公開招標(biāo)是我國法定的主要采購方式，但滿足特定條件，也可以采用其他采購方式。比如邀請招標(biāo)，對于這種采購方式，《政府采購法》第29條規(guī)定了兩個(gè)法定適用情形，即“具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購的；采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購項(xiàng)目總價(jià)值比例過大的”。其中第一種情形，實(shí)踐中比較容易界定，但在第二種適用情形中，公開招標(biāo)的費(fèi)用到底具體包括哪些？“政府采購項(xiàng)目總價(jià)值”指的是什么？“比例過大”的標(biāo)準(zhǔn)又是什么？到底“多大”可以認(rèn)定為“過大”?對這些問題沒有清晰的認(rèn)識(shí)和理解的話，既不利于全面做好政府采購項(xiàng)目的成本控制，也會(huì)影響實(shí)踐中邀請招標(biāo)這種采購方式的使用和選用。在此，筆者根據(jù)多年的政府采購一線工作經(jīng)驗(yàn)，就上述問題談?wù)効捶ǎＭ麑?shí)踐工作有所幫助。
“公開招標(biāo)費(fèi)用”具體包括那些？--三大部分
筆者認(rèn)為，我國法律所規(guī)定的“公開招標(biāo)方式的費(fèi)用”應(yīng)該包括三個(gè)大的部分，分別是招標(biāo)過程中的時(shí)間損耗、標(biāo)書文本制作成本以及專家評(píng)審成本和損耗，也即“公開招標(biāo)費(fèi)用=時(shí)間成本+制作工本成本+評(píng)審成本”。
?、贂r(shí)間成本
一個(gè)公開招標(biāo)采購項(xiàng)目，從委托開始到發(fā)出中標(biāo)通知書，所耗時(shí)間最少是30日（這里均是采用各個(gè)環(huán)節(jié)法定時(shí)限的下限來計(jì)算的時(shí)間，即簽訂委托書1日，采購代理機(jī)構(gòu)制作招標(biāo)公告和招標(biāo)文件1-2日，采購人對招標(biāo)公告和招標(biāo)文件進(jìn)行確定1-2日，發(fā)招標(biāo)公告和發(fā)售招標(biāo)文件1日，等標(biāo)期20日，開標(biāo)1日，中標(biāo)結(jié)果采購人認(rèn)定1-2日，中標(biāo)結(jié)果公告1日，合計(jì)30日）。
而一個(gè)邀請招標(biāo)采購項(xiàng)目，從委托開始到發(fā)出中標(biāo)通知書，所耗時(shí)間則最少是35日，比公開招標(biāo)要多一個(gè)邀請招標(biāo)的資格預(yù)審公告發(fā)布（不得少于5個(gè)工作日）。從時(shí)間耗費(fèi)方面來看，邀請招標(biāo)比公開招標(biāo)要多5個(gè)工作日。
可見，邀請招標(biāo)的時(shí)間成本比公開招標(biāo)的時(shí)間成本相對要大一些。
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對于采購代理機(jī)構(gòu)而言，同樣是一個(gè)采購項(xiàng)目，不論是采用公開招標(biāo)方式，還是采用邀請招標(biāo)方式，其制作工本方面的成本基本相當(dāng)，反而是邀請招標(biāo)還多了一個(gè)資格預(yù)審環(huán)節(jié)（或組成評(píng)審委員會(huì)或由采購代理機(jī)構(gòu)單獨(dú)或與采購人聯(lián)合進(jìn)行），而且還承擔(dān)了一定的風(fēng)險(xiǎn)。
?、墼u(píng)審成本
評(píng)審成本主要取決于采購項(xiàng)目的大小、采購項(xiàng)目技術(shù)含量的高低，以及投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量多少。僅就貨物類和服務(wù)類項(xiàng)目而言，采購項(xiàng)目越大，評(píng)審時(shí)的專家評(píng)委就越多；采購項(xiàng)目的技術(shù)含量越高，專家評(píng)審所耗費(fèi)的時(shí)間也越多；參與的投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量越多，評(píng)審的時(shí)間就越長。所以，在上述三個(gè)影響評(píng)審成本的因素中，項(xiàng)目大小和技術(shù)含量都是客觀的，無法改變，唯一可以調(diào)整的，是投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量，即三家以上或三家，只有在這個(gè)因素上才有可能降低評(píng)審成本。
由于在工程采購中，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，無論是公開招標(biāo)邀請N個(gè)供應(yīng)商投標(biāo)，還是邀請招標(biāo)邀請三家以上供應(yīng)商投標(biāo)，其項(xiàng)目節(jié)支率基本差不多，所以耗用大量的時(shí)間去評(píng)審，在結(jié)果效益相當(dāng)?shù)那樾蜗?，兩利相?quán)取其重，筆者認(rèn)為采用邀請招標(biāo)采購方式是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。
什么是“采購項(xiàng)目總價(jià)值”？--項(xiàng)目采購預(yù)算
實(shí)踐中，決定是否采用邀請招標(biāo)方式采購時(shí)，政府采購項(xiàng)目的“總價(jià)值”是關(guān)鍵。那么，這個(gè)“總價(jià)值”具體是指什么呢？
“價(jià)值”有哲學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)概念之分。筆者認(rèn)為，這里的“價(jià)值”應(yīng)為經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，即泛稱物品的價(jià)格，是與“費(fèi)用”相對應(yīng)的，所以應(yīng)該是指政府采購項(xiàng)目的預(yù)算金額。
在此，可能會(huì)有同行有疑問：既然“價(jià)值”有多個(gè)維度的含義，為什么我國法律要用“總價(jià)值”這個(gè)概念呢？筆者臆斷，可能是借鑒了聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》第20條的內(nèi)容，即“研究和評(píng)審大量投標(biāo)書所需時(shí)間和費(fèi)用與擬采購貨物、工程或服務(wù)的價(jià)值不成比例”之規(guī)定。
所以，這里的政府采購“總價(jià)值”，應(yīng)該是指政府采購項(xiàng)目的預(yù)算金額，不包括“社會(huì)效益”這塊，也就是說不涉及定性的問題，因?yàn)椤岸俊迸c“定性”的范疇是沒辦法相比較的。也就是說，這里的“公開招標(biāo)方式費(fèi)用”與“政府采購項(xiàng)目總價(jià)值”的比較，不可能是“公開招標(biāo)方式費(fèi)用”與社會(huì)效益的比較，只能是“公開招標(biāo)方式費(fèi)用”與項(xiàng)目預(yù)算的比較。所以，這里的“采購項(xiàng)目總價(jià)值”是指項(xiàng)目采購預(yù)算。
“公開招標(biāo)費(fèi)用占項(xiàng)目總價(jià)值比例”多大為“過大”？--占預(yù)算3%以上
目前，省級(jí)公開招標(biāo)（貨物和服務(wù)）的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)一般為200萬元，地市級(jí)為100萬元，工程類為200萬元。如果按照原國家計(jì)委《關(guān)于印發(fā)招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法的通知》（計(jì)價(jià)格〔2002〕1980號(hào)）規(guī)定的代理費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，即：貨物和服務(wù)100萬元以下的1.5%，工程類100萬元以下為1%，1億元以上的0.01%（2011年有所調(diào)整）。招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)按差額定率累進(jìn)法計(jì)算，例如某貨物采購代理業(yè)務(wù)中標(biāo)金額為500萬元，計(jì)算招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)額如下：
100萬元×1.5%=1.5萬元
?。?00-100）萬元×1.1%=4.4萬元
合計(jì)收費(fèi)=1.5+4.4=5.9（萬元）
從這一項(xiàng)目來看，采購代理費(fèi)用只占項(xiàng)目預(yù)算金額的1.18%（5.9萬元/500萬元）。
按目前政府采購節(jié)支率8.8%（2012年國家公開的前10年平均節(jié)支率是11%）計(jì)算，500萬元的采購項(xiàng)目可節(jié)約財(cái)政資金44萬元，采購費(fèi)用5.9萬元占節(jié)約額44萬元的13.4%。
隨著政府采購預(yù)算的不斷科學(xué)化和精細(xì)化，近年政府采購貨物類的節(jié)支率一般在6%左右，照此計(jì)算，500萬元可節(jié)約30萬元，5.9萬元的采購費(fèi)用占節(jié)約額30萬元的19.6%。
通過上述計(jì)算分析以及采購實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，采購代理費(fèi)用占采購項(xiàng)目預(yù)算的3%以上，或占預(yù)計(jì)節(jié)約額50%以上的，均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“比例過大”。
需聲明的是，筆者在此拋開了“社會(huì)效益”，純粹僅從“經(jīng)濟(jì)效益”方面來談“比例”過大的問題，也不涉及效率與效益的關(guān)系問題。如果將這些因素都考慮進(jìn)來，則需要另作分析討論，可能結(jié)果會(huì)有不同，也更復(fù)雜。
還需要說明的是，在工程采購中，有一個(gè)建設(shè)資格的要求，同時(shí)還有一個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算，工程采購項(xiàng)目不要求最低報(bào)價(jià)（防止偷工減料、以次充好），只要有資質(zhì)，誰做都可以。所以，工程采購項(xiàng)目為了減少評(píng)審量，有一個(gè)邀請招標(biāo)之采購方式（而政府采購貨物和服務(wù)，筆者不贊成有邀請招標(biāo)采購方式）。政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)采購明確規(guī)定，不得設(shè)定最低限價(jià)，在采購需求明確、質(zhì)量同等的情形下，供應(yīng)商越多越好，競爭越充分，價(jià)格的比拼效益就越高，就越能采購到物美價(jià)廉的貨物。
公開招標(biāo)費(fèi)用占比大小由誰認(rèn)定？--采購人
政府采購中，每一個(gè)環(huán)節(jié)的定性，都由對應(yīng)的責(zé)任部門或人員，比如變更采購方式，也就是招標(biāo)采購改非招標(biāo)采購的，依法由采購人或采購代理機(jī)構(gòu)提出，政府采購監(jiān)管部門批準(zhǔn)；對于評(píng)審結(jié)果，由評(píng)審專家簽字確認(rèn)。那么，對于 “公開招標(biāo)費(fèi)用費(fèi)用占比”是否“過大”的問題，該由誰來認(rèn)定呢？筆者認(rèn)為，采購人是政府采購活動(dòng)的第一責(zé)任人，負(fù)主體責(zé)任，并按照“法無禁止即可為，法無授權(quán)不可為”的原則，由采購人自己認(rèn)定，凡公開招標(biāo)費(fèi)用費(fèi)用占比達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和比例的，采購人即可申請采用邀請招標(biāo)方式采購。
來源：政府采購新聞網(wǎng) 作者：宋軍
