是讓政府采購人的采購行為游離于司法審查之外，而不是對政府采購行為進行審查。這顯然與GPA協(xié)定將司法審查作為對采購行為最后監(jiān)督的精神不符。“現(xiàn)代沃爾案”中，整個行政訴訟都是圍繞財政部是否應該對現(xiàn)代沃爾的投訴予以答復進行審查，至于國家衛(wèi)生部和國家發(fā)改委將標價排名分別為第一和第二的廣州開元公司定為中標供應商的行為是否合法，從來都沒有進入到北京市一中院的審查范圍。因此，財政部在一審敗訴以后，也大喊自己是在為我國政府采購制度的不健全買單。
最后，投訴處理時限不利于權利救濟。我國《政府采購法》規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應當在收到投訴后30個工作日內，對投訴事項作出決定。這一時限看似不長，但是，因為投訴是供應商尋求司法救濟的前置程序，供應商只有在經過該時限以后才能提起行政訴訟。就使得供應商尋求司法救濟的時間拖延了至少一個月。這不但不利于糾紛的解決，也不利于供應商救濟權利的最后恢復。
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來源：政府采購信息報
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