作者：鐘萌 湖南民咨信息咨詢有限公司執(zhí)行董事，注冊會計師，國際財務管理師，高級信用管理師;
錢沖 湖南民咨信息咨詢有限公司副總經理、項目總監(jiān)，湖南君見律師事務所執(zhí)業(yè)律師，信用管理師。
記得去年設立雄安新區(qū)消息一出，相關概念股齊頭并進，其中就包括某城市運營商，原來該企業(yè)之前就已經與雄安轄區(qū)內某地方政府簽署土地合作開發(fā)框架協(xié)議，于是乎，不少吃瓜群眾（包括別有用心的某些機構）便解讀為該企業(yè)已經手握大面積土地（通過PPP模式運作），類似的消息還有很多，從其內容來看，這些消息反映出一個普遍的問題，即簽署框架協(xié)議是不是代表該企業(yè)的社會資本身份被確認？針對這個問題，君澤君律師事務所的靳林明律師曾經寫過一篇名為《PPP項目的框架協(xié)議：為了誰？框了誰？誆了誰？》的文章，該文章比較隱晦的分析了框架協(xié)議之“功效”與各方的“利益訴求”，可以反復品讀，借助靳律師打的底子，筆者與大家來嘮一嘮這“背后的故事”。
在分析這個問題之前，有必要對PPP項目相關框架協(xié)議（以下簡稱“框架協(xié)議”）進行通俗的描述，在筆者看來，框架協(xié)議是在社會資本采購程序開始之前，對于政府與潛在社會資本前期接觸與溝通的肯定與對于后續(xù)合作展望的文字化表達，框架協(xié)議從形式上不具備法律約束力，但會使雙方產生合作之期待，框架協(xié)議一般具有排他性。
有了這個通俗的定義，我們來看一看相關的法規(guī)、政策是怎樣規(guī)定的，首先是正在征求意見的《基礎設施與公共服務領域政府和社會資本合作條例》，該條例第十條指出“有關主管部門擬定合作項目實施方案，應當征求潛在社會資本的意見”，大家知道，不管是初步實施方案，還是正式實施方案，是在項目采購前擬定，既然要征求潛在社會資本的意見，當然需要雙方溝通甚至直接接觸，這就從側面說明，將來PPP領域的基本法規(guī)很有可能從條文上支持政府與潛在社會資本“合理溝通”。相關部委的規(guī)范性文件也有類似的規(guī)定，比如國家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府與社會資本合作項目工作導則》規(guī)定“實施方案編制過程中，應重視征詢潛在社會資本方的意見和建議”；財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》規(guī)定“社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目”；國家發(fā)改委、國家林業(yè)局《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設的指導意見》規(guī)定“實施方案編制過程中，應重視征詢潛在社會資本方的意見和建議”。從政策來看，支持社會資本提出合理化建議的規(guī)定比較明確，但是基于實施方案的編制主體與其他考慮，就算實施方案經過了征求潛在社會資本意見的程序，但是很難“留痕”，因此，我們經?？吹降氖悄衬稠椖浚衬痴c某某企業(yè)簽署投資框架協(xié)議或合作框架協(xié)議或PPP項目框架協(xié)議，上市公司發(fā)出的此類消息最多。比如：
筆者認為，政府與潛在社會資本前期接觸，形成合理化的建議，助推項目落地，這種制度設計本身是好的，各方也非常關注，但從筆者所看到的執(zhí)行情況來看，該制度設計有被邊緣化的跡象，表現(xiàn)在幾個方面，一個是以合理建議為名形成“定制條款”；一個是對于擬采取公開招標采購方式的項目，通過前期接觸獲得其他潛在社會資本未能獲取的項目信息；一個是有部分潛在社會資本利用當下政府方專業(yè)能力的不足，在溝通過程中通過巧妙設計謀求不合理的利益；一個是通過簽署框架協(xié)議形成排斥其他潛在社會資本的實質格局。
這些被邊緣化的跡象，反應出一些什么問題？簽署框架協(xié)議意在何為？我們可以從不同的視角來分析：
于政府而言，根據財政部的統(tǒng)計數(shù)據，目前PPP項目的落地率并不高，其中一個很重要的原因便是跑龍?zhí)椎臐撛谏鐣Y本有很多，但有信心、有實力、有興趣的潛在社會資本卻是可遇不可求，于是乎，便出現(xiàn)了在保證金或保函體系之外，不少地方政府要求潛在社會資本繳納數(shù)額不小的誠意金的情況，所反映的是政府的擔心，因此，有部分地方政府也希望通過框架協(xié)議的形式盡可能“鎖定社會資本”，解除后顧之憂；
于社會資本而言，根據筆者了解到的信息，目前中字頭的建設類企業(yè)或者省級建工類國企，有很多都已經與省市級的地方政府簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，作為合作的基石，在碰到具體的項目時，還會簽署具體項目的框架協(xié)議，而從民營企業(yè)的情況來看，更是如此，框架協(xié)議似乎已經成為PPP合同體系之外的標配，潛在社會資本之所以這么熱衷于簽署框架協(xié)議，你懂，我也懂；
于競爭社會資本，這里的競爭社會資本，指有意對接某個項目，但一直處于觀望狀態(tài)的潛在社會資本，也在關注項目相關信息，一旦該項目已經簽署框架協(xié)議，便很有可能停止相關工作，作為專業(yè)機構與專業(yè)人士，一般都會遵守行業(yè)規(guī)則；
于金融機構而言，筆者經常聽到有金融圈的朋友講一句話“現(xiàn)在是銀行等金融機構有錢不敢放出去，而大部分項目又缺錢”，這句話反映出了信息的不對稱，事實上，金融機構與進行項目建設的潛在社會資本之間，存在著一種微妙的關系，在拿到與政府簽署的框架協(xié)議之前，一般是“眼神交流”，而在框架協(xié)議簽署以后，配套的融資進入實質性接觸階段，金融機構便少了“些許曖昧”，就像談戀愛一樣，這個時候，牽個小手是可以的；
于廣大股民朋友而言，為什么這么多上市公司要發(fā)布所簽署的PPP項目框架協(xié)議的消息，當然，上市公司有信息披露的義務，但仔細分析，這些合同能否落地，從法律上講，是不能確定的，但股民朋友顯然希望看到的是“先上車、再補票”，這樣，將會帶來業(yè)績增長與利潤提升，股價上升指日可待，明年的小三房就靠它了；
于眾多分包商而言，當今的建筑市場，活躍著一大批不具名的“副總經理或項目經理”，他們對我國基礎設施建設做出了不小的貢獻，分包商提前介入項目相關領域，從某種程度上講，對于項目進度、施工組織優(yōu)化、設計的深入與落地、施工技術路線的改善，有一定的作用，但是誰都不想做無用功，更不想足籃打水一場空，框架協(xié)議的簽訂無疑是一劑強心針。
通過前面分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，通過簽署框架協(xié)議等方式展示潛在社會資本的提前介入，為各方利益訴求的表達提供了一定空間，也或多或少加速了項目落地推進，那是不是意味著通過簽署合作框架協(xié)議等方式提前介入PPP項目，是應該被推崇的，筆者試圖圍繞以下幾個方面進行探討：
第一個，短期目標與長遠價值之間如何取舍？于整個PPP模式規(guī)范推進（特別是采購程序）的長遠價值而言，某一個PPP項目的落地是短期目標，站在PPP項目參與各方的角度，當然對于短期目標的實現(xiàn)更有驅動力，但是既然PPP模式是國之大計，嚴格規(guī)范是必然，更是基石，如果視而不見，長期以往，這種制度與模式的根基將會松動。
第二個，程序正義是法律所確認，必須執(zhí)行，如果把成功選擇社會資本甚至是項目落地（目前對于項目落地，業(yè)界沒有統(tǒng)一標準，包括成功選擇社會資本、資金落實、開工建設、竣工驗收等）作為PPP項目所追求的結果，那么，項目采購等就是PPP項目的程序要求，通過前述分析，我們可以看到，這種采購程序有被弱化甚至架空的跡象，作為一個法治國家，這不應該長期存在?！墩袠送稑朔ā芳啊秾嵤l例》均明確規(guī)定，招標人與投標人不得單獨提前接觸，但某些采取公開招標方式選擇社會資本的項目，不光已經提前接觸，有的還已經簽署《合作框架協(xié)議》，從法律效力而言，《招標投標法》及《實施條例》顯然比目前所有PPP相關政策及規(guī)范性文件的效力要高，當然應當適用，這是法律本身所賦予的。
第三個，局部利益與整體利益如何把握？對于PPP項目而言，各參與方的各項利益訴求是局部利益，老百姓享受優(yōu)質的公共產品或服務是整體利益，如果嚴格適用采購程序，某些主體的利益將可能受損，但最有可能提供好的公共產品和服務，如果將采購程序作為走過場的形式要求，就算采購結果不會改變，但是某些價值將得到有力凸顯，羊毛出在羊身上，整體利益受損的可能性會大一些。
因此，筆者認為，雖然潛在社會資本提前介入有利于項目落地，但是從長遠與宏觀來看，還是應嚴格遵守PPP項目的程序性要求，那么，會不會因為嚴格遵循了采購程序選擇社會資本，就會導致項目難以落地或推進呢？這個無須過多解釋，安徽王小郢污水處理廠TOT項目，原本計劃直接轉讓給當?shù)匾患颐駹I企業(yè)，后面因為融資方面等問題，未能推進，后采取國際招標模式，由柏林水務中標，有效盤活存量資產并實現(xiàn)良好運營，可以看出，采購程序本身并不會降低項目的吸引力，更不會改變項目的各項要素，相反，采購程序可以盡可能吸引優(yōu)勢資源并實現(xiàn)充分競爭。那為什么有一些地方對于當?shù)氐腜PP項目，顯得并不是那么自信，甚至有點心虛，筆者認為，原因并不在于這種采購程序的制度設計上，而是源自項目本身，就拿旅游項目來說，中國幾乎每一個轄區(qū)內都會有一些“動人故事、美麗傳說或青山綠水”，那么項目發(fā)起者或主導者就應把控好項目所處領域的均衡性、項目所在地及周邊區(qū)域的密集度，進而尋找項目差異化，主動做好前期項目初步策劃、規(guī)劃設計、可行性論證等工作，搞清楚為什么要做這個項目？這個項目要做些什么？怎么去做這個項目？從而當潛在社會資本了解做好功課的項目信息時，能夠展示較為清晰的輪廓和前景，實質上起到了初步的市場測試作用，以提升項目主導者和潛在社會資本的信心，增加項目吸引力。對于美好事物的追求是人之常情，對于規(guī)范、穩(wěn)定的PPP項目，又有哪個社會資本不愛呢？
針對潛在社會資本的選擇與項目提前介入的問題，筆者認為， PPP項目不能落地的原因包括項目論證不充分、項目不理性的實施范圍和內容、融資環(huán)境、地方政策及財力、項目本身所處行業(yè)、社會資本自身綜合實力、百姓的購買力等，但并不包括項目嚴格執(zhí)行采購程序，如果想改變這個格局，筆者提出如下建議：
第一，不要再以“包裝”二字去形容PPP模式，在這種語境下，包裝是貶義詞，PPP項目前期必須經過系列程序，并驗證能夠適用，其本身沒有任何包裝的含義，否則，就算勉強通過前期流程，并且自以為通過框架協(xié)議“匡住”了社會資本，以后的麻煩會接連不斷，無須懷疑，解決麻煩比防控風險的成本（包括經濟成本與其他成本）要高很多。
第二，打鐵還需自身硬，一個PPP項目的推進，項目本身的屬性一般難以改變，但是項目策劃是否精準定位、規(guī)劃設計是否理性、前期論證是否充分、項目實施方案是否合理、運作是否規(guī)范，卻是可以改變的，某一個具體項目，如果適合采取PPP模式，就規(guī)范運作，在項目推進過程中，應關注項目生命力與突破點，一切回歸項目本身，切勿盲目推從。
第三，程序正義才是結果可靠與穩(wěn)定的有力保證，我們不得不說，競爭性的采購程序，其本意便是保障社會資本選擇程序的公開、公平、公正，也有利于實現(xiàn)物有所值，特別是資格預審制度，是為了驗證項目能夠獲得社會資本的充分響應以及實現(xiàn)充分競爭，我們應該把資格預審做好，通過陽光采購促進項目落地，必要時，可以采取市場測試方式，提前釋放項目信息，便于提出不同的思路和理念，投標人制定技術服務方案時有據可依，有助于項目落地及有效運營。
第四，加強專業(yè)能力的塑造，為項目落地提供智慧支撐，PPP項目涉及到投融資、財稅、法律、工程等多個行業(yè)領域，需要多方面的人才支撐，目前財政部門的PPP中心，是一個非常好的載體，可以強化或建立其常設職能部門地位，作為項目監(jiān)管與專業(yè)能力提升的平臺。
以上觀點，僅是筆者的一些思考，如有不足之處，歡迎指點交流！
來源：PPP知乎 作者：鐘萌 錢沖
