《政府采購法》走過十年 專家業(yè)內(nèi)人士熱議
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發(fā)布日期：2012年07月05日
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《政府采購法》走過十年 專家業(yè)內(nèi)人士熱議
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6月29日，財政部舉辦《政府采購法》頒布十周年暨系列宣傳活動啟動儀式。會上，各位代表認為，十年來，政府采購的范圍和規(guī)模不斷擴大，經(jīng)濟效益明顯提升，社會關(guān)注度和影響力日益增大，但新形勢對政府采購制度改革也提出了新的更高要求。
財政部副部長 王保安
政府采購還需深化制度改革
政府采購制度是公共財政管理的重要內(nèi)容，也是政府調(diào)控經(jīng)濟的有效手段。10年來，各地區(qū)、各部門認真貫徹實施政府采購法，推動政府采購由小到大、由點到面、由弱到強，制度不斷創(chuàng)新，機制不斷完善，已由初創(chuàng)階段進入全面發(fā)展的新階段。
目前，落實“十二五”規(guī)劃綱要提出的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，推動科學發(fā)展，建設創(chuàng)新型國家，深化改革開放等都對政府采購制度改革提出了新的更高要求。
一是推進行政體制改革要求政府采購更加公開、公平、公正和高效。行政體制改革的目標，就是要按照轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的要求，加快建立法治政府和服務型政府。政府采購作為架構(gòu)政府與市場、公共部門與私人部門的橋梁，不僅要進一步發(fā)揮“陽光制度”的特點，在采購行為的公開、公平、公正與效率上下工夫，做到程序完備、過程透明、政策落實、效果滿意，切實提升政府采購公信力，也要適應行政體制改革的需要，不斷完善采購運行機制和監(jiān)管體制，以積極發(fā)揮政府采購制度對于政府機構(gòu)轉(zhuǎn)職能、調(diào)機制、提績效的促進作用。
二是加強和改善宏觀調(diào)控要求更加注重發(fā)揮政府采購的政策功能?；厥?0年，政府采購的制度性安排，較多側(cè)重或停留在采購程序的規(guī)范性和合法性方面，政策體系建設剛剛起步。目前，我國已經(jīng)成長為世界第二大經(jīng)濟體，步入中等收入國家行列，但經(jīng)濟運行波動較大、發(fā)展方式總體粗放、資源環(huán)境約束趨緊、科技創(chuàng)新能力不強等問題依然突出。解決這些問題都要求政府采購政策的跟進、配合、助推?？陀^上要求我們廣泛借鑒國際通行做法，積極發(fā)揮政府采購對經(jīng)濟總量調(diào)控和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的作用，促進科技創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展。
三是著力保障和改善民生要求政府采購更好地服務社會建設。政府采購在民生項目采購方面的探索取得了明顯效果，但社會建設的加快，客觀上要求進一步強化政府采購的社會功能。一要適應財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，大力推進社會建設領(lǐng)域的政府采購工作，提高民生項目資金使用效益。二要適應社會管理體制機制創(chuàng)新的需要，努力擴大政府購買服務，推動政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移職能，促進社會組織健康有序發(fā)展。三要適應促進社會公平正義的要求，加快研究政府采購扶持弱勢群體、不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的相關(guān)政策，探索政府采購促進社會發(fā)展的有效方式。
四是全球化進展助推政府采購融入國際市場。在全球化深入發(fā)展的條件下，開放我國政府采購市場，是我國改革發(fā)展的必然選擇，也是應對政府采購國際化趨勢、共享全球發(fā)展機遇的需要。我們必須著眼長遠，按照互利合作共贏的開放戰(zhàn)略要求，按照G PA規(guī)則對我國政府采購制度進行必要的改革和重構(gòu)，推動政府采購市場有序開放，以開放促改革、促發(fā)展。
當前政府采購領(lǐng)域還存在不少亟待解決的突出問題，要求我們以創(chuàng)新的思路、改革的辦法，推動標本兼治，從體制機制上謀求治本之策。按照G PA規(guī)則對我國政府采購制度進行必要的改進和重構(gòu)。著力加強政府采購標準化管理。探索加強采購需求標準化管理，完善政府采購評審制度，推進政府采購的業(yè)務流程標準化。大力推進批量集中改革，發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢。著力完善分工制衡的政府采購監(jiān)管體系。鞏固“管采分離”體制，建立健全以財政部門全流程監(jiān)管為主導、以審計部門審計監(jiān)督和監(jiān)察部門黨風“政紀”監(jiān)督為支撐的協(xié)同監(jiān)管機制。
中國投資有限責任公司董事長 樓繼偉
《政府采購法》使政府采購執(zhí)行有了依據(jù)
1998年，政府采購試點開始在全國范圍內(nèi)全面推開，當時大家已經(jīng)充分地認識到，政府采購制度改革不僅是社會主義市場經(jīng)濟的組成部分，也是財政改革的一部分。同時，我們還面臨加入WT O《政府采購協(xié)議》，即要在對國內(nèi)市場適度保護的基礎(chǔ)之上對國外開放政府采購市場。
當時，政府采購工作在全面推開的過程中，面臨著幾個主要問題。
一是在立法時是否將工程納入政府采購的問題。從當時各地的實踐來看，有的地方是將工程包括在政府采購之內(nèi)的，有的地方卻未包括。但是從法理上、從預算上、從政府制度的統(tǒng)一性上來看，應該將工程包括在內(nèi)。因此，當時全國人大財政經(jīng)濟委員會、全國人大常委會法制工作委員會(以下簡稱“全國人大法工委”)斬釘截鐵地表示，如果不將工程納入政府采購的話，寧可不立《政府采購法》。
二是管理體制的問題。早期各地開展政府采購試點工作的主體多為財政預算部門，當時政府采購管理、監(jiān)督、執(zhí)行等方面基本上是由財政部門獨攬。但我們認為財政部門應當是監(jiān)督部門，而不介入具體操作。因為，地方的試點工作往往是先于財政部部署的，當時他們已經(jīng)在財政廳、財政局之下建立了政府采購中心，好在他們后來認識到財政部門應當是“裁判員”而不是“運動員”。
三是集中采購和分散采購的關(guān)系問題。其實相當多的國家基本是以分散采購為主，事實上也確實不是越集中越好。例如有一些大宗的貨物和服務可以集中采購，有些專業(yè)性的工程則很難實施集中采購。我們當時考慮到了這一點，對一些專業(yè)性較強的部門，要求他們內(nèi)部設立政府采購中心或預算執(zhí)行中心或部門采購中心。我認為，應立足實際、實事求是地思考集中采購和分散采購的關(guān)系問題。
四是怎樣界定本國產(chǎn)品的問題。我們知道G PA就是在適度保護本國市場、本國產(chǎn)品的基礎(chǔ)之上，通過雙邊國家和對口國家對等開放雙方市場。在這種背景下，應當怎樣界定本國產(chǎn)品？當時我們認為：其一是應以法人為重，即企業(yè)法人必須是中國人；其二是必須達到一定的國內(nèi)增值率。例如，一家中國法人企業(yè)在國外進口了零配件，在國內(nèi)進行組裝，就算本國產(chǎn)品嗎？我們認為必須達到20%或30%、40%、50%的國內(nèi)增值率才是本國產(chǎn)品。遺憾的是，關(guān)于本國產(chǎn)品在《政府采購法》上并未做出嚴格界定，留下了在政府采購法實施條例中定義如何具體操作實施的裁量范圍。
此外，還有政府采購的政策功能問題。早期的政府采購更多地被當成是從源頭治理腐敗的工具，經(jīng)過逐步發(fā)展，政府采購作為政策手段的職能日漸清晰，之后才成為實現(xiàn)國家政策的一個抓手。
總體來看，《政府采購法》的出 臺 對 上 述 問 題 都 作 出 了 基 本 回答，使政府采購執(zhí)行有了依據(jù)。
清華大學公共管理學院教授 于安
需要給予合同履行制度更重要的位置
政府采購的市場競爭，在法律上主要體現(xiàn)于以公開招標為中心的政府采購合同訂立過程。在立法結(jié)構(gòu)上將重心放在采購合同訂立過程是正確的。但《政府采購法》頒布10年來的實踐經(jīng)驗說明，需要給予合同履行制度以更重要的位置和制度建設的投入。這不但對于維持競爭結(jié)果實現(xiàn)競爭目的是必要的，而且對于保證各種合同及時正確的履行，特別是對提高政府政務和公共服務的產(chǎn)品和服務的質(zhì)量和降低采購供應風險也是必需的。合同履行制度的中心是對合同履行過程的監(jiān)督和對交付驗收程序的遵守。建設工程的監(jiān)理、產(chǎn)品生產(chǎn)過程的檢查，對最終產(chǎn)品質(zhì)量的檢驗，都應當有政府采購的特殊規(guī)則和必要制度。以次充好、假冒偽劣乃至拖延交付行為都應當予以禁止和杜絕。
我國政府采購市場面臨著不斷擴大對外開放的國際環(huán)境，包括多邊和雙邊的，全球的和區(qū)域的政府采購市場開放，尤其是面對加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》的國際壓力。加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》的條件，除了通過談判確定該協(xié)定的適用范圍以外，就是實現(xiàn)國內(nèi)相關(guān)制度與該協(xié)定要求的一致化。前不久公布的新版《政府采購協(xié)議》的重要變化之一，就是以新的方式定義了政府采購的法律特征，強調(diào)政府采購為實現(xiàn)政府目的的實質(zhì)功能，而不限于政府采購的資金來源和采購者的法律身份。這一重要變化，為國內(nèi)制度的一致化改革提出了具有挑戰(zhàn)性的制度發(fā)展的新議題和理論研究的新課題。
綜上所述，我國《政府采購法》為我國政府采購制度奠定了法律基礎(chǔ)，頒布10年來為保證政府及時履行法定職能和保護供應商的合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用，同時也面臨著市場變化和政府職能調(diào)整提出的新問題。
上海市財政局副局長 袁白薇
上海政府采購制度已基本成型
早在1995年，上海市就在教育、科學、衛(wèi)生等部門試行政府采購，開始了政府采購制度建設的探索。1998年12月，上海市政府頒布了《上海市政府采購管理辦法》，使政府采購開始進入制度化建設軌道。自2003年1月1日《政府采購法》實施以來，上海市政府采購范圍和規(guī)模不斷擴大，政府采購體制和機制不斷完善，政府采購政策目標得以有效實現(xiàn)。
主要體現(xiàn)在以下5個方面。
第一，應采盡采，政府采購規(guī)模逐年增長。2011年，上海市政府采購金額達400 .6億元，與《政府采購法》實施前的2002年相比，10年間政府采購規(guī)模增長了近6倍，采購范圍不斷拓展，采購規(guī)模逐年增長，基本實現(xiàn)應采盡采。
第二，采管分離，政府采購體制逐步完善。2008年底，上海市政府采購中心正式移交上海市政府機關(guān)事務管理局，完成市級政府采購管采分離工作。目前，上海市市級政 府 采 購 實 行 “ 決 策 — 監(jiān) 管 — 執(zhí)行”三分離的管理體制。上海市政府采購委員會，負責審議政府采購目錄等政府采購重大決策事項；上海市財政局負責政府采購政策制定和日常監(jiān)督管理；上海市政府采購中心負責組織實施市級政府集中采購。目前，上海市各區(qū)縣也基本完成 了 管 采 分 離 的 政 府 采 購 體 制 建設。
第三，建章立制，政府采購制度規(guī)范漸成體系。自《政府采購法》實施以來，結(jié)合財政部相關(guān)規(guī)定，上海市出臺了一系列政府采購規(guī)范性文件，在政府采購預算管理、信息化管理等方面，均制定了相應的規(guī)章制度，使得上海市政府采購制度體系不斷完善。
第四，建立平臺，政府采購電子化建設穩(wěn)步推進。上海市于2007年底正式啟動建設全市一體化的政府采購信息管理平臺，目標是實現(xiàn)全 覆 蓋 、 全 流 程 、 全 上 網(wǎng) 、 全 透明。2008年底，平臺一期即電子集市模塊和資源管理模塊建設完成。2009年7月1日，上海市政府采購網(wǎng)正式運行。2009年底，市級預算單位全面推行電子集市采購。2010年底，電子集市在全市17個縣區(qū)推廣應用。目前，實施電子集市采購的商品種類已達17大類，共307個品牌，2042種協(xié)議商品。同時，預警監(jiān)控平臺已實現(xiàn)對電子集市采購的動態(tài)監(jiān)控。目前，平臺用戶已涵蓋市級預算單位1034家，采購代理機構(gòu)173家，評審專家3337人，供應商19858家，基本完成資源庫建設。
2010年底，初步完成了平臺二期建設。平臺二期項目內(nèi)容包括電子招投標系統(tǒng)及相關(guān)管理模塊。目前正在進行功能拓展，探索引入第三方對價格售后服務的評價機制。同時還在積極開展試點運行，為全面穩(wěn)妥運行做好充分準備。
第五，購買服務，政府采購助力經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型。近2年，上海市集中采購目錄中服務類品目范圍不斷擴大，2012年目錄中的服務項目已覆蓋社區(qū)服務、公益服務、城市維護服務等22類。10年間，上海市服務類采購規(guī)模不斷擴大，2011年服務類采購金額超過60億元，占全部采購規(guī)模的15.2%，與2002年的5億元相比增長1140.8%。規(guī)范政府購買服務行為，拓展政府采購服務范圍，有利于促進服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)目標。
歷經(jīng)10年的不懈努力，上海市政府采購制度已基本成型，政府采購制度政策目標已得到較為有效的實施。
全國人大常委會預算工作委員會副主任 姚勝
依法推進和改革政府采購制度
應當說，《政府采購法》頒布實施10年來，我國的政府采購工作取得了巨大成績，同時我們也應當看到，我國的政府采購工作還有一些不盡如人意的地方，《政府采購法》配套法規(guī)還須完善，政府采購法實施條例還未出臺，政府采購審批監(jiān)督還不夠嚴格，政府采購中不良行為還時有發(fā)生，采購規(guī)模還須擴大，采購資金的效益還須提高，政府采購在國家宏觀經(jīng)濟政策實施中的參與度和配合度還須提高。
具體來說，下一階段的工作重點是：
一、進一步完善政府采購法律制度。盡快出臺政府采購法實施條例，進一步加快建立和完善各種具體制度，加強與保護本國民族產(chǎn)業(yè)、扶持中小企業(yè)發(fā)展、促進環(huán)境保護等政策的協(xié)調(diào)，完善政府采購預算、決算制度，在決算中增列政府采購決算表，使政府采購工作更好地在法制軌道上進行，這是規(guī)范政府采購行為的關(guān)鍵所在。
二、進一步依法推進和改革政府采購工作。努力提高政府采購資金的效益。做到經(jīng)濟效益、社會效益和企業(yè)發(fā)展的“三贏”。有效維護和鼓勵公平競爭，做到公開、公平、公正，形成規(guī)范的政府采購市場競爭秩序。繼續(xù)完善政府采購監(jiān)督管理機制，充分發(fā)揮監(jiān)督管理部門以及審計等相關(guān)部門的作用，嚴格依法履行監(jiān)管職責，調(diào)動供應商的積極性，發(fā)揮他們在監(jiān)督政府采購活動中的作用。
中央國家機關(guān)政府采購中心副主任 任新輝
創(chuàng)新采購方式提升執(zhí)行力
對于中央國家機關(guān)政府采購中心(以下簡稱“國采中心”)而言，今年是成立的第10個年頭。10年來，在財政部、監(jiān)察部、審計署等監(jiān)管部門的指導下，在各部門、各單位的積極配合下，特別是財政部國庫司多次親臨國采中心進行現(xiàn)場辦公，給予業(yè)務指導和政策支持，有力促進了中央國家機關(guān)政府集中采購工作的順利開展。
國采中心成立以來，嚴格按照《政府采購法》的要求，完善制度辦法，規(guī)范采購程序和操作流程，創(chuàng)新采購方式，政府采購執(zhí)行力進一步提升，采購質(zhì)量和效率不斷提高，集中采購工作取得了明顯成效。
———健全規(guī)章制度，規(guī)范采購行為。
10年來，國采中心注重制度建設，不斷完善規(guī)章制度，規(guī)范采購行為。先后制定了《中央國家機關(guān)政府集中采購工作規(guī)程》、網(wǎng)上競價操作規(guī)程等40多項制度辦法，編制了貨物類采購文件通用范本及計算機、電梯等12類招標文件范本。制定了《供應商資格登記管理暫行辦法》，定期印發(fā)協(xié)議供貨和定點采購有關(guān)事項，進一步強化對供應商的履約管理。制定了開標評標管理辦法，明確評審現(xiàn)場工作紀律和評審程序，進一步強化對專家和評審活動的組織管理。制定了工作規(guī)則和工作人員行為規(guī)范，建立干部輪崗制度，實行重大項目談話提醒制度和崗位問責制，有效防范了廉政風險。
———擴大采購規(guī)模，做到“應采盡采”。
10年來，國采中心努力做好擴面增量工作，采購規(guī)模不斷擴大，采購金額逐年增長，保持了健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。10年累計采購額為907 .26億元，節(jié)約資金138.08億元，資金平均節(jié)約率為13.21%；政府集中采購額從2003年的7.1億元增長到2011年的170 .39億元，公開招標比例達到70%以上，經(jīng)濟效益和社會效益取得明顯成效。
———抓好重點采購業(yè)務，提高采購質(zhì)量和效率。
10年來，國采中心以提高質(zhì)量和效率為目標，創(chuàng)新采購方式，重點抓好協(xié)議供貨和定點采購。不斷擴大協(xié)議供貨和定點采購范圍，實行定點采購項目達到11個，協(xié)議供貨達到47大類、172個品目、5949種產(chǎn)品。建立協(xié)議供貨和定點采購監(jiān)管機制，實行中標產(chǎn)品協(xié)議競價和價格監(jiān)測，加強對中標供應商履約情況的監(jiān)管。創(chuàng)新采購方式，對采購額較小的項目進行網(wǎng)上競價采購，方便采購人。積極開展批量集中采購試點工作，通過歸集批量實現(xiàn)政府集中采購的規(guī)模優(yōu)勢，資金節(jié)約效果明顯。
———落實產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)揮政策功能。
10年來，國采中心認真落實國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，努力發(fā)揮政府采購政策功能。嚴格執(zhí)行節(jié)能產(chǎn)品強制采購、環(huán)保產(chǎn)品優(yōu)先采購的規(guī)定。落實國家信息安全政策，優(yōu)先采購國產(chǎn)信息技術(shù)產(chǎn)品，積極扶持國內(nèi)涉密技術(shù)和產(chǎn)品的發(fā)展。落實國家扶持中小企業(yè)等政策，在印刷、家具等項目采購中對中小企業(yè)進行傾斜。
———推進電子化采購，增強公開透明度。
10年來，國采中心開發(fā)建設了“一網(wǎng)三庫五系統(tǒng)”電子化政府采購平臺。一網(wǎng)是中央政府采購網(wǎng)；三庫是采購人庫、供應商庫和商品信息庫；五系統(tǒng)是協(xié)議供貨、定點采購、網(wǎng)上競價、小額采購、電子輔助招投標系統(tǒng)。中央政府采購網(wǎng)訪問量突破7692萬人次，注冊采購人1.6萬家，注冊供應商5.8萬人，商品信息庫39萬種，政府集中采購目錄內(nèi)80%的項目能夠在網(wǎng)上采購。
———開展業(yè)務培訓，提升采購人的素質(zhì)能力。
10年來，國采中心以提高采購人的素質(zhì)能力為重點，下大力氣抓好中央國家機關(guān)負責政府采購人員的業(yè)務培訓，共舉辦各類業(yè)務培訓班59期，培訓采購負責人和業(yè)務人員1.9萬人次，覆蓋了中央國家機關(guān)各級預算單位的政府采購負責人和工作人員，提高了政府采購隊伍的整體水平。
來源： 經(jīng)濟參考報
