案情
B縣采購(gòu)人G局委托該縣政府采購(gòu)中心，就本單位物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目組織公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)。該項(xiàng)目共有近10家投標(biāo)人參與競(jìng)標(biāo)，經(jīng)過(guò)評(píng)委綜合評(píng)分，Y公司總分最高，成為第一中標(biāo)候選人。中標(biāo)公示期間，A公司向采購(gòu)中心提出質(zhì)疑。質(zhì)疑的依據(jù)主要有：招標(biāo)文件第四章第1.2.1款明確，投標(biāo)報(bào)價(jià)應(yīng)包括人員工資福利（工資不得低于當(dāng)?shù)刈畹蜆?biāo)準(zhǔn)）、社會(huì)保險(xiǎn)、公積金、辦公用品、管理費(fèi)用及利潤(rùn)、稅金等所有費(fèi)用；第五章“招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)”要求本項(xiàng)目物業(yè)管理服務(wù)配備人員為滿足服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算總?cè)藬?shù)46人；第六章“合同主要條款及合同簽訂方式”明確，除非招標(biāo)文件另有規(guī)定，所有標(biāo)準(zhǔn)均以國(guó)家有關(guān)部門(mén)最新頒布的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范為準(zhǔn)；第七章第2條明確本項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法。A公司計(jì)算稱，Y公司的中標(biāo)價(jià)格低于成本價(jià)格，不符合招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，應(yīng)作無(wú)效投標(biāo)處理，并從其他合格的中標(biāo)候選人中按順序重新確定中標(biāo)人。
采購(gòu)中心書(shū)面答復(fù)A公司稱維持中標(biāo)結(jié)果。A公司對(duì)采購(gòu)中心答復(fù)不服，向B縣財(cái)政局提起投訴，投訴內(nèi)容與質(zhì)疑內(nèi)容基本一致。B縣財(cái)政局按程序?qū)⑼对V書(shū)副本發(fā)送給采購(gòu)中心和被投訴人。Y公司答復(fù)稱，其投標(biāo)報(bào)價(jià)高于采購(gòu)文件規(guī)定的成本價(jià)格，同時(shí)附有詳細(xì)的材料和計(jì)算方法。縣財(cái)政局認(rèn)為，本項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法評(píng)標(biāo)，而不是最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，因而不適用《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱18號(hào)令）第五十四條第（四）項(xiàng)第1目的規(guī)定?？紤]到招標(biāo)文件中有相關(guān)人員和工資福利（工資不得低于當(dāng)?shù)刈畹蜆?biāo)準(zhǔn)）、社會(huì)保險(xiǎn)、公積金標(biāo)準(zhǔn)等表述，縣財(cái)政局本著慎重的原則，委托一家會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)本項(xiàng)目的最低人力成本和增值稅、城建稅、教育費(fèi)附加進(jìn)行了測(cè)算，測(cè)算依據(jù)為B縣人社局最新的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)及本項(xiàng)目招標(biāo)文件。測(cè)算結(jié)果表明，Y公司的報(bào)價(jià)高于測(cè)算的最低成本。據(jù)此，縣財(cái)政局認(rèn)定投訴人投訴缺乏事實(shí)依據(jù)，駁回投訴。A公司不服投訴處理決定，向G市人民法院提起行政訴訟。
分析
投標(biāo)人是否以低于成本價(jià)競(jìng)標(biāo)，在政府采購(gòu)實(shí)務(wù)操作中常常引發(fā)爭(zhēng)議。本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)即采購(gòu)標(biāo)的的成本測(cè)算問(wèn)題。
采用綜合評(píng)分法的采購(gòu)項(xiàng)目，此前，政府采購(gòu)法律法規(guī)并未明確要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)是否合理作出評(píng)判，18號(hào)令第五十四條僅就采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的項(xiàng)目進(jìn)行了明確，客觀上導(dǎo)致關(guān)于供應(yīng)商投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本價(jià)的質(zhì)疑、投訴屢見(jiàn)不鮮。不過(guò)，財(cái)政部近日發(fā)布修訂后的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令），彌補(bǔ)了這一制度空白。其第六十條規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，應(yīng)要求其提供書(shū)面說(shuō)明。該規(guī)定適用于采用最低評(píng)分法或綜合評(píng)分法的采購(gòu)項(xiàng)目，為實(shí)際操作提供了遵循。
87號(hào)令自2017年10月起正式實(shí)施，本案暫不宜援引87號(hào)令的規(guī)定進(jìn)行處理。結(jié)合現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)、規(guī)章制度分析可知，本項(xiàng)目評(píng)標(biāo)方法采用綜合評(píng)分法，因此，供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)并不是評(píng)標(biāo)委員會(huì)考慮的唯一因素。
關(guān)于Y公司的中標(biāo)價(jià)是否低于采購(gòu)標(biāo)的成本，考慮到招標(biāo)文件中有相關(guān)人員和工資福利（工資不得低于當(dāng)?shù)刈畹蜆?biāo)準(zhǔn)）、社會(huì)保險(xiǎn)、公積金標(biāo)準(zhǔn)等具體、詳細(xì)的規(guī)定，縣財(cái)政局委托一家會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)本項(xiàng)目的最低人力成本等進(jìn)行了測(cè)算，測(cè)算依據(jù)為該縣人社局最新的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)及本項(xiàng)目招標(biāo)文件。測(cè)算結(jié)果表明，Y公司的報(bào)價(jià)高于測(cè)算的最低成本，這一結(jié)果也較為令人信服。
啟示
本案最終以訴訟人的撤訴而告終。不過(guò)，筆者卻希望能夠由人民法院進(jìn)行判定，形成案例，用以指導(dǎo)今后的采購(gòu)實(shí)踐。
本案中，B縣財(cái)政局委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況（縣人社局最新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)）及招標(biāo)文件規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目最低人力成本等進(jìn)行了測(cè)算，測(cè)算依據(jù)相對(duì)合理、準(zhǔn)確。今后出現(xiàn)類(lèi)似案件，可借鑒這一做法。
政府采購(gòu)項(xiàng)目中，能否設(shè)置成本價(jià)格限制或在采購(gòu)文件中變相約定成本價(jià)格限制？這是另一個(gè)值得探討的話題。本項(xiàng)目招標(biāo)文件明確了服務(wù)人數(shù)、最低工資、五險(xiǎn)一金等標(biāo)準(zhǔn)，是否屬于設(shè)置成本價(jià)格限制？在筆者看來(lái)，招標(biāo)文件中規(guī)定的服務(wù)人數(shù)、最低工資、五險(xiǎn)一金等標(biāo)準(zhǔn)，僅是測(cè)算采購(gòu)標(biāo)的成本的幾個(gè)主要依據(jù)，并非直接設(shè)置或變相設(shè)置成本價(jià)格限制。不過(guò)，無(wú)論招標(biāo)文件是否約定，均不得設(shè)最低限價(jià)。
此外，物業(yè)服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目成本測(cè)算還面臨一些實(shí)際難題，如采購(gòu)人測(cè)算的用工人數(shù)是否科學(xué)。中標(biāo)人可能采用機(jī)器替代人工或減少人員投入，最終提供的物業(yè)服務(wù)質(zhì)量完全符合招標(biāo)要求。這樣一來(lái)，中標(biāo)人不可能按投標(biāo)報(bào)價(jià)清單全員全額繳納五險(xiǎn)一金等，一定程度上浪費(fèi)了財(cái)政資金。如何科學(xué)測(cè)算物業(yè)服務(wù)成本，仍需進(jìn)一步探討。
（作者：黃學(xué)軍 單位：江蘇省寶應(yīng)縣財(cái)政局）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
