PPP（政府與社會資本合作）模式自2013年大力推廣以來，取得了良好進展。截至2017年3月末，全國入庫PPP項目12287個，總投資額14.6萬億元，項目數和投資額較去年年末分別增長9.12%、7.93%；項目落地率為34.5%，較去年末提高了2.9個百分點。整體來看，PPP進入了一個高速成長時期。然而，在PPP如火如荼發(fā)展之際，各地PPP項目推進仍然存在很多難點，例如風險合理分配、回報機制設計、管理職責分工、采購標的設置、社會資本響應、保障政策制訂配套等。其中，采購標的設置往往影響到PPP項目采購階段和執(zhí)行階段的順利推進，甚至在質量控制中也起到關鍵性的作用。本文將結合筆者實施多個PPP項目的經驗，談談對如何合理設置PPP項目采購標的看法。
標的含義
廣義的標的指合同雙方當事人之間存在的權利和義務關系，它是合同成立的必要條件。標的種類總體上分為財產和行為，其中財產又包括物和財產權利，具體表現(xiàn)為動產、不動產、債權、物權等；行為又包括作為、不作為等。廣義的標的一般包括合同標的、執(zhí)行標的、法律關系標的和訴訟標的。在PPP項目實踐中所說的標的通常是指合同標的，即合同當事人之間存在的權利義務關系。
PPP項目采購標的設置方式
PPP項目收入來源可分為政府付費、使用者付費或二者相結合的使用者付費+可行性缺口補助付費3種，不同方式項目的標的設置各有區(qū)別。
第一，在政府付費的項目中，根據付費的具體方式，標的可設置為可用性服務費總額與運營維護費總額，協(xié)議中還需同時明確相應的計算公式與調價辦法，以便在竣工決算、審計、市場波動等條件觸發(fā)調價機制后再行測算。其中，可用性服務費的支付方式可采用PMT等額法和“前低后高”法。運營維護費的支付方式則更為靈活，主要根據行業(yè)特征、項目自身條件、市場競爭測試合理回報率（如運營成本的8%）等因素計算，并結合考慮當地的財政實力。
第二，在使用者付費的項目中，最為普遍的做法是將公共產品的單價設為標的，這在較成熟的水處理、垃圾焚燒、收費公路、軌道交通等項目中運用較多。在該類項目中，可以將各邊界條件集中反映到公共產品單價上，以“流量×單價”的方式計算支付給社會資本的金額。
第三，在兩種方式相結合的項目中，對于使用者付費部分常采用“流量×單價”的方式；而對于政府付費的可行性缺口補助部分往往采用“可用性服務費+運營維護費”的方式。在采購評標時，對各類標的分別設置評分標準進行評比。
PPP項目采購標的設置原則
PPP中的最后一個P（partnership），代表了社會資本與政府公共部門的伙伴關系，要實現(xiàn)以最少的資源，提供最多最好的產品或服務的目標。社會資本以此目標實現(xiàn)自身利益訴求，政府以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的最大化。為了保持伙伴關系的長久穩(wěn)定，在PPP項目采購標的設置上需把握以下幾個原則：
首先，社會資本有盈利但不是暴利。PPP的目標是政府公共部門和社會資本共擔風險、優(yōu)勢互補，以提高公共產品的供給效率及服務質量。如果社會資本長期虧損，合作無法持續(xù)；如果社會資本的利潤超出合理區(qū)間，公共服務價格過高也會引發(fā)公眾不滿情緒。因此，在標的額度設置時，要充分考慮雙方利益，參考行業(yè)基準收益水平，既不能一味追求低價，也要對社會資本的投報額做出限制，達到各方均可接受的水平。PPP項目合作周期較長（一般10年以上），設置合理的調價機制成為必然的選擇。在設置采購標的時，需充分考慮后期調價的可操作性，多采用可比性強、有官方數據支撐的指標作為調價依據。
其次，要求投標人對自己能夠控制的內容負責。PPP項目無論采用何種方式設置標的，都應秉持一個原則，即 “要求投標人對自己能夠控制的內容負責”。在合同范圍內，只有投標人對自己能夠控制的內容負責，才能實現(xiàn)充分競爭，保障項目全生命周期內的平穩(wěn)運行。一旦標的設置的范圍沒有（完全）覆蓋投標人在項目公司中的職責，投資人可能會獲得超額利潤，違背PPP項目的本旨。
例如，項目采購時，施工預算為10億元，A企業(yè)報下浮率20%，B企業(yè)報下浮率18%，如果僅以“下浮率”作為評判標的，理應A企業(yè)中標。但以常見的BOT項目為例，由于投資人參與工程設計可影響施工預算，假設理想狀態(tài)下該項目實際的結算價為7億元，A、B企業(yè)各自在設計階段施加影響，使最終結算價分別為9億元，8億元。那么，A企業(yè)收入為9×（1－20%）＝7.2億元；B企業(yè)收入為8×（1－18%）＝6.56億元。此時會出現(xiàn)“下浮率雖高，但實際結算金額更多”的情況。究其原因，就是對于投標人參與工程設計，在采購標的設置時未做出限制，導致了不合理局面的產生。
最后，重視約束性條文的設置。即使標的設置已經盡量做到科學合理了，但由于PPP項目“內容多、周期長”，在合作期內仍然有可能出現(xiàn)意想不到的情況，會導致需要對原先設定的標的進行調整。
例如，項目運營周期內，政府方以“項目公司”的名義爭取到國家政策性低息貸款，按說政府付費理應隨之減少，但投資人會以執(zhí)行合同為理由拒絕降低付費。針對此類情況，應在合同中設置相應的約束條款“如發(fā)生以上情況，政府應將利息差在付費中相應扣減”?？梢?，為了保證項目順利實施，合同中關于付費調整的條文約束是不可或缺的。這需要對項目實施中的各種情況加以歸納總結，不斷完善。
綜上所述，采購標的設置是PPP項目推進過程中尤為關鍵的一個環(huán)節(jié)?？紤]到PPP項目的復雜性，建議根據不同的項目類型及條件，合理設置項目采購標的，方有利于更好地推進項目。（張若喬 周 沛）
來源：中國建設報
