政府采購(gòu)是采購(gòu)人依照一定的方式和程序確定中標(biāo)供應(yīng)商，并與之簽訂和履行政府采購(gòu)合同的過(guò)程。因此，政府采購(gòu)合同救濟(jì)方式也是供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)制度的主要內(nèi)容?！墩少?gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)合同適用《合同法》的規(guī)定：“采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定?！睋?jù)此有人認(rèn)為，政府采購(gòu)合同屬于民事合同，應(yīng)適用民事救濟(jì)方式。也有學(xué)者認(rèn)為，政府采購(gòu)合同體現(xiàn)了公法和行政主導(dǎo)的因素，具有明顯的行政性，應(yīng)納入行政合同的范疇。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)合同是政府采購(gòu)行為的具體表現(xiàn)形式，是行政行為，對(duì)政府采購(gòu)合同的救濟(jì)應(yīng)納入行政救濟(jì)的范圍。
實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo) 執(zhí)行行政原則
從其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)講，政府采購(gòu)除了其經(jīng)濟(jì)有效性目標(biāo)外，同時(shí)還執(zhí)行促進(jìn)就業(yè)、保護(hù)環(huán)境、加強(qiáng)廉政建設(shè)等社會(huì)公共目標(biāo)和政治目標(biāo)。在這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，政府采購(gòu)所追求的是公共利益的實(shí)現(xiàn)，而不僅僅是采購(gòu)人對(duì)其所購(gòu)標(biāo)的使用目的的實(shí)現(xiàn)。從這一點(diǎn)上，政府采購(gòu)合同即不同于僅僅追求利益實(shí)現(xiàn)的民事合同。也正是從這些目標(biāo)出發(fā)，政府采購(gòu)整個(gè)過(guò)程遵循的主要是公開(kāi)、公平、公正的行政法原則，而不是民法上的平等、自愿等原則。因此，從其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)講，政府采購(gòu)合同應(yīng)屬于行政合同。
合同確立未采用民事方式
從簽訂過(guò)程看，政府采購(gòu)合同也不屬于民事合同。第一，我國(guó)《政府采購(gòu)法》雖然規(guī)定了六種采購(gòu)方式，且每種方式都規(guī)定了嚴(yán)格的適用條件，但是，只要不違反法律法規(guī)，采購(gòu)人就具有采購(gòu)方式的絕對(duì)選擇權(quán)。作為另一方當(dāng)事人的供應(yīng)商則不享有這一權(quán)利。這相對(duì)于民事合同中當(dāng)事人雙方均平等享有締約方式的自由選擇權(quán)，政府采購(gòu)合同具有明顯的行政性。第二，采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始后，采購(gòu)人在公布相關(guān)采購(gòu)信息的同時(shí)，還負(fù)責(zé)對(duì)供應(yīng)商資格的審查，并最終根據(jù)其資格審查情況和供應(yīng)商的投標(biāo)情況確定中標(biāo)商。這種采購(gòu)人與供應(yīng)商之間管理與被管理的關(guān)系，也完全不同于民事合同中當(dāng)事人平等協(xié)商的關(guān)系。從這點(diǎn)上講，政府采購(gòu)合同也應(yīng)屬于行政合同。第三，從合同簽訂內(nèi)容的確定上講，政府采購(gòu)合同也不屬于民事合同。我們一般稱(chēng)供應(yīng)商的投標(biāo)書(shū)為要約，采購(gòu)人的中標(biāo)通知書(shū)為承諾。這樣看似供應(yīng)商在合同內(nèi)容的確定上具有先導(dǎo)性。而實(shí)際上，采購(gòu)合同的整個(gè)內(nèi)容已經(jīng)在此之前的采購(gòu)人的一系列招標(biāo)文件中確定，供應(yīng)商能否中標(biāo)完全依賴(lài)于其投標(biāo)書(shū)對(duì)采購(gòu)人招標(biāo)書(shū)的滿足程度。民事合同中合同雙方當(dāng)事人的平等協(xié)商早已被招標(biāo)文件的嚴(yán)格規(guī)定剔除得淡然無(wú)存。在這點(diǎn)上，政府采購(gòu)合同也不能稱(chēng)之為民事合同。第四，在合同簽訂過(guò)程中，如果采購(gòu)人濫用職權(quán)、暗箱操作，導(dǎo)致合格的供應(yīng)商未能中標(biāo)時(shí)，根據(jù)前面提到的《政府采購(gòu)法》有關(guān)救濟(jì)制度的規(guī)定，權(quán)利被侵害的供應(yīng)商不是像民事合同中的當(dāng)事人那樣直接尋求司法救濟(jì)，追究采購(gòu)人的締約過(guò)失責(zé)任。而是必須先尋求投訴等行政救濟(jì)，最后才能提起行政訴訟。顯然，從政府采購(gòu)簽訂之前供應(yīng)商可以采取的救濟(jì)方式看，政府采購(gòu)合同也不能稱(chēng)之為民事合同。
合同變更具行政特點(diǎn)
政府采購(gòu)合同的變更和中止也不同于民事合同。民事合同的變更須當(dāng)事人協(xié)商一致。而政府采購(gòu)合同的履行過(guò)程中，采購(gòu)人可以以國(guó)家利益和社會(huì)公眾利益受損為由，單方面決定變更或終止合同。這顯然也是行政合同的最明顯特征。
行政合同是國(guó)際主流
綜上所述，筆者認(rèn)為政府采購(gòu)合同是行政合同，政府采購(gòu)合同的簽訂和履行均應(yīng)納入社會(huì)公眾的監(jiān)督范圍。世界發(fā)達(dá)國(guó)家一般也都視政府采購(gòu)合同為行政合同。法國(guó)將公共工程合同等采購(gòu)合同從公法視角處理，納入行政法的范疇。英國(guó)由于沒(méi)有公私法劃分的法律傳統(tǒng), 政府合同與其他民事主體之間簽訂的合同一樣, 均適用普通合同法規(guī)則，但1921 年英國(guó)高等法院王座分院在對(duì)安菲特萊特案件的判決中, 就提出了“契約不能束縛行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)”這一著名原則，行政對(duì)于政府采購(gòu)合同的干涉越來(lái)越嚴(yán)重。美國(guó)的政府采購(gòu)合同爭(zhēng)議，由國(guó)會(huì)之下的聯(lián)邦審計(jì)署和合同申訴委員會(huì)處理，而且聯(lián)邦審計(jì)屬還會(huì)通過(guò)提起國(guó)會(huì)減少對(duì)違法采購(gòu)人的財(cái)政撥款等方式，對(duì)違法采購(gòu)人進(jìn)行懲罰，這顯然也帶有明顯的行政色彩。
可見(jiàn)，將政府采購(gòu)合同視為民事合同，既與目前世界各國(guó)行政法治的發(fā)展方向不一致，也不利于對(duì)采購(gòu)人采購(gòu)行為的監(jiān)督，不利于供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)方式的統(tǒng)一。
（作者單位：北京市冠平律師事務(wù)所）
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