補上價格審查的“短板”
——政府采購價格評審問題探討（上）
筆者認為，對供應(yīng)商報價只計得分、不作審查，是政府采購價格評審問題的根源所在。正是由于價格審查功能的缺失，只要供應(yīng)商報價未超出采購預(yù)算，都可以不受任何質(zhì)疑地被評審組織接受，無論是合理的還是不合理的。缺乏約束的報價，催生出以低價為特征的種種價格欺詐。
近日，國務(wù)院嚴厲問責西安地鐵“問題電纜”事件，低價中標、采購偽劣產(chǎn)品問題再度被推到公眾面前。而此前的騰訊云一分錢中標廈門市信息中心外網(wǎng)云服務(wù)項目事件，以及中國電信一分錢中標遼陽市信息中心信息資源共享平臺硬件建設(shè)項目事件，也均引起了公眾對政府采購鋪天蓋地的斥責。政府采購因價格問題引發(fā)質(zhì)疑、詬病和爭論，這幾個事件雖然典型，但絕非孤例。對此，我們更需要發(fā)出的詰問是：政府采購價格評審制度是不是出了問題？答案是肯定的。
政府采購不應(yīng)追逐不當?shù)蛢r
政府采購應(yīng)追求什么樣的價格？這是討論價格評審問題無法繞開的話題。
當前，節(jié)資反腐已不再是政府采購的主要目標。在物有所值的導(dǎo)向下，政府采購的價格追求，應(yīng)當是公平、公道、真實、合理的價格，而不是低價。
政府采購不應(yīng)追逐不當?shù)蛢r，這是由政府采購的基本屬性決定的。
以財政資金為支撐的政府消費，不同于公民社會的商業(yè)消費。在政府消費市場上，政府作為唯一的買家，具有絕對的優(yōu)勢地位。政府采購追逐不當?shù)蛢r，有利用強勢地位與民爭利之嫌，會干擾正常的市場秩序，背離普適的市場交易規(guī)則。倘若換一種溫和的說法，即政府采購不能接受非普惠性優(yōu)惠，不能享有消費特權(quán)。所謂普惠性優(yōu)惠，是指全社會各類消費群體能夠均等享受的普遍優(yōu)惠。供應(yīng)商只給予政府特別的價格優(yōu)惠，有賄買公共權(quán)力的嫌疑。允許政府享有其他消費者無法同等享有的價格優(yōu)惠，必然形成政府的消費特權(quán)。由消費特權(quán)導(dǎo)致的消費地位不平等，從根本上背離了政府采購的公平原則。這不是市場經(jīng)濟和法治政府的正當訴求。
單純追逐低價的危害是顯而易見的。在低價優(yōu)先的導(dǎo)向下，供應(yīng)商輕質(zhì)量競爭，重價格競爭，低價成為競爭政府采購合同的制勝手段，低于成本報價頻繁出現(xiàn)。追逐利潤是企業(yè)的本能，政府采購如果追逐低價，供應(yīng)商就會自發(fā)形成低價對策，在低價上做足文章。為了實現(xiàn)低價履約，供應(yīng)商往往會偷工減料、以次充好。當然，采購人收獲的也不是“集約增效”帶來“物美價廉”的理想低價。
2013年全國政府采購工作會議明確提出，我國今后政府采購制度改革主要集中在：從注重節(jié)資反腐向?qū)崿F(xiàn)物有所值轉(zhuǎn)變，從注重公平競爭向完善市場規(guī)則
的轉(zhuǎn)變，從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變，從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變。此次會議確立的“四個轉(zhuǎn)變”理念，宣告了政府采購放棄單純追逐低價的政策導(dǎo)向，樹立了物有所值的價值目標。而規(guī)范的價格評審，是實現(xiàn)物有所值的有力保障。
根據(jù)政府采購法律法規(guī)，預(yù)算是供應(yīng)商報價的上限。關(guān)于預(yù)算，《政府采購法》給出了兩個概念，其一出自第三十三條的“資金預(yù)算”，其二出自第三十六條的“采購預(yù)算”。從字面理解，資金預(yù)算是指部門年度預(yù)算的資金盤子中，切給政府采購的那一塊。資金預(yù)算大多是粗略的匡算，比較粗放，往往是多個采購項目疊加的預(yù)算。資金預(yù)算是采購項目的立項依據(jù)與規(guī)模限制，基本不能反映采購活動開始時的真實市場行情。采購預(yù)算則是政府采購活動中的常用概念?？茖W(xué)的采購預(yù)算，應(yīng)當是采購人在資金預(yù)算的約束下，依據(jù)明確的采購需求和真實的市場數(shù)據(jù)，采用規(guī)范的會計方法精細核算出來的。
在筆者看來，公平、公道、真實、合理的價格，應(yīng)當是能夠?qū)ζ渑c采購預(yù)算的偏離作出合理解釋，且能夠提供客觀證據(jù)予以證實的價格。我們不能簡單地把價格高低當作衡量價格公道與否的標準。社會輿論對政府采購“高價”的詬病，細究起來，所謂天價采購，通常是價格與采購需求不相匹配的問題，而不是價格本身的問題；所謂豪華采購，通常是采購需求標準不明確的問題，也不是價格本身的問題。通過價格評審，可以有效遏制這些問題。
只評不審是根本癥結(jié)
評審，可解釋為審核與評定。價格評審，就是對價格的審核與評定。需要說明的是，筆者討論的價格評審，特指政府采購貨物和服務(wù)的價格評審，不涉及工程采購。
在政府采購活動中，依法組建的評標委員會、談判小組、詢價小組等評審組織，根據(jù)采購文件規(guī)定的標準和方法，對供應(yīng)商的要約文件進行審核和評定的過程，我們稱之為評審。評審環(huán)節(jié)要做的事情，歸納起來只有兩件：一是對要約文件的真實性作出審核和評定，二是對要約文件的符合性作出審核和評定。所謂要約文件的真實性，是指要約文件所申明的資格條件、技術(shù)條件、商務(wù)條件、服務(wù)標準和合同條件等是否真實有據(jù)；所謂要約文件的符合性，是指要約文件是否滿足了要約邀請的各項要求。
“要約邀請”和“要約”是《合同法》體系的專業(yè)術(shù)語。筆者在此處使用這兩個專業(yè)術(shù)語，既是為了表意更簡約、精確，也是為了體現(xiàn)政府采購的合同締約屬性。在政府采購活動中，要約邀請就是采購人的采購文件，包括招標文件、詢價文件、談判文件等；要約就是供應(yīng)商的投標文件或響應(yīng)文件。
評審，是政府采購活動中最重要、最核心、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。供應(yīng)商報價是最根本的要約條件。對供應(yīng)商報價進行評審，與對供應(yīng)商的資格條件、技術(shù)條件、商務(wù)條件和服務(wù)能力進行評審一樣，是要約評審的主要要求之一。然而，經(jīng)過多年的采購實踐，評審組織對供應(yīng)商資格條件的評審、對投標響應(yīng)的技術(shù)偏離和商務(wù)響應(yīng)的評審等，可以說精細到了近乎繁瑣、嚴格到了無以復(fù)加的地步。唯獨對供應(yīng)商的報價，則采用了最簡單粗暴的辦法：照單全收，只評不審。
對供應(yīng)商報價只計得分、不作審查，是政府采購價格評審問題的根源所在。毫不夸張地說，技術(shù)含量高、審核責任重大的政府采購價格評審，由于審查功能的缺失，演變成簡單的小學(xué)算術(shù)。對此，可以諉過于評審組織，因為他們沒有正確履行評審職責，在價格審查方面失職；也可以問責采購人、代理機構(gòu)，因為他們沒有在采購文件中設(shè)置價格審查的標準和方法，致使評審組織無所遵循。
價格欺詐的典型表現(xiàn)
正是由于價格審查功能的缺失，在政府采購項目中，供應(yīng)商報價無論是殘缺的、虛假的、失誤的，甚至明顯是欺詐的，只要沒有超出采購預(yù)算，都可以不受任何質(zhì)疑地被評審組織接受。缺乏約束的報價，難免引發(fā)惡性、無序的價格戰(zhàn)，淪為不法供應(yīng)商謀取中標的手段。價格欺詐的身影已頻頻閃現(xiàn)。
供應(yīng)商報價不能突破采購預(yù)算，這是政府采購的鐵律。它有效地阻遏了所有高價，不論其合理或不合理。因此，常見的價格欺詐以低價為特征，大致包括以下幾類：
1.低于成本報價。
這里所說的成本，是指貨物或服務(wù)完全滿足采購需求的會計學(xué)成本。低于成本報價，意味著報價人并不打算提供完全滿足采購需求的貨物或服務(wù)，這種現(xiàn)象常發(fā)生在材料使用彈性較大、工藝外觀差異較小的行業(yè)。在合同履約中，低于成本報價的供應(yīng)商往往通過改變材料規(guī)格和工藝流程，以降低產(chǎn)品質(zhì)量和功能性能的手段來壓縮實際履約成本，從而達到盈利目的。那么，這樣的履約能夠通過驗收嗎？沒問題。只要簽約成交，采購人就落入了不良供應(yīng)商的彀中，后者有足夠的伎倆迫使采購人“就范”。采購人的交易角色、責權(quán)利的匹配和地位的特殊性，決定了其基本上沒有反抗此類價格欺詐的主觀意愿和能力，甚至可能替不法供應(yīng)商遮掩、漂白。如，陜西奧凱電纜有限公司以最低價中標西安地鐵電纜項目，就是供應(yīng)商偷工減料、采購人與供應(yīng)商沆瀣一氣的典型案例。
2.象征性報價。
象征性報價是一種概括的說法，業(yè)內(nèi)也稱為一元報價。它不體現(xiàn)合同的實際價值，只是為了符合“有償”的要求，把具有“獻金”性質(zhì)、本應(yīng)由
《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》進行規(guī)范的捐贈或捐建，“打扮”成政府采購的模樣，借政府采購的通道實現(xiàn)對特定資源的占有。在貨物或服務(wù)采購項目中，它一定是錨定了后續(xù)或關(guān)聯(lián)的盈利環(huán)節(jié)，以絕對的低價強占市場；在工程或PPP采購項目中，它一定是為了“瘦身”總價而充當不平衡報價的犧牲品，用可控的微小定量損失，博取可期的巨大變量盈利。還有一種可能，即這類項目的運作能夠給供應(yīng)商帶來其他利益。如果是這樣，項目就具有資源轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)而失去了政府采購的屬性，應(yīng)作為公共資源以拍賣的方式出讓，而不是通過政府采購的方式。
3.非履約性報價。
這類報價并不以履行合同義務(wù)為目的，故而不受成本、利潤、稅負等價格因素的約束，報價金額只以確保爭得政府采購合同為度。提出這類報價者，往往諳熟行業(yè)的作弊手段和潛在的盈利空間。他們牟取非法利益的手段，是用成交資格做交易。有望獲得政府采購合同的遞延成交候選人，通常愿意花費一些錢財，用贖買的方式換取第一中標人放棄成交，從而遞延獲得政府采購合同。非履約性報價背后，是不良社會勢力對政府采購的浸淫。
4.惡意漏項。
惡意漏項是指出于主觀故意造成的報價漏項，通常發(fā)生在合同履約因素比較復(fù)雜的采購項目中。報價出現(xiàn)漏項，自然占據(jù)低價優(yōu)勢。一旦成交，供應(yīng)商就會施展各種手段，要么簽訂不完整的政府采購合同，要么降低合同的質(zhì)量、功能、性能甚至數(shù)量要求，要么無限期拖延簽訂政府采購合同，迫使采購人對其非法利益訴求妥協(xié)。
我國政府采購長期受節(jié)資反腐、低價優(yōu)先原則的影響，低價似乎戴著天然正義的光環(huán)。在財政部提出“物有所值”價值目標之前，任何人敢于發(fā)出質(zhì)疑低價、拒絕不合理低價的聲音，都需要非凡的智識、勇氣和擔當。今天，政府采購可以理直氣壯地對不合理低價說不。（海南菲迪克招標咨詢有限公司/供稿）
來源：中國政府采購報
